徐州市失獨(dú)家庭幫扶政策研究

李夢(mèng)柔 虞暉 于焱 陳澎

摘 要：文章針對(duì)江蘇省徐州市失獨(dú)家庭的幫扶政策進(jìn)行研究，從政府、社會(huì)、企業(yè)以及個(gè)人角度解析如何幫扶失獨(dú)家庭，并就其存在的不足提出改進(jìn)建議。同時(shí)，根據(jù)最新的“十三五”規(guī)劃，“全面二孩”政策以及兩會(huì)中政協(xié)委員關(guān)于失獨(dú)家庭幫扶的提案，參照其他城市的創(chuàng)新性做法，對(duì)徐州市失獨(dú)家庭的救助方式提出新的展望。

關(guān)鍵詞：失獨(dú)家庭 幫扶政策 新型救助

中圖分類號(hào)：F840.612

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-129-02

一、徐州市現(xiàn)有扶助政策及其不足

（一）徐州市失獨(dú)家庭現(xiàn)有扶助政策

1.關(guān)于失獨(dú)家庭扶助政策，徐州市并沒有單獨(dú)的政策。但我省結(jié)合失獨(dú)家庭的實(shí)際狀況，于2015年發(fā)布了江蘇省《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》，要求各市積極貫徹落實(shí)，其具體扶助政策如下：

（1）加大經(jīng)濟(jì)扶助力度。進(jìn)一步完善特別扶助制度，將我省失獨(dú)家庭的扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月600～700元；對(duì)特困人員進(jìn)行供養(yǎng)以及在失獨(dú)家庭遭遇困難時(shí)提供臨時(shí)救助。

（2）加大養(yǎng)老保障力度。給予失獨(dú)者參保繳費(fèi)補(bǔ)貼；對(duì)自愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失獨(dú)者提供優(yōu)先優(yōu)惠的養(yǎng)老服務(wù)；建立完善的老年護(hù)理補(bǔ)貼制度；為失獨(dú)者提供喪葬服務(wù)補(bǔ)貼。

（3）加大醫(yī)療保障力度。完善再生育保障措施；提高醫(yī)療保障水平；幫助解決診療困難，鼓勵(lì)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開通“綠色通道”，完善基層醫(yī)療服務(wù)巡診制度。

（4）加大生活幫扶力度。建立監(jiān)護(hù)人和聯(lián)系人制度；優(yōu)先安排收養(yǎng)子女；優(yōu)先安排保障性住房；實(shí)施創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持；做好與其他公共政策的銜接。

（5）加大社會(huì)關(guān)懷力度。開展心理疏導(dǎo)和精神慰藉；鼓勵(lì)發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制作用；發(fā)展計(jì)劃生育公益金和生育關(guān)懷基金；鼓勵(lì)提供其他優(yōu)先優(yōu)惠政策，如公交出行補(bǔ)貼、園林游覽優(yōu)惠等。

（6）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)工作職責(zé)；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障；加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。

2.為了貫徹落實(shí)江蘇省所提出的扶助政策，徐州市目前已對(duì)失獨(dú)家庭采取一些扶助措施，具體如下：

（1）啟動(dòng)“情暖失獨(dú)家庭”救助項(xiàng)目{1}。其關(guān)愛對(duì)象主要為主城區(qū)“失獨(dú)家庭”中年滿45周歲（主要指女方）和喪失再生育能力的父母，并特別注意惠及承受經(jīng)濟(jì)、精神雙重壓力的“失獨(dú)家庭”老人。啟動(dòng)資金400萬元，基金主要用于扶貧救急、節(jié)日送暖、醫(yī)療救助以及“心靈港灣”茶吧的日常必要支出。

（2）鼓樓區(qū)計(jì)生協(xié)會(huì)在“連心家園”開展“關(guān)愛失獨(dú)家庭，促進(jìn)家庭幸福和諧”系列活動(dòng)。組織失獨(dú)家庭成員學(xué)習(xí)香包制作和毛衣編織等技藝，并開展義賣活動(dòng)，號(hào)召愛心人士為困難失獨(dú)家庭奉獻(xiàn)愛心。

