公共財(cái)政管理的市場(chǎng)化改革仍然在路上

艾倫·希克

摘 要：基于財(cái)政壓力，各國(guó)政府著手探索新公共管理的創(chuàng)新措施及公共財(cái)政管理的市場(chǎng)化。新公共財(cái)政管理改革的基石是通過(guò)放松行政管制和財(cái)政控制來(lái)釋放管理潛能，強(qiáng)化行為和結(jié)果之間的問(wèn)責(zé)機(jī)制。許多國(guó)家實(shí)施了公共財(cái)政管理創(chuàng)新，但不認(rèn)同新公共管理的原則和工具。政府對(duì)相關(guān)信息的壟斷、立法機(jī)構(gòu)職責(zé)有限等原因，削弱了公共財(cái)政管理的透明度。對(duì)于財(cái)政規(guī)則是否列入財(cái)政責(zé)任法，目前的趨勢(shì)一是將財(cái)政規(guī)則復(fù)雜化，以應(yīng)對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)情景；二是采用兩個(gè)及兩個(gè)以上的財(cái)政規(guī)則，以對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行約束。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政管理；制度創(chuàng)新；問(wèn)責(zé)制；財(cái)政規(guī)則

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： B 文章編號(hào)：1674-2265（2016）05-0017-03

一、公共財(cái)政管理的三大目標(biāo)

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，公共財(cái)政管理目標(biāo)已被精煉為三大基本目標(biāo)：

第一，政府應(yīng)當(dāng)保持可持續(xù)的財(cái)政狀況。收支水平、債務(wù)水平、其他財(cái)政總量應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，并具有中長(zhǎng)期的可持續(xù)性。此目標(biāo)可解釋為：財(cái)政總額不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為一系列收入和支出活動(dòng)的匯總，而是通過(guò)自上而下的限制性程序，影響預(yù)算決策的、預(yù)先設(shè)定的固定限額。如果僅以當(dāng)前年度的政策意圖衡量公共財(cái)政管理，或是以只確認(rèn)當(dāng)期發(fā)生負(fù)債的收付實(shí)現(xiàn)制來(lái)衡量公共財(cái)政管理，則年度預(yù)算很難達(dá)到“可持續(xù)性”這一目標(biāo)。

第二，將資源有效地分配給各部門、各機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)目。公共資金分配的方案應(yīng)建立在項(xiàng)目有效性的證據(jù)基礎(chǔ)上，并促進(jìn)政府優(yōu)先項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。幾十年來(lái)，公共預(yù)算領(lǐng)域的一些問(wèn)題阻礙了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。將資金從效率較低的部門重新分配到效率較高的部門是公共財(cái)政的改革方向，這一改革并沒有取得明顯進(jìn)展。許多國(guó)家推行的社會(huì)福利計(jì)劃使國(guó)家預(yù)算更具剛性，并且更加難以實(shí)施再分配。各國(guó)政府在政策分析和項(xiàng)目評(píng)估方面比過(guò)去投入更多，但對(duì)分配產(chǎn)生的影響很小。

中期預(yù)算框架是應(yīng)對(duì)困境的創(chuàng)新，旨在激勵(lì)政府管理人員和項(xiàng)目管理人員在預(yù)算目標(biāo)的約束下對(duì)資源進(jìn)行再分配。中期預(yù)算框架承認(rèn)預(yù)算主要基于過(guò)去的支出，但著眼于擴(kuò)大再分配的范圍。為促進(jìn)資源的有效配置，中期預(yù)算框架中引入或改進(jìn)了戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算、成果指標(biāo)、投標(biāo)資金、強(qiáng)制削減、基本支出審核等手段。盡管有了這些創(chuàng)新，再分配可能仍是公共財(cái)政管理最艱巨的任務(wù)。

