地方立法權(quán)擴容的意義與挑戰(zhàn)

摘 要 黨的十八屆四中全會首次提出要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，修改后的《立法法》在第72條將地方立法權(quán)下放至所有設(shè)區(qū)的市。地方立法權(quán)的擴容，意味著我國立法制度和法律適用的進一步發(fā)展和完善，有利于充分發(fā)揮地方立法的主動性和積極性。與此同時，這一舉措也對我國的法制統(tǒng)一、地方立法水平和立法質(zhì)量帶來了相應(yīng)的挑戰(zhàn)。在推進地方立法的進程中，要明確權(quán)限與范圍，“要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上科學立法、民主立法，使之制度化、規(guī)范化和程序化?！弊⒅亓⒎ㄙ|(zhì)量，使地方立法權(quán)的擴容真正實現(xiàn)促進法治進步和地方發(fā)展的功效。

關(guān)鍵詞 地方立法權(quán) 擴容 意義 挑戰(zhàn)

基金項目：黑龍江大學研究生創(chuàng)新科研項目資金資助（項目編號：YJSCX2015-041HLJU）。

作者簡介：李楊，黑龍江大學研究生學院2013級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-165-02

地方立法權(quán)，是一國立法體制內(nèi)，地方相對于中央享有的立法權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和修改前的《立法法規(guī)定》，地方立法權(quán)主體范圍包括省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會，他們可以在不同憲法、法律、法規(guī)抵觸的情況下制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)政府所在地的市、國務(wù)院批準的較大的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)、省或自治區(qū)制定的地方性法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。2015年3月15日通過的《立法法修正案》將地方立法權(quán)的范圍擴大至所有設(shè)區(qū)的市和自治州，包括廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市，以及頗具意義的海南省三沙市，享有地方立法權(quán)的市的數(shù)量由過去的49個擴容至284個。地方立法權(quán)的擴容符合我國的立法實踐和當今社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。

但同時也存在一些問題，地方立法權(quán)的下放會不會導致“盲目立法”，“政績沖動”甚至威脅社會主義法制統(tǒng)一？地方立法機關(guān)作為社會治理“承前啟后”的重要環(huán)節(jié)，其立法職責的履行對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程有著重要影響。

因此深入研究我國地方立法權(quán)擴容的意義和面臨的挑戰(zhàn)，是具有現(xiàn)實意義的重要課題。

一、地方立法權(quán)擴容的現(xiàn)實意義

立法制度對立法質(zhì)量有根本性的影響，《立法法》的修改無疑是對我國立法理論與立法實踐經(jīng)驗的總結(jié)和完善。根據(jù)修改后的《立法法》，地方立法權(quán)是指地方立法機關(guān)按照《立法法》有關(guān)立法指導思想、基本原則、立法權(quán)限、立法程序和立法技術(shù)等方面的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)的權(quán)利。那么這次地方立法權(quán)擴容的現(xiàn)實意義是什么呢？

（一）地方立法權(quán)擴容是我國改革和發(fā)展的內(nèi)在需求

《立法法》修改之前，我國擁有地方立法權(quán)的城市分為四類，一是各省省會、自治區(qū)首府所在的市，二是直轄市，三是廈門、深圳、珠海、汕頭四個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市，四是國務(wù)院批準的“較大的市”，共計49個。在原有的立法體制下，享有地方立法權(quán)的市數(shù)量很少，沒有立法權(quán)的200多個設(shè)區(qū)的市想根據(jù)當?shù)氐木唧w情況和實際需要制定相關(guān)法律，只能向省級人大及其常委會申請立法。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方立法權(quán)的范圍已經(jīng)不切合實際需求，眾多設(shè)區(qū)的市需要地方立法權(quán)來處理好法律與改革的關(guān)系，避免地方立法資源配置不均衡造成的發(fā)展困境。因此，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟總量、人口規(guī)模、地域面積等硬性指標與立法需求、立法能力等軟性指標合理賦權(quán)，是在堅持從實際出發(fā)而進行的適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一種改革。