（3）2015年春節(jié)前，徐州市主城區(qū)342戶失獨(dú)家庭每戶獲400元過節(jié)費(fèi)。

（4）豐縣計(jì)生協(xié)會(huì)積極實(shí)施失獨(dú)家庭“暖心”工程。利用節(jié)假日為失獨(dú)者送去慰問，解除困難；建立失獨(dú)家庭“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任制度；落實(shí)再生育政策，為有生育條件的夫婦開通再生育“綠色通道”；落實(shí)依法收養(yǎng)政策、計(jì)劃生育家庭特別扶助和困難救助政策；免費(fèi)為失獨(dú)老人辦理醫(yī)保；失獨(dú)老人終老后，免除喪葬基本費(fèi)用并免費(fèi)提供生態(tài)墓地。

（5）云龍社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心于2015年8月為云龍區(qū)失獨(dú)家庭開展免費(fèi)健康檢查活動(dòng)，有針對(duì)性地開展健康講座、醫(yī)療咨詢、疾病診療等。

（二）徐州市失獨(dú)家庭扶助制度存在的缺陷

1.農(nóng)村失孤家庭無社會(huì)保障。相較于生活在主城區(qū)的失孤家庭會(huì)有養(yǎng)老保險(xiǎn)或最低生活保障，大多數(shù)還有退休金，而農(nóng)村的失孤家庭卻無任何社會(huì)保障。他們積極響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育號(hào)召，并將畢生心血用于撫養(yǎng)兒女，失去獨(dú)生子女便等于失去了一切。

2，失孤家庭精神得不到慰藉。相比于物質(zhì)幫扶，對(duì)于“失獨(dú)”老人的精神慰藉更是迫在眉睫的問題。但是社會(huì)對(duì)于“失獨(dú)”群體的專業(yè)性的心理救助機(jī)制尚未形成，目前從事“失獨(dú)”家庭的心理危機(jī)干預(yù)的團(tuán)隊(duì)也處于事業(yè)的摸索與學(xué)習(xí)期，與此同時(shí)“失獨(dú)”群體中的個(gè)體差異性也大大增加了精神慰藉工作的復(fù)雜性。

3.“失獨(dú)”家庭公共服務(wù)監(jiān)管體系尚不完善。目前大多數(shù)社會(huì)組織尚未建立可持續(xù)性的資金鏈，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)往往靠爭(zhēng)取政府

創(chuàng)投項(xiàng)目、科技項(xiàng)目等來維持。而很多機(jī)構(gòu)在資金的使用上違背了非盈利組織的初衷。

二、相關(guān)扶助建議的提出

結(jié)合徐州市所實(shí)施的救助辦法與其不足，提出失獨(dú)家庭的救助建議，主要從以下三個(gè)方面來闡述：首先是政府主導(dǎo)下的政策制度的推行、立法的保障和財(cái)政的支持；其次是社區(qū)和社會(huì)參與或合作條件下展開的生活照料、精神撫慰和理療保健；最后是來自于企業(yè)、非盈利組織和志愿者等其他方面的支持。

（一）政府層面

從政府層面看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念都發(fā)生了深刻的變化，養(yǎng)老政策也從上世紀(jì)90年代的“計(jì)劃生育好，政府來養(yǎng)老”到“計(jì)劃生育好，政府幫養(yǎng)老”再到后來的“養(yǎng)老不能靠政府”{2}。如今，我國(guó)正快步進(jìn)入“老齡化社會(huì)”，中國(guó)的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式是家庭式養(yǎng)老，而對(duì)于失獨(dú)老人來說，家庭式養(yǎng)老的條件是不成立的，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成了很多失獨(dú)老人的養(yǎng)老選擇，然而現(xiàn)行養(yǎng)老政策的變化也使得這些失獨(dú)老人面臨著老而無人養(yǎng)的困境。

