云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施評(píng)估及建議

黃惠芳 劉曉瑋 周鑫

摘 要：文章總結(jié)了云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃在找礦突破、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源管理能力等方面取得的成效，分析了第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的主要問題，并提出了第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源規(guī)劃 實(shí)施評(píng)估 建議 云南省

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-135-02

云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃是云南省礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的指導(dǎo)性文件，是依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用活動(dòng)的重要依據(jù)。值此第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制之際，本文在總結(jié)云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施成效及問題的基礎(chǔ)上，提出了第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點(diǎn)建議。

一、云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施成效及問題

（一）云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施成效

云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施以來，在超前謀劃發(fā)展舉措、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作布局、規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)管理、引導(dǎo)資金加大投入等方面發(fā)揮了重要作用。

1.找礦實(shí)現(xiàn)重大突破，重要礦產(chǎn)資源保障能力得到加強(qiáng)。2008～2015年，全省累計(jì)投入勘查資金158.9億元，其中，中央財(cái)政資金15.34億元，省財(cái)政資金14.44億元，社會(huì)資金129.92億元。評(píng)價(jià)了香格里拉普朗銅礦、鶴慶北衙金礦、鎮(zhèn)康蘆子園鉛鋅礦、麻栗坡鎢礦等4個(gè)超大型礦床和保山西邑等15個(gè)大型礦床，發(fā)現(xiàn)了景洪大勐龍鐵礦等一大批重要找礦信息。

除銅礦、鋁土礦外，規(guī)劃確定的煤、鐵、磷、鎢、鉛鋅、錫、金、銀等重要礦種的新增查明資源儲(chǔ)量目標(biāo)均已超額完成。

2.重要礦產(chǎn)資源開采量穩(wěn)步增長(zhǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了資源可持續(xù)供應(yīng)。云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃對(duì)18種主要礦種進(jìn)行了開采總量規(guī)劃，其中鎢、錫、銻、稀土4種為約束性指標(biāo)，煤、鐵、錳、鈦、銅、鉛、鋅、鎳、金、銀、鋁土礦、鹽礦、硫鐵礦、磷礦14種為預(yù)期性指標(biāo)。

鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)。

3.資源利用方式向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，合理利用與保護(hù)水平不斷提高。

（1）礦山總數(shù)得到控制，大中型礦山比例逐年提高。截止2014年底，全省礦山總數(shù)減少至7686個(gè)，其中大中型礦山企業(yè)304個(gè)（大型64個(gè)、中型240個(gè)），占3.96%；小型和小礦企業(yè)7382個(gè)，占96.04%。礦山企業(yè)從業(yè)人員34.32萬人。

2008～2014年，云南省礦山企業(yè)總數(shù)逐年下降，大中型礦山比例逐年上升。

（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)布局逐漸趨于合理。規(guī)劃期內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃中確定的重點(diǎn)勘查區(qū)、禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)、重點(diǎn)開采區(qū)的管理規(guī)定。禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)內(nèi)的礦山逐步退出，重點(diǎn)勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)數(shù)穩(wěn)中有降，重點(diǎn)開采區(qū)內(nèi)的礦山數(shù)穩(wěn)中有升，基本實(shí)現(xiàn)規(guī)?？辈椤⒁?guī)模開采。

截止2013年6月30日，全省重點(diǎn)勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)由2007年底的1013個(gè)減少至901個(gè)。禁止開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的638個(gè)減少至367個(gè)。限制開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的393個(gè)減少至343個(gè)。重點(diǎn)開采區(qū)內(nèi)礦山數(shù)由基期年的2003個(gè)增加至2197個(gè)。

（3）重要礦產(chǎn)“三率”水平明顯提高。根據(jù)國土資源部、省國土資源廳的統(tǒng)一部署，為查清云南省重要礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用現(xiàn)狀，開展了重要礦產(chǎn)資源“三率”調(diào)查與評(píng)價(jià)工作。

云南省重要礦種開采回采率除鎢礦未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)外，其余礦種的開采回采率均已達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)；選礦回收率除錫礦、巖金未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)外，其余礦種的選礦回收率均已達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到逐步改善，綠色礦山建設(shè)初見成效。礦山地質(zhì)環(huán)境治理投資力度不斷增大，多年累計(jì)治理礦山數(shù)達(dá)1542個(gè)，綜合治理面積累計(jì)8218.96公頃，投入礦山環(huán)境治理資金累計(jì)約29.32億元，來源主要有中央財(cái)政、地方財(cái)政及企業(yè)自籌三方，以企業(yè)自籌為主。

