城管臨時工執(zhí)法現(xiàn)象法律規(guī)制研究

摘 要 隨著城市的發(fā)展，城管臨時工人數(shù)不斷增加，由此也暴露出了很多問題。目前城管臨時工人數(shù)眾多，但是總體素質(zhì)不高，總體狀況不容樂觀。本文通過研究發(fā)現(xiàn)，由于法律的不完善，城管臨時工存在身份定位有偏差，職權(quán)無法律依據(jù)，執(zhí)法暴力以及執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)不符合法律規(guī)定等問題。針對以上問題，文章分析了城管臨時工現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中存在的這些問題，并最終對這些問題提出了相應(yīng)的建議，以完善城管臨時工的法律制度，促進(jìn)我國法律的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 城管臨時工 主體身份 職權(quán)范圍 暴力執(zhí)法 責(zé)任承擔(dān)

基金項目：江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“城管‘臨時工現(xiàn)象法律規(guī)制研究”（編號：201410320040Z）的階段性成果，主持人：劉學(xué)敏。

作者簡介：劉學(xué)敏，江蘇師范大學(xué)法律政治學(xué)院法學(xué)（國際商貿(mào)法）專業(yè)本科在讀，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-188-02

由于缺少具體的法律規(guī)范，對城管臨時工的管理混亂，導(dǎo)致暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、隨意收費(fèi)等問題層出不窮。因此，本文有針對性地對城管臨時工執(zhí)法現(xiàn)象的法律規(guī)制進(jìn)行研究，主要從城管臨時工的主體身份、行使的職權(quán)范圍、行使職權(quán)的法律效力以及執(zhí)法中存在的問題等方面著手，最終得出相應(yīng)的結(jié)論，從而提出切實(shí)可行的建議，完善相關(guān)的法律規(guī)范。

一、城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理

關(guān)于城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理，首先是從城管協(xié)管員的主體身份上來研究的，因?yàn)榇_定了城管協(xié)管員的主體身份，后面對城管協(xié)管員的職權(quán)范圍、執(zhí)法效力等方面的研究才有依據(jù)。

（一）城管協(xié)管員的主體身份

關(guān)于城管協(xié)管員的主體身份，學(xué)術(shù)界爭論一直較大。根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)不同，可以將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體，其中職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，在機(jī)關(guān)依法成立時就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時獲得行政主體資格的行政組織，它只能是國家行政機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法以外的單行法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)規(guī)定而獲得行政主體資格的組織。很顯然，城管部門不屬于第一類行政主體，《行政處罰法》規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。城管的設(shè)立一定是經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的，但是，第16條規(guī)定的是決定“一個行政機(jī)關(guān)”行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，城管部門算不上“一個行政機(jī)關(guān)”，又何談可以根據(jù)《行政處罰法》被授權(quán)呢？因此，從嚴(yán)格意義上來講，城管部門并不屬于行政主體，或者說其行政主體資格模糊。

（二）城管協(xié)管員行使職權(quán)的范圍

從協(xié)管的身份中可以看出，他們并不具有執(zhí)法的權(quán)力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，城管協(xié)管員卻可以對民眾做出類似于行政處罰的行為。他們可以罰款，可以沒收財物，這些均為違法行為。普通民眾不了解他們的職權(quán)范圍，也不敢到城管部門去爭論。我國的法律法規(guī)對協(xié)管員的具體職能并沒有明確的規(guī)定，但是查閱相關(guān)的城管協(xié)管員管理辦法發(fā)現(xiàn)，城管協(xié)管員可協(xié)助城市管理執(zhí)法人員開展城市管理執(zhí)法工作，參與單位組織的有關(guān)城市管理工作。這些管理辦法對城管協(xié)管員的工作規(guī)定較為寬泛，并沒有一定的法律依據(jù)。因此，城管協(xié)管員在工作的過程中，甚至?xí)劫薮?，做了許多本不屬于他們職責(zé)的工作。