由于入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)期間可能會(huì)發(fā)生一些緊急情況，例如突發(fā)疾病需手術(shù)治療、醫(yī)療費(fèi)用超支等問題需要有擔(dān)保人簽字才能入住這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這讓失獨(dú)老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也成為一個(gè)問題。針對(duì)這一問題，北京市于2015年7月發(fā)布了《特殊家庭老人通過代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》{3}，其中規(guī)定，失獨(dú)、“丁克”等無子女的老人在入住養(yǎng)老院時(shí)，如果沒有親屬簽字擔(dān)保，可免費(fèi)委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，老人入住養(yǎng)老院后，一旦重病，需醫(yī)院急救時(shí)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)代辦住院手續(xù)、手術(shù)簽字等一切事宜。

從一線城市中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合徐州的經(jīng)濟(jì)文化情況，本文給徐州市解決失獨(dú)問題提出以下建議：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是這些失獨(dú)老人的最佳歸宿，徐州市政府應(yīng)盡快制定相應(yīng)政策賦予失獨(dú)老人優(yōu)先入住社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的權(quán)利，并拿出專門款項(xiàng)用于擔(dān)保失獨(dú)老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)期間可能產(chǎn)生的巨額醫(yī)療費(fèi)用支出，或是參照北京的案例，引入社會(huì)公益基金，同時(shí)拿出相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。

（二）社區(qū)層面

從社區(qū)和社會(huì)參與的角度，應(yīng)當(dāng)從生活照料、精神撫慰和理療保健這三個(gè)方向著手幫扶失獨(dú)家庭。正如著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生{4}所言，核心家庭中最穩(wěn)固的是三角型結(jié)構(gòu)，養(yǎng)兒防老積谷防饑，失獨(dú)家庭正是因?yàn)槭チ宋ㄒ坏膬号沟眉彝シ€(wěn)固的結(jié)構(gòu)被徹底瓦解。由于家庭的三角結(jié)構(gòu)遭到破壞且無法修復(fù)，導(dǎo)致失獨(dú)老人們的精神創(chuàng)傷難以愈合。因此，社區(qū)和社會(huì)更應(yīng)走進(jìn)失獨(dú)老人的家庭，走入他們的生活，用關(guān)心他們的言行不斷撫慰他們心靈的創(chuàng)傷。如何讓他們不再那么空虛、孤獨(dú)、寂寞與失落，進(jìn)而減輕失獨(dú)對(duì)于他們生活上的影響，讓他們真正的能夠跟大多數(shù)人一樣安度晚年，不因?yàn)槭И?dú)而徹底改變了生活甚至人生。

本文現(xiàn)從社區(qū)和社會(huì)參與的角度對(duì)徐州市各社區(qū)給出以下建議：由社區(qū)主導(dǎo)關(guān)愛活動(dòng)，組織社區(qū)員工、志愿者走進(jìn)失獨(dú)家庭，給失獨(dú)家庭派送大米、食用油等生活必需品，幫助失獨(dú)家庭打掃衛(wèi)生，清洗衣物，做一份可口的家常飯菜，給失獨(dú)家庭帶去家的溫暖。同時(shí)在各類學(xué)校所屬的社區(qū)開展針對(duì)失獨(dú)老人家庭的一對(duì)一情感結(jié)對(duì)，一方面體現(xiàn)了學(xué)校對(duì)失獨(dú)家庭的關(guān)懷，另一方面也是培養(yǎng)了學(xué)生關(guān)愛他人的品質(zhì)。