全省礦山土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)總面積為933.57公頃，為礦山占地總面積的2.55%，進(jìn)行過重建工作的礦山有36家，占調(diào)查礦山總數(shù)的1.2%。土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)總投資歷年累計(jì)約為3.5億元。土地復(fù)墾與生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效較好的企業(yè)有滇池周邊磷礦、滇池東岸關(guān)停礦區(qū)、個(gè)舊錫礦、華寧向陽煤礦等。

從2010～2013年，云南省分四批成功申報(bào)了28個(gè)國家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位，其中金屬礦山17個(gè)，非金屬礦山11個(gè)。試點(diǎn)單位在礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾等方面取得了顯著的效果，成為全省推動(dòng)綠色礦山建設(shè)的示范和動(dòng)力。

5.礦產(chǎn)資源管理能力大幅提升。云南省礦產(chǎn)資源管理改革在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的實(shí)施中不斷深化，基本建成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的礦政管理體系。特別在大力培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)、建立完善礦業(yè)權(quán)管理制度、規(guī)劃審查制度、清理整頓礦業(yè)秩序等方面，既充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又進(jìn)一步加強(qiáng)了宏觀調(diào)控能力。全省的礦產(chǎn)資源管理基本形成了市場(chǎng)有序、管理有規(guī)、監(jiān)督有力的局面。

（二）云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的問題

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控亟待加強(qiáng)。從規(guī)劃評(píng)估結(jié)果可以看出，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控效果不佳，鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)。

云南省鎢、錫、銻等限制性礦種的總量控制指標(biāo)均處于超標(biāo)狀態(tài)，主要原因是云南省鎢、錫、銻等限制性礦種多為共伴生礦產(chǎn)綜合回收。如馬關(guān)都龍鋅錫多金屬礦是云南省發(fā)現(xiàn)的又一大型鋅錫礦區(qū)，錫礦伴生在鋅礦中，儲(chǔ)量達(dá)到大型規(guī)模；云南鎢礦的分布多與錫礦產(chǎn)于同一構(gòu)造巖漿帶中，已探明的鎢礦儲(chǔ)量中約有52%屬于與錫共、伴生礦產(chǎn)。

除銅、鉛、鋅外其余礦種的礦產(chǎn)品產(chǎn)量卻達(dá)不到規(guī)劃目標(biāo)，主要原因是部分礦種制定的礦產(chǎn)開采總量調(diào)控指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求估計(jì)不足；由于受全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響，對(duì)礦產(chǎn)資源需求減少，礦產(chǎn)品價(jià)格低迷；加之受礦床規(guī)模和礦體賦存狀況的制約，云南省多數(shù)礦山開采規(guī)模均較小，抵御市場(chǎng)影響能力較弱，導(dǎo)致大多數(shù)重要礦種礦產(chǎn)品產(chǎn)量均低于規(guī)劃目標(biāo)。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局仍需優(yōu)化。礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理制度實(shí)施力度不夠。由于歷史原因和地質(zhì)工作的新進(jìn)展，加之礦產(chǎn)開發(fā)中的深層次問題和矛盾一直未能解決，在規(guī)劃執(zhí)行過程中，禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)礦業(yè)權(quán)難以及時(shí)終止，限制勘查區(qū)和限制開采區(qū)政策邊界模糊等問題，嚴(yán)重影響了礦山布局調(diào)整的進(jìn)程。云南省部分礦權(quán)仍位于禁止勘查區(qū)和禁止開采區(qū)內(nèi)。第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期為2007年，隨著地質(zhì)工作程度的加深和禁止區(qū)范圍的變動(dòng)，部分規(guī)劃分區(qū)的劃分不盡完全合理，如禁止勘查區(qū)、禁止開采區(qū)范圍過大或不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致部分合理勘查、開采的礦權(quán)位于禁止區(qū)內(nèi)，阻礙了當(dāng)?shù)氐V業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，妨礙了規(guī)劃的實(shí)施和規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

大中型礦山僅占全省礦山總數(shù)的3.96%，小礦數(shù)量依然偏多，礦產(chǎn)資源集約化利用水平不高，一礦多開、大礦小開等“多、小、散、亂”局面雖有所改變，但個(gè)別地區(qū)仍然存在“散、亂”現(xiàn)象。十八大報(bào)告提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的宏觀布局與國土空間開發(fā)格局優(yōu)化相適應(yīng)，通過礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理設(shè)置，引導(dǎo)資源產(chǎn)業(yè)空間布局，是下一步規(guī)劃編制實(shí)施的重點(diǎn)。

3.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾任重道遠(yuǎn)。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾投入資金少，多數(shù)礦山復(fù)墾項(xiàng)目因生產(chǎn)需要不能及時(shí)開展，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾效果不甚令人滿意，工作任重道遠(yuǎn)。