（三）城管協(xié)管員行使職權(quán)的法律效力

《行政處罰法》第16條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。但是長期以來并沒有一個省一級的城管局，都是各個縣市各自為戰(zhàn)，所有的授權(quán)均是通過市一級下達(dá)的，這并不符合法律的要求。直到2015年3月，才有江蘇省在全國成立第一個省一級的城管局，但是即便成立了省一級的城管局，江蘇省也擬用3-5年統(tǒng)一城管工作標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來講，城管協(xié)管員行使職權(quán)時并沒有法律效力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，對民眾還是具有法律約束力的。如果對民眾沒有法律約束力，那么城管部門對城市的管理很可能就是無效的，所以從現(xiàn)實(shí)效果來看，城管部門及其協(xié)管員行使的權(quán)力也需要獲得一定的法律效力。

二、城管臨時工執(zhí)法存在的問題及分析

（一）城管臨時工身份定位有偏差

所謂有偏差，就是在理論上和在現(xiàn)實(shí)中不完全一致。在理論上，城管并不是一個嚴(yán)格意義上的行政主體，雖然《行政處罰法》第16條的規(guī)定說明了城管部門應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，但城管部門又不屬于行政機(jī)關(guān)，這就出現(xiàn)了矛盾。因此說城管部門并不是嚴(yán)格意義上的行政主體，其行政主體地位比較模糊。同時，城管臨時工并不是城管部門的正式工作人員，沒有正式的編制，只是城管部門招聘過來協(xié)助管理的，也就是通常所謂的臨時工。

但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于民眾并沒有對城管部門的設(shè)立從法律和程序上進(jìn)行仔細(xì)的辨別，認(rèn)為只要是政府設(shè)立的，就一定是行政主體，所以城管部門一直被看作是行政主體。同時，其臨時工，由于和正式員工穿相同的工作服，并且和城管正式員工一起上街執(zhí)法，所以很多民眾也認(rèn)為他們就是城管部門工作人員，并不了解正式工作人員和臨時工的區(qū)別。

從以上分析可以看出，城管部門的定位在法律上和現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了偏差，法律上城管部門并不是一個嚴(yán)格意義上的行政主體，當(dāng)時現(xiàn)實(shí)中人們通常將其看作行政主體。城管部門的臨時工，只是協(xié)助城管正式員工工作的，現(xiàn)實(shí)中人們卻將臨時工看作城管正式人員，認(rèn)為他們做出的行為具有法律效力。

（二）城管臨時工職權(quán)無法律依據(jù)

由于城管臨時工的身份定位有偏差，導(dǎo)致了其職權(quán)范圍也與法律規(guī)定不相符合。我們目前并沒有一個專門的法律規(guī)定城管臨時工的職權(quán)范圍，只是各個城市在城管臨時工管理辦法中規(guī)定了一些相關(guān)的職權(quán)，并且范圍較為寬泛。筆者查閱了其他一些城市的城管臨時工管理辦法，發(fā)現(xiàn)許多城市在城管臨時工工作職責(zé)中都要求其完成招聘單位安排的其他工作，那么這類規(guī)定就非常寬泛，使得城管臨時工的職權(quán)范圍有了很大的浮動性。同時，這些管理辦法并沒有按照《行政處罰法》由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定，而是又地級市決定的，并不符合法律的要求。因此，城管臨時工的職權(quán)并沒有法律依據(jù)，也有了很大的浮動性。

（三）城管臨時工執(zhí)法暴力及執(zhí)法程序瑕疵

城管臨時工目前最大的問題就是暴力執(zhí)法以及執(zhí)法過程中程序存在瑕疵。目前關(guān)于城管臨時工打人的事件屢見不鮮。城管臨時工打人，一方面由于招錄的這些臨時工本身素質(zhì)不高，在面對小攤販時容易采取暴力手段，另一方面是由于城管部門的領(lǐng)導(dǎo)，為了保護(hù)正式員工的利益，讓臨時工沖在一線，與小攤販作“斗爭”。這樣即便是出了問題，也可以將臨時工直接辭退，而使正式員工不受懲罰。