（三）企業(yè)及個(gè)人層面

從企業(yè)的角度，可以通過讓員工募集資金或者企業(yè)高層出資來直接資助一些失獨(dú)者，或者將資金投入慈善機(jī)構(gòu)來間接幫助失獨(dú)者。從非盈利機(jī)構(gòu)的角度，可以成立專門服務(wù)于失獨(dú)家庭的慈善義工服務(wù)隊(duì)，定期組織一些捐款活動(dòng)或者舊物回收等，為失獨(dú)者提供最基本的生理需求。從志愿者的角度，可以與失獨(dú)者進(jìn)行一對(duì)一交流，為失獨(dú)者排憂解難，幫助失獨(dú)者早日走出失去子女的陰影。也可以在每個(gè)月固定的時(shí)間去為失獨(dú)者打掃衛(wèi)生，使其有一個(gè)良好的生活環(huán)境，改善其情緒。

三、對(duì)新型救助方式的展望

在2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)指出：堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策，積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，實(shí)施全面二孩政策。這一政策的實(shí)施能夠從根本上減少未來失獨(dú)家庭數(shù)量，但是要在下一波嬰兒潮到來之前的過渡時(shí)期，才能真正見效。在這過渡期間的幾十年中，如何做好平緩的過度，保證現(xiàn)存失獨(dú)家庭的生活質(zhì)量仍是當(dāng)今的熱點(diǎn)問題。

本文結(jié)合部分地區(qū)幫扶失獨(dú)家庭的創(chuàng)新行動(dòng)，對(duì)徐州市失獨(dú)家庭的新型救助方式做出以下的展望：

1.設(shè)立失獨(dú)社區(qū)，讓失獨(dú)不孤單。廣州首次設(shè)立“失獨(dú)養(yǎng)老專區(qū)”，為失獨(dú)來人提供晚年服務(wù)，讓失獨(dú)老人晚年不“孤”。據(jù)統(tǒng)計(jì){5}，截至2014年，廣州戶籍失獨(dú)人員逾2300人，其中60周歲及以上的近1400人。根據(jù)廣州人口計(jì)生委對(duì)廣州失獨(dú)老人的調(diào)查顯示，有意愿入住失獨(dú)養(yǎng)老院的約為260人。廣州“失獨(dú)專區(qū)”設(shè)立在廣州老人院里，接受失獨(dú)老人入住，并針對(duì)失獨(dú)老人的身心特點(diǎn)進(jìn)行人性化設(shè)計(jì)，采用國(guó)際及香港地區(qū)先進(jìn)的“全人”服務(wù)體系和個(gè)人照顧機(jī)制，專門設(shè)置了社工面談室、團(tuán)體咨詢室和多功能禮堂等功能室，派駐健康顧問、駐區(qū)社工、康復(fù)訓(xùn)練師等，營(yíng)造向上的環(huán)境，調(diào)動(dòng)失獨(dú)老人內(nèi)心積極的情緒。

由于普通養(yǎng)老院的條件的限制，失獨(dú)老人入住養(yǎng)老院存在障礙，針對(duì)這一問題，徐州市政府應(yīng)借鑒廣州的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)失獨(dú)老人社區(qū)，在幫扶失獨(dú)老人過程中逐漸去“標(biāo)簽化”，讓失獨(dú)老人與普通老人一樣安度晚年。然而，一個(gè)失獨(dú)社區(qū)所能幫扶的失獨(dú)老人的數(shù)量相對(duì)于失獨(dú)老人的總數(shù)來說，無異于杯水車薪，因此徐州市政府應(yīng)對(duì)其養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加大財(cái)政投入。

2.加大財(cái)政投入。失獨(dú)家庭享有的各項(xiàng)保障措施都離不開國(guó)家財(cái)政收入，沒有國(guó)家財(cái)政支持和政策扶持，社會(huì)組織和公益項(xiàng)目難以為失獨(dú)家庭提供專業(yè)的服務(wù)。盡管在2012年底，國(guó)家頒布相關(guān)《通知》為社會(huì)組織籌集資金提供渠道，但門檻仍相對(duì)較高。

