國(guó)資劃撥社保，何時(shí)“落地”？

張霞

二十多年間，關(guān)于用國(guó)有資本償還養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制形成的隱性債務(wù)，學(xué)界早已提出各種解決方案，卻至今還在“研究”，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是國(guó)資的管理權(quán)限問題。

2016年3月28日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，自2016年5月1日起施行——全國(guó)社會(huì)保障基金主要來源包括中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等。

同期，社?；鹄硎聲?huì)副理事長(zhǎng)于革勝對(duì)媒體表示，目前財(cái)政部正在牽頭制定“國(guó)資劃撥社保基金”的相關(guān)規(guī)定，其具體操作程序、劃撥的范圍和標(biāo)準(zhǔn)如何，目前還不好說。

關(guān)于劃撥國(guó)資充實(shí)社保基金的方案，可以追溯至上世紀(jì)90年代初期。二十多年來，該政策從學(xué)術(shù)界到?jīng)Q策層，早已達(dá)成共識(shí)，但在實(shí)踐中卻遲遲無法落地，其中的曲折折射出改革的艱難歷程。

沉重的歷史欠賬

“劃撥國(guó)資充實(shí)社保基金”，最早在2004年10月寫入十六屆三中全會(huì)決定中，主要是為了填平中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改制時(shí)產(chǎn)生的歷史欠賬。

1993年以前，中國(guó)實(shí)行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1993年，中國(guó)在社會(huì)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上引入個(gè)人賬戶，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度。但當(dāng)時(shí)國(guó)企職工的養(yǎng)老費(fèi)用均由企業(yè)直接承擔(dān)，其個(gè)人賬戶基本沒有錢。所以新制度留下了一個(gè)巨大的窟窿。

轉(zhuǎn)型的成本到底有多大，最小值是世界銀行1996年估計(jì)的19000億元，最大值則是國(guó)家體改辦2000年估計(jì)的76000億元。

面對(duì)如此巨大的轉(zhuǎn)制成本，1993年左右，以吳敬璉、周小川、樓繼偉為主的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)課題組，曾提出一個(gè)方案，即“切一塊”國(guó)有資產(chǎn)來彌補(bǔ)。也有人提出，由財(cái)政部門發(fā)行債券來償還政府對(duì)老職工的隱性負(fù)債。還有專家提出，國(guó)企應(yīng)該直接把部分利潤(rùn)交給社?；?。但這些建議當(dāng)時(shí)由于種種原因均未被采納。

1997年新的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，職工個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資基數(shù)的8%，進(jìn)入個(gè)人賬戶；而單位須繳納員工個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)之和的20%，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌部分。即使如此，養(yǎng)老金發(fā)放仍入不敷出，后來只好挪用年輕人的個(gè)人賬戶，產(chǎn)生個(gè)人賬戶“空賬”。到2014年，全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額接近4.1萬億元。

2000年8月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金——全國(guó)社會(huì)保障基金，用于我國(guó)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑。16年來，通過財(cái)政撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實(shí)基金，加上投資收益，截至2015年12月底，基金規(guī)模已達(dá)15085.92億元，成為我國(guó)社會(huì)保障制度的一塊“壓艙石”。

從減持到劃撥

2001年6月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》，要求國(guó)有股IPO和增發(fā)時(shí)，必須按融資額的10%出售股權(quán)，上繳全國(guó)社?；?。

但方案還沒真正實(shí)施，當(dāng)年的股市就從兩千多點(diǎn)跌到了一千多點(diǎn)。上述國(guó)有股減持政策最終在2002年6月23日被叫停，僅針對(duì)在境外上市的國(guó)企繼續(xù)執(zhí)行。

這之后，學(xué)術(shù)界轉(zhuǎn)而研究把部分國(guó)有股劃撥給社保基金。這一方案可避免國(guó)有股減持對(duì)股市的沖擊，因?yàn)樯绫；鹄硎聲?huì)作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資者，不會(huì)輕易減持。

在學(xué)者、人大代表們的倡議之下，2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)明確“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”。

2004年，由財(cái)政部、國(guó)資委和全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)等部門牽頭，成立了“股權(quán)劃撥研究領(lǐng)導(dǎo)小組”，但究竟劃哪部分資產(chǎn)、怎么劃，執(zhí)行層面的各方一直爭(zhēng)執(zhí)不下。當(dāng)時(shí)人民大學(xué)社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)李紹光指出，要不要?jiǎng)潛苁且粋€(gè)決心的問題，而怎樣劃撥是一個(gè)技術(shù)性問題，這里邊當(dāng)然也包括怎樣處理各種利益關(guān)系。