首先是城管臨時工執(zhí)法過程過于簡化。城管臨時工在執(zhí)法的過程中用對的簡易程序較多，但即便是簡易程序，也有很多不合法律的地方。其次是城管臨時工執(zhí)法之后對罰款的當(dāng)事人數(shù)量和金額從不公開。《行政處罰法》第四條第一款規(guī)定：行政處罰遵循公開公正的原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，城管臨時工對當(dāng)事人處罰之后，罰款的金額、依據(jù)、去向等成了民眾的一大疑問，城管部門也從不公開。如果這類行政處罰不能做到公開工正，不僅會影響城管部門的聲譽(yù)，也會影響當(dāng)事人的權(quán)利，最終對城市管理產(chǎn)生負(fù)面的影響。

（四）城管臨時工執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)問題

媒體上曝光的城管打人事件，最終的處理結(jié)果幾乎都是“該打人城管為臨時工，已將其辭退”。實(shí)際上根據(jù)《行政法》的規(guī)定，城管臨時工為工作做的事，均應(yīng)由城管部門承擔(dān)責(zé)任的。發(fā)生城管臨時工打人事件，僅僅以“將該臨時工辭退”為理由，撇清城管部門自身的責(zé)任是不應(yīng)該的。

本文認(rèn)為，城管臨時工執(zhí)法過程中出現(xiàn)了問題，其責(zé)任應(yīng)當(dāng)又城管部門承擔(dān)，城管部門應(yīng)當(dāng)以其部門的名義采取相應(yīng)的措施。至于對該城管臨時工如何處理，不同城市的城管臨時工管理辦法都有具體的規(guī)定，在城管部門采取措施之后，可以對城管臨時工進(jìn)行處理。

國務(wù)院頒布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》也已規(guī)定，協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級城市管理部門承擔(dān)。這與《行政法》的精神是相一致的。

三、完善城管臨時工執(zhí)法的對策

（一）城管臨時工主體身份法定化

目前城管臨時工在工作過程中，暴露出了越來越多的問題。其中一個重要的原因就是城管臨時工的主體身份不明確。首先，應(yīng)當(dāng)在法律上確立城管部門行政主體的地位，對于前文提到的法律有沖突的地方進(jìn)行修正，從而承認(rèn)城管部門的正式地位。其次，對于城管部門的臨時工，也應(yīng)當(dāng)通過立法，確立起主體身份，雖然是臨時工，卻也要承認(rèn)他們是城管部門工作的一份子，承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，在城市管理工作中發(fā)揮重要的作用。

（二）城管臨時工職責(zé)明晰化

對于城管臨時工的職權(quán)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中已明確規(guī)定，協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。國務(wù)院這一規(guī)定中的“不得從事具體行政執(zhí)法工作”是一個硬性規(guī)定，不得違反。同時，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確定城管臨時工在勸阻等工作過程中不得使用暴力、極端等手段，避免與小商販發(fā)生言語肢體沖突。

對于城管臨時工的責(zé)任，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級城市管理部門承擔(dān)。”城管臨時工為城管部門工作時的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由城管部門承擔(dān)。如違反法律的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事或刑事的責(zé)任，該單位也可以出臺城管臨時工管理辦法進(jìn)行相應(yīng)的處理。

（三）城管臨時工工作程序科學(xué)化

明確了城管臨時工的主體身份和職權(quán)范圍后，對于城管臨時工的工作程序也需做出科學(xué)化的規(guī)定。城管臨時工只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，這些宣傳教育、信息收集等工作也要一定的程序，如召開民主聽證會，進(jìn)行事前公示等程序，這樣才能更好地聽取民眾的意見，做好城管臨時工工作。

四、結(jié)語

從上文可以看出，關(guān)于城管臨時工的制度還存在著很大的問題，主要是城管臨時工主體身份模糊，職責(zé)范圍不清晰以及工作程序有瑕疵等問題，本文從分別從這三個方面入手，分析其中的問題，并針對這些問題提出切實(shí)可行的解決辦法，以彌補(bǔ)法律上關(guān)于城管臨時工的不足。

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