第三，提升公共服務(wù)效率。政府應(yīng)該關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量和可得性，公共服務(wù)是聯(lián)系公民與政府的橋梁，公民通過(guò)政府提供的或未能提供的公共服務(wù)來(lái)認(rèn)知政府。公民對(duì)政府的信任和信心，將促使政府努力改善服務(wù)能力，并對(duì)政府形成激勵(lì)，使其在不增加稅收負(fù)擔(dān)的前提下提供更多更好的公共服務(wù)。提供公共服務(wù)不僅是公共財(cái)政管理的目標(biāo)，更是提高公共管理整體能力和管理導(dǎo)向的目標(biāo)，特別是評(píng)價(jià)公務(wù)人員的動(dòng)機(jī)和行為的關(guān)鍵基點(diǎn)。重新定位公共財(cái)政管理，已經(jīng)成為新公共財(cái)政管理的主要目標(biāo)。

改善公共服務(wù)的政策應(yīng)當(dāng)以績(jī)效為導(dǎo)向，包括產(chǎn)出目標(biāo)、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效合同、績(jī)效工資、績(jī)效報(bào)告和審計(jì)。權(quán)責(zé)發(fā)生制、加強(qiáng)內(nèi)部管理和審計(jì)能力、綜合財(cái)政信息系統(tǒng)等也已提上公共財(cái)政管理的改革議程。這些創(chuàng)新項(xiàng)目是否能夠改變公共管理的文化，依然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

上述三大目標(biāo)主要是從經(jīng)濟(jì)研究中得出，盡管也有政治方面的考慮。公共財(cái)政管理也有明確的目標(biāo)——不僅追求公共財(cái)政的可持續(xù)性和效率，還包括對(duì)公民偏好的響應(yīng)能力、問(wèn)責(zé)制和民主制度。

二、公共財(cái)政管理與制度創(chuàng)新

隨著人口老齡化的財(cái)政壓力增大，養(yǎng)老和醫(yī)保的成本不斷上升。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，這些問(wèn)題得不到較好解決時(shí)，公民對(duì)國(guó)家和政府的信任下降（法爾和帕特南，2000；道爾頓，2004）。在此背景下，各國(guó)政府著手探索公共部門管理的新手段和新工具，即新公共管理的創(chuàng)新措施，同時(shí)，還逐步推行公共財(cái)政管理的市場(chǎng)化。雖然創(chuàng)新原則和著力點(diǎn)各不相同，但在此過(guò)程中，政府和市場(chǎng)找到了公共財(cái)政管理的共同點(diǎn)。

在過(guò)去的30多年中，許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都實(shí)施了公共財(cái)政管理創(chuàng)新措施，但很少進(jìn)行系統(tǒng)性改革。到目前為止，一些國(guó)家還不認(rèn)同新公共管理的原則和工具；相反，他們傾向于將創(chuàng)新舉措（例如，績(jī)效評(píng)估、權(quán)責(zé)發(fā)生制）嫁接到現(xiàn)有的公共財(cái)政管理安排中。市場(chǎng)理論和管理理論都認(rèn)為，政府失靈是存在的，市場(chǎng)化改革就是要在公共服務(wù)提供和管理方面引進(jìn)價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制，具體包括：政府可以向公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)、公務(wù)員從終身制轉(zhuǎn)向非終身制、對(duì)一些公共服務(wù)收費(fèi)、公民有權(quán)選擇退出某些公共服務(wù)機(jī)制?；诠姺?wù)應(yīng)該由公共部門提供的理念，一些政府部門不贊同這些改革方案，特別是公共部門雇員和公務(wù)員工會(huì)表示強(qiáng)烈反對(duì)。關(guān)于公共財(cái)政管理的市場(chǎng)化改革仍然在路上。

新公共財(cái)政管理改革的基石是通過(guò)放松行政管制和財(cái)政控制來(lái)釋放管理潛能，強(qiáng)化行為和結(jié)果之間的問(wèn)責(zé)機(jī)制。具體包括：允許公共財(cái)政管理者決定購(gòu)買投入要素的整體預(yù)算、戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)。在公共服務(wù)效率較高、腐敗程度較低、行政事務(wù)較少受政治干擾的運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府中，管理主義大行其道。缺乏這些條件的國(guó)家，很難從政府權(quán)力中心獲得下放管理職責(zé)。