主要原因：一是礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳納不到位；二是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案逐步在編制；三是“邊開采、邊治理”目前做不到；四是歷史遺留礦山恢復(fù)治理資金來源渠道單一。

4.規(guī)劃編制滯后，影響各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)的落實(shí)。云南省第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期年為2007年，規(guī)劃期是2008～2015年，省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)布實(shí)施的時(shí)間為2010年8月，各州（市）、縣（市、區(qū)）級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施的時(shí)間為2011年4月，有2～3年時(shí)間處于規(guī)劃審查落實(shí)的空白期，影響各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)的落實(shí)。

5.規(guī)劃的地位和作用需進(jìn)一步提升。現(xiàn)有法律、法規(guī)對(duì)規(guī)劃的定位和作用沒有明確規(guī)定，加上人們對(duì)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致規(guī)劃在礦產(chǎn)資源管理工作中的“龍頭”作用不能充分得到發(fā)揮。

二、云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作

規(guī)劃基礎(chǔ)研究是決定規(guī)劃質(zhì)量的關(guān)鍵。第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃將基礎(chǔ)研究報(bào)告作為規(guī)劃成果的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)全面、系統(tǒng)地反映規(guī)劃基礎(chǔ)研究的成果。云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃在基礎(chǔ)研究階段應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的工作：第一，深刻領(lǐng)會(huì)黨中央和國務(wù)院的大政方針和全國規(guī)劃的要求；第二，摸清資源家底，客觀地分析礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用的現(xiàn)狀和問題，客觀評(píng)價(jià)全省礦產(chǎn)資源的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)；第三，客觀分析全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求；第四，切實(shí)了解礦政管理的需要，研究礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中的重點(diǎn)問題；第五，分析三輪規(guī)劃與二輪規(guī)劃的不同，確定全省礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重點(diǎn)。

（二）加強(qiáng)各級(jí)各類規(guī)劃之間的銜接

云南省礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制要與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等做好銜接，要與相關(guān)行業(yè)規(guī)劃做好銜接。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則。省級(jí)規(guī)劃要做好與全國規(guī)劃的銜接。開展全省礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的同時(shí)，在做好規(guī)劃基礎(chǔ)研究工作的基礎(chǔ)上，積極配合全國規(guī)劃編制，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重大問題研究成果，夯實(shí)全國規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，確保全國規(guī)劃主要目標(biāo)、控制指標(biāo)、主要任務(wù)的分解與落實(shí)等。市縣級(jí)規(guī)劃要做好與省級(jí)規(guī)劃的銜接，確保省級(jí)規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)要在市縣級(jí)規(guī)劃中分解落實(shí)。

（三）堅(jiān)持開門編制規(guī)劃，對(duì)各類目標(biāo)任務(wù)充分論證

經(jīng)省人民政府同意，云南省成立了以省國土資源廳主管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，各相關(guān)廳、局、礦業(yè)集團(tuán)、地勘單位組成的“云南省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組”。在規(guī)劃編制過程中，充分發(fā)揮各領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的作用，從資料收集、實(shí)地調(diào)研、各類目標(biāo)任務(wù)的確定，到規(guī)劃論證階段，要廣泛征求各成員單位、州市級(jí)人民政府、相關(guān)單位和專家的意見，對(duì)規(guī)劃各類目標(biāo)任務(wù)、重大工程等進(jìn)行論證，并充分聽取公眾意見，提高規(guī)劃的科學(xué)性。

（四）加快編制進(jìn)度，確保省市縣三級(jí)規(guī)劃按時(shí)完成

2015年8月，省國土資源廳在昆明召開全省第三輪市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制培訓(xùn)會(huì)，正式啟動(dòng)全省第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作。省級(jí)規(guī)劃由云南省地質(zhì)調(diào)查局承擔(dān)，市縣級(jí)規(guī)劃應(yīng)盡快落實(shí)好編制經(jīng)費(fèi)、技術(shù)單位和人員。各市、縣人民政府要落實(shí)規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)并及時(shí)撥付到位，保障規(guī)劃編制工作按時(shí)順利完成。各技術(shù)單位要加快規(guī)劃編制進(jìn)度，爭(zhēng)取于2016年底全面完成省市縣三級(jí)規(guī)劃的編制和報(bào)批工作，避免由于規(guī)劃編制滯后而影響各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)的落實(shí)。

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（作者單位：云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 云南昆明 650216）

（作者簡(jiǎn)介：黃惠芳，碩士研究生，云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院工程師，從事礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作。）

（責(zé)編：賈偉）