（二） 地方立法權(quán)擴容有利于完善我國法律體系

國家立法要考慮其在全國各地的適用，既要統(tǒng)領(lǐng)大局，又要照顧細微，這無疑考驗立法者的智慧。同時，國家立法要進行充分的調(diào)研與論證，結(jié)合地區(qū)實踐和成熟經(jīng)驗，故立法進程緩慢。與國家立法相比，地方立法則可以因地制宜，在不同法律、法規(guī)相抵觸的情況下進一步結(jié)合實際情況，科學立法，解決當?shù)匕l(fā)展中的特有情況與新問題。隨著立法環(huán)境和立法技術(shù)的逐漸提升，設(shè)區(qū)的市已初步具備獨自立法的條件。因此，賦予其地方立法權(quán)，充分調(diào)動其立法能動性和積極性，促使各地方科學、快速、依法解決本地區(qū)的突出矛盾和新生問題，是我國以法律制度為深化改革保駕護航的良策。地方立法作為法律體系的重要組成部分，具有廣闊的發(fā)展空間和強大的生命力，在整個法律體系構(gòu)架中具有實施性、補充性、先試先行的重要地位。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)可以為全局性的改革提供立法經(jīng)驗，最終推動我國法律體系臻于完善。

二、地方立法權(quán)擴容所面臨的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)擴容在給地方帶來發(fā)展機遇的同時，也會帶來一定的挑戰(zhàn)。

（一）對法制統(tǒng)一的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)的權(quán)力大小與一國國家體制關(guān)系密切。在美國這樣的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與各個地方都享有立法權(quán)，而且每個州甚至可以制定州憲法，但州憲法不得違反聯(lián)邦憲法。我國是單一制國家，國家的立法體制是一元的，最高權(quán)力機關(guān)是全國人大，只有一部憲法。地方立法從屬于中央立法，不得違反全國人大及其常委會、國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)。

隨著地方立法權(quán)的擴容，地方立法主體的范圍大幅度增長，地方立法與上位法沖突、地方立法之間存在沖突的可能性大大增加，這對我國法律體系的穩(wěn)定和法制的統(tǒng)一都帶來了巨大的沖擊。

誠然，我國《立法法》的頒布施行對于解決行政法律規(guī)范的沖突起到了重要作用，但是其作用并不是萬能的，這既是行政法結(jié)構(gòu)的特殊性決定的，又是社會不斷發(fā)展的現(xiàn)實表現(xiàn)。

作為單一制國家，我國的法治是一個統(tǒng)一和諧的系統(tǒng)，各地方法治屬于子系統(tǒng)。而地方立法權(quán)的普遍賦予，在地方立法普遍開花的情況下，“各子系統(tǒng)往往受其功能角色的限制，容易將注意力只放在其自身所轄領(lǐng)地內(nèi)，從而破壞系統(tǒng)的整體性并割斷與其它子系統(tǒng)的聯(lián)系”。

（二）對地方立法水平的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)的擴容對地方立法水平提出了新要求，如立法專門委員會等相關(guān)工作機構(gòu)的組建、法律人才的儲備、立法權(quán)限的劃分等等。地方立法數(shù)量的不斷增加，基本解決了過去諸多領(lǐng)域“無法可依”的問題，但地方立法數(shù)量的激增也隱含不少地方國家機關(guān)片面追求立法數(shù)量和立法規(guī)模而忽視立法質(zhì)量和立法效益的觀念。如何實現(xiàn)地方科學、民主立法，避免由于立法權(quán)限配置不甚清晰導致的“立法打架”、“立法越位”、“立法缺位”，是地方立法機構(gòu)面臨的重要挑戰(zhàn)。

同時，地方立法還有可能成為地方領(lǐng)導個人意志的體現(xiàn)，出現(xiàn)“拍腦門立法”、“地方保護主義立法”。如此情形下的地方立法，對社會現(xiàn)實的具體把握不夠準確，必然導致地方立法質(zhì)量不高，制約地方法治建設(shè)的進程。甚至對地方經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展起到反作用。