盡管我們可以為公共財(cái)政管理創(chuàng)新提供思路和動(dòng)力，但是，無(wú)論是市場(chǎng)理論還是管理主義都不可能提供一個(gè)令人完全滿意的公共財(cái)政管理架構(gòu)。很少有政府能夠?qū)⒇?cái)政控制下放到分支機(jī)構(gòu)，更少有政府能夠?qū)⒐卜?wù)完全市場(chǎng)化。一個(gè)有效的理論架構(gòu)可能為公共財(cái)政管理改革提供有益的思路，但很難將有關(guān)公共財(cái)政管理的所有元素融合成一個(gè)綜合性的模板。市場(chǎng)方和管理方的設(shè)計(jì)方案有著共同的不足，即都不涉及政府總體財(cái)政狀況（總收入和支出）、財(cái)政平衡和債務(wù)水平，都不能直接與財(cái)政赤字的偏差打交道。為此，各國(guó)政府不得不尋求其他方法來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)政政策，比如，財(cái)政規(guī)則和中期預(yù)算框架。

三、公共財(cái)政管理與問(wèn)責(zé)制

信息是財(cái)政問(wèn)責(zé)制度的重要工具，同樣重要的還包括激勵(lì)機(jī)制和規(guī)則，特別是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和原則以及審計(jì)流程等。在許多國(guó)家，政府會(huì)公布經(jīng)審計(jì)的財(cái)政報(bào)告，這些報(bào)表的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，通常被認(rèn)為是公共財(cái)政管理的質(zhì)量指標(biāo)。然而，當(dāng)輿論和社會(huì)公眾不太重視審計(jì)報(bào)告，并且其負(fù)面結(jié)果常常被忽視時(shí)，政府官員和公共財(cái)政管理者卻沒有動(dòng)力采取糾錯(cuò)措施。在一些國(guó)家通過(guò)配備更獨(dú)立、擁有更多資源的審計(jì)師來(lái)強(qiáng)化公共財(cái)政管理，審計(jì)報(bào)告發(fā)布后政府的反應(yīng)非常重要，此前，審計(jì)報(bào)告發(fā)布可能比準(zhǔn)備審計(jì)的過(guò)程更加重要。

加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)制，通常需要通過(guò)立法的力量來(lái)審議公共賬目、調(diào)查違規(guī)行為，并把結(jié)果和信息反饋給預(yù)算和撥款工作部門。數(shù)十年來(lái)在英國(guó)議會(huì)中，公共賬戶委員會(huì)一直扮演這種角色。最新發(fā)展趨勢(shì)是將國(guó)家審計(jì)辦公室歸于立法機(jī)關(guān)，這將強(qiáng)化制衡機(jī)制、增加透明度，并增強(qiáng)立法部門對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)能力。根據(jù)不同的政治制度安排，這種定位可能帶來(lái)行政立法關(guān)系的根本性變化。

公共財(cái)政管理歷來(lái)是一個(gè)較為封閉、孤立的流程，政府部門需要相互溝通以確定預(yù)算、監(jiān)控交易、準(zhǔn)備報(bào)告、規(guī)范參與者的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府對(duì)相關(guān)信息的壟斷、立法機(jī)構(gòu)職責(zé)有限以及財(cái)政數(shù)據(jù)和文件的技術(shù)性，公共財(cái)政管理的封閉性在許多國(guó)家得以強(qiáng)化。除了那些受到公眾關(guān)注的財(cái)政問(wèn)題外，公民和社會(huì)組織通常只是旁觀者。

提高公共財(cái)政透明度的政策措施主要包括以下三個(gè)方面：一是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和其他手段使公共財(cái)政管理流程和操作更加便捷化；二是在討論財(cái)政政策時(shí)擴(kuò)大立法機(jī)構(gòu)的職責(zé)；三是在決策之前向社會(huì)公眾公開關(guān)鍵議題。