即便有各種專家理論支持，但關(guān)于如何劃撥國(guó)資、劃多少、后續(xù)如何管理的討論，在執(zhí)行層甚至決策層始終沒有達(dá)成共識(shí)。在技術(shù)層面，比如究竟是已上市股權(quán)的存量劃撥，還是增發(fā)和IPO的增量劃撥；劃撥之后是否流通等問題，也始終爭(zhēng)議較大。

直到2009年股權(quán)分置改革完成，劃撥之議才再次重啟。當(dāng)年6月19日，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和社保基金聯(lián)合下發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》，規(guī)定凡在境內(nèi)IPO的含國(guó)有股股份的有限公司，均須將首次發(fā)行10%的國(guó)有股轉(zhuǎn)由社?；饡?huì)持有。

但這種轉(zhuǎn)持方式只是針對(duì)國(guó)資的增量部分，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)規(guī)劃研究部副主任熊軍認(rèn)為這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“這種渠道很有限，這么多年才積累了兩千多億，解決不了問題，必須要靠存量解決問題?！?/p>

從國(guó)資委發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，截至2011年末，國(guó)有股份累計(jì)劃撥給全國(guó)社保基金理事會(huì)的資金僅2119億元，只占中央和地方持有的全部國(guó)企股份凈資產(chǎn)的1%，和國(guó)有企業(yè)上市股份的1.5%。

先行一步的山東模式

關(guān)于劃撥國(guó)資的方式，2012年時(shí)任全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)理事長(zhǎng)戴相龍?jiān)_表示，可采取三種方式：一是完善現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)上市，將其股份或募集資金的10%劃撥給全國(guó)社保基金；二是將國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)按不低于20%的比例上繳利潤(rùn)，劃撥全國(guó)社?；?；三是如有需要，將國(guó)家控股比例過高的中央企業(yè)（包括金融企業(yè)）的一部分股份，劃撥全國(guó)社會(huì)保障基金。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”。熊軍認(rèn)為，這一次所提的劃撥部分國(guó)有資本，是用更大的力度推進(jìn)這個(gè)事情。

一位常年為政府提供決策咨詢的專家說，這么多年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)就是國(guó)資的管理權(quán)限問題：財(cái)政部是“賬房先生”，永遠(yuǎn)希望它管錢；國(guó)資委則擔(dān)心，它對(duì)國(guó)企的出資人代表的權(quán)益會(huì)旁落，“現(xiàn)在搞混合所有制，把股權(quán)賣給私人是可以賺錢的，但劃撥給社保基金就是白劃”。

2001年央企中國(guó)鋁業(yè)在香港上市，按國(guó)務(wù)院規(guī)定直接將10%的股份劃撥給了社?；?。一位學(xué)者2005年曾去中國(guó)鋁業(yè)調(diào)研，“按照當(dāng)時(shí)中鋁的說法，社?；鹄硎聲?huì)就是他們的老板，他們歡迎或者不歡迎，經(jīng)營(yíng)管理層都管不了，這是國(guó)家定的?！彼f，“但國(guó)資委是央企的‘婆婆，如果劃撥國(guó)資，國(guó)企就忽然間多了一個(gè)婆婆。很多時(shí)候社?；鹄硎聲?huì)想劃撥，但是劃不進(jìn)來。國(guó)資委和國(guó)企的集團(tuán)公司要保持對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制力?！?/p>

博弈的結(jié)果是，后來全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)“讓步”，只享受股份收益，不參與企業(yè)的決策制定等，相當(dāng)于“優(yōu)先股”。

雖然中央層面針對(duì)如何劃轉(zhuǎn)國(guó)資、劃多少比例還沒有出臺(tái)細(xì)則，但山東省的實(shí)踐或許會(huì)為全國(guó)提供一個(gè)參考系。2015年5月18日和29日，山東分兩批將18家省管企業(yè)30%的國(guó)有資本，共計(jì)180.65億元，劃轉(zhuǎn)到省社?；鹄硎聲?huì)，此舉為全國(guó)首例。多位專家認(rèn)為，借鑒山東國(guó)資劃轉(zhuǎn)的方式，全國(guó)性的國(guó)資劃撥很有可能也會(huì)采用劃轉(zhuǎn)股權(quán)的方式。

（據(jù)《南方周末》）