三、對挑戰(zhàn)的應(yīng)對與思考

在行使地方立法權(quán)的時候，應(yīng)該清醒認識其可能帶來的風險和挑戰(zhàn)，并予以積極防范，對立法權(quán)限、審議機制、工作制度、立法工具、立法人才等各類因素進行科學安排和合理配置。

（一） 科學配置地方立法權(quán)限

地方立法權(quán)的擴容不僅僅是地方權(quán)力的擴大，也伴隨著對地方立法權(quán)力的規(guī)范和限制，使其在法律設(shè)置的框架下運行。對地方立法權(quán)限進行科學劃分、合理配置，是實現(xiàn)地方人大科學立法的前提和基礎(chǔ)。在立法權(quán)限的配置上，包括中央與地方的立法權(quán)限、省級與設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限、設(shè)區(qū)市的權(quán)力機關(guān)與政府間的立法權(quán)限等，其中，最關(guān)鍵是中央與地方立法權(quán)限。

修訂后的《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市“可以對城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”。這就要求地方政府部門不能僅僅照顧本部門利益，隨意制定地方政府規(guī)章，限制、剝奪公民的權(quán)利。同時，地方立法的范圍更接近基層群眾，更能夠也更應(yīng)該體現(xiàn)民意，解決民眾迫切需要解決的問題。要進一步科學配置不同立法主體的立法權(quán)限，減少權(quán)限上的交叉和重復。

（二）健全立法審議機制，確保法制統(tǒng)一

健全科學的法規(guī)案審議程序，是地方人大科學立法的重要程序保證。 對已經(jīng)賦予了地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市要在一定期限內(nèi)對其立法質(zhì)量進行監(jiān)督，即審查其地方立法的合憲性和合法性，并及時提出修改糾正意見和建議，確保其立法的質(zhì)量和法制的統(tǒng)一。

首先，健全法規(guī)備案審查制度。隨著“擁有地方立法權(quán)的地方在數(shù)量上的增加，不僅極大地增大了事前審查的工作量，更使得解決法規(guī)沖突的制度性需求也呈幾何數(shù)增長”。立法是專業(yè)性很強的工作，面對大量的地方立法，建議全國人大常委會加強主動審查，明確“不抵觸”、“不適當”等審查標準的具體內(nèi)容，加強對地方人大備案審查工作的指導和監(jiān)督，形成全國的備案審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，共同維護法制統(tǒng)一。

其次，省級人大要有專門的備案審查機構(gòu)和專家?guī)?。關(guān)于我國備案審查制度，有學者指出，“備案審查制度面臨著不少的缺陷：備案機關(guān)缺乏審查權(quán)；備案審查決定的沖突；備案審查性質(zhì)的模糊；備案機關(guān)缺乏上位法解釋權(quán)等”。為加強對設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量的把關(guān)，要完善立法前、立法中和立法后的檢測與評估。省級人大要成立專門的審查備案室，吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c起草、備案審查等工作。要建立委托第三方起草地方性法規(guī)草案制度，維護立法的中立性、體現(xiàn)立法的專業(yè)性、彰顯立法的社會性和保障立法的民主性，確保法制的統(tǒng)一。

最后，健全地方性法規(guī)清理機制。地方性法規(guī)要緊緊跟隨國家立法步伐，同時結(jié)合當?shù)厣鐣l(fā)展情況不斷修改和完善。為了保障法制統(tǒng)一和地方立法的生命力，有必要建立地方性法規(guī)主動、及時、系統(tǒng)的清理制度。要密切跟蹤全國人大立法，及時解決法規(guī)適用中的問題，適時啟動法規(guī)修改程序。

四、 結(jié)語

地方立法權(quán)的擴容，為地方立法的完善與進步奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，為地方社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展提供了機遇與挑戰(zhàn)。地方科學、民主立法的道路越走越寬，立法進一步成為反映民意、體察民情、集中民智的過程。地方立法的制度化、程序化、規(guī)范化建設(shè)，必將提升本地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力，地方立法鮮活的生命力，也必將為社會主義法治國家建設(shè)注入源源不斷的血液。

參考文獻：

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