四、財(cái)政責(zé)任立法與財(cái)政規(guī)則

財(cái)政原則與程序規(guī)則的弱點(diǎn)，在于其缺乏適用于特定國(guó)家的實(shí)際財(cái)政政策定位。而量化財(cái)政規(guī)則為財(cái)政政策提供了清晰的目標(biāo)。在理想化的情況下，如果給定一國(guó)的當(dāng)期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況，財(cái)政規(guī)則應(yīng)當(dāng)能夠決定財(cái)政總量水平。財(cái)政規(guī)則——在理想化情境下——可以自行給出目標(biāo)客觀解——而在其他情況下，這個(gè)解需要大量的經(jīng)濟(jì)分析、決策以及政治妥協(xié)方能得出?；谏鲜鲞壿?，財(cái)政規(guī)則降低了政策傳導(dǎo)成本，從而提供更好的財(cái)政政策績(jī)效。

20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，很多國(guó)家都采用財(cái)政規(guī)則指導(dǎo)其財(cái)政政策操作。盡管這些規(guī)則在特定情形下（如經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的條件下）取得了成功；但是，在面對(duì)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)沖擊或經(jīng)濟(jì)基本面大幅波動(dòng)的情形下，這些財(cái)政規(guī)則就顯得進(jìn)退兩難了。在現(xiàn)實(shí)中，適用于各種經(jīng)濟(jì)狀況的財(cái)政規(guī)則，存在很大的設(shè)計(jì)困難。名義赤字規(guī)則是順周期的，而結(jié)構(gòu)性赤字規(guī)則卻又不注重財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性（特定經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有可能處于下降狀態(tài)）。在政府債務(wù)總水平處于低位時(shí)，債務(wù)規(guī)則顯得過(guò)于寬松；而在債務(wù)高企時(shí)，債務(wù)規(guī)則可能又顯得過(guò)緊了。盡管財(cái)政整頓過(guò)程，通常遵循整頓時(shí)間表，而不是固定的量化財(cái)政規(guī)則，當(dāng)需要非同尋常的財(cái)政刺激之時(shí)，支出規(guī)則可能太過(guò)嚴(yán)格。

為此，評(píng)判委員會(huì)對(duì)于是否在所有情況下均將財(cái)政規(guī)則列入財(cái)政責(zé)任法而猶豫不決。在很多情形下，出于多重財(cái)政政策目標(biāo)（可持續(xù)性、穩(wěn)定性、代際公平等）的客觀需要，在該方面的立法安排開始出現(xiàn)兩個(gè)比較明顯的趨勢(shì)：一是將財(cái)政規(guī)則復(fù)雜化（例如，對(duì)于礦產(chǎn)品出口經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，其結(jié)構(gòu)性財(cái)政收支平衡規(guī)則的設(shè)計(jì)，不僅需要考慮到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期，還需要考慮到大宗商品的價(jià)格波動(dòng)）。這種復(fù)雜性使得規(guī)則能夠應(yīng)對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)情景。二是采用兩個(gè)及兩個(gè)以上的財(cái)政規(guī)則，以對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行約束。這種操作的基本理念是，針對(duì)不同的政策目標(biāo)可以有不同的規(guī)則，并且可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化進(jìn)行規(guī)則選擇。

Abstract：Based on the financial pressure，governments began to explore the innovation measures of new public management and the market-oriented reform of public finance management. The cornerstone of the new public finance management reform is to release the management potential，strengthen the accountability mechanism through the relaxation of the administrative and financial control. Many countries have implemented the innovation of public finance management，but do not agree with the principles and tools of the new public management. The government's information monopoly，limited responsibilities of the legislature and other reasons，weakened the transparency of public finance management. There are two trends for fiscal rules and the fiscal responsibility law，one is to make fiscal rules complicated to deal with different economic situation； the other is to use two or more fiscal rules to constraint fiscal policy.

Key Words：public finance management，institution innovation，accountability mechanism，fiscal rules