例如，在徐州剛剛成立的一家以建設(shè)專門的失獨(dú)者養(yǎng)老院為目的的失獨(dú)社會(huì)組織，根據(jù)上述通知的申報(bào)要求，該組織申報(bào)并成功獲得中央財(cái)政資金支持的可能性非常小，這加大了這類社會(huì)組織的生存難度。該組織目前的資金主要來源于兩個(gè)部分，一是徐州市政府劃撥的五萬元，另一部分是負(fù)責(zé)人籌集的善款，然而這些資金面對(duì)龐大的失獨(dú)人群顯得無濟(jì)于事。由此看來，要改善失獨(dú)家庭的生活狀況，國(guó)家需要加大對(duì)扶持失獨(dú)者項(xiàng)目的財(cái)政投入，而徐州市政府也應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)本市關(guān)愛失獨(dú)者機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入。

3.積極響應(yīng)國(guó)家政策?！笆濉币?guī)定，在其開年之際需將“關(guān)愛失獨(dú)家庭”的規(guī)劃落到實(shí)處。而在2016年全國(guó)“兩會(huì)”中，全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)名呼吁要加大對(duì)失獨(dú)家庭群體的幫扶救助力度，盡快建立全國(guó)失獨(dú)家庭信息數(shù)據(jù)庫(kù)。國(guó)家層面出臺(tái)對(duì)“失獨(dú)家庭”相關(guān)保障和幫扶的實(shí)施細(xì)則，建立“失獨(dú)家庭”幫扶救助工作聯(lián)席會(huì)議，盡快建立全國(guó)失獨(dú)家庭信息數(shù)據(jù)庫(kù)，按照地域分布、具體困難和訴求等分類，針對(duì)性開展服務(wù)、救助等工作。幫扶政策要細(xì)化，并形成常態(tài)。要逐步提高“失獨(dú)家庭”的經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、居住養(yǎng)老院等方面給予補(bǔ)貼和優(yōu)先，并提供大病醫(yī)療救助。同時(shí)，對(duì)“失獨(dú)家庭”申請(qǐng)公共租賃房和農(nóng)村危房改造項(xiàng)目、收養(yǎng)子女和殯葬等方面提供幫扶。

因此，徐州市政府應(yīng)積極貫徹國(guó)家出臺(tái)的一系列關(guān)于失獨(dú)家庭的方針、政策，結(jié)合本市具體情況，作出相應(yīng)調(diào)整，致力于提高失獨(dú)家庭的生活質(zhì)量。同時(shí)，徐州市政府應(yīng)全面促進(jìn)二胎政策的實(shí)施，鼓勵(lì)生育二胎，從而逐步放緩失獨(dú)家庭增長(zhǎng)的速度。

四、小結(jié)

“失獨(dú)家庭”作為徐州市乃至全社會(huì)的弱勢(shì)群體，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸c社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。目前的幫扶政策與措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，徐州市政府還需認(rèn)清自身責(zé)任，加強(qiáng)投入力度，完善社會(huì)幫扶體系。

注釋：

{1}http：//ws.xz.gov.cn/wsj/wsxx/20150803/005_a8d309db-b17a-410d-b5de-7ab74514e3b6.htm，徐州市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì).

{2}陳恩.全國(guó)“失獨(dú)”家庭的規(guī)模估計(jì)[J].人口與發(fā)展，2013（6）：103.

{3}http：//www.chinanews.com/sh/2015/08-04/7447357.shtml，中國(guó)新聞網(wǎng).

{4}楊祝，王斌.當(dāng)前失獨(dú)家庭養(yǎng)老的困境與對(duì)策[J].世紀(jì)橋，2014（11）：89-90.

{5}李瀟.淺析失獨(dú)家庭的精神幫扶途徑[J].管理觀察，2014（34）：170-171.

（作者單位：徐州工程學(xué)院 江蘇徐州 221008）

[第一作者簡(jiǎn)介：李夢(mèng)柔（1995—），女，江蘇無錫人，經(jīng)濟(jì)學(xué)本科，學(xué)生，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)]

（責(zé)編：若佳）