我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題及對(duì)策探析

樊曉杰

摘 要：生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然趨勢(shì)，生態(tài)文明法治建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。黨的十八屆四中全會(huì)指出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。我國(guó)應(yīng)在以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境立法、規(guī)范生態(tài)文明行政、司法關(guān)系、拓寬公眾參與渠道等方面，加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)文明的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 法治建設(shè) 和諧 發(fā)展

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-067-03

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)不斷加強(qiáng)，提出了“可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展理念，賦予了生態(tài)環(huán)境保護(hù)更為豐富的內(nèi)涵，生態(tài)環(huán)境與發(fā)展被國(guó)家決策層越來(lái)越多地關(guān)注和重視。正是在這樣的大背景下，黨的十八大報(bào)告提出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的響亮口號(hào)，并提出了生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)。黨的十八屆四中全會(huì)首次強(qiáng)調(diào)，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為全面推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)奠定了堅(jiān)強(qiáng)的法治基礎(chǔ)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中再次強(qiáng)調(diào)：加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的行為，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)督，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障。{1}

一、生態(tài)文明與生態(tài)文明法治建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵

（一）生態(tài)文明與生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明即生態(tài)層面的文明，又稱綠色文明。國(guó)家環(huán)保局副局長(zhǎng)潘岳認(rèn)為：“生態(tài)文明，指人類遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處及以環(huán)境為中介的人與人和諧相處，而取得的物質(zhì)與精神成果的總和；指人與自然、人與人和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)；指人類用更為文明而非野蠻的方式來(lái)對(duì)待大自然，努力改善和優(yōu)化人與自然關(guān)系的理念與價(jià)值取向?！眥2}具體來(lái)講有廣義和狹義之分。廣義的生態(tài)文明是指人類文明發(fā)展的新階段和新形態(tài)。它是指人們?cè)诟脑焓澜绲倪^(guò)程中不斷克服其負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人、人與社會(huì)的關(guān)系，是建設(shè)人類社會(huì)整體的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的生態(tài)環(huán)境所取得的物質(zhì)、精神、制度方面成果的總和。它包括人與自然關(guān)系的和諧、人與人之間關(guān)系的和諧，以及人與社會(huì)之間關(guān)系的和諧，而不僅僅局限于人與自然的關(guān)系。從狹義上講，生態(tài)文明就是人類在改造自然以造福自身的過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的實(shí)際行動(dòng)和所取得的成果的總和，是一種人與自然和諧相處的狀態(tài)。它包括人類保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)安全的思想觀念、法律制度、政策機(jī)制，以及維護(hù)生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)和實(shí)際行動(dòng)等要素，是這些要素的有機(jī)、完美的組合{3}。

生態(tài)文明建設(shè)是指人類以文明的態(tài)度對(duì)待大自然，不野蠻開(kāi)發(fā)，不粗暴對(duì)待大自然，認(rèn)真保護(hù)和積極建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境；使生態(tài)化滲入到社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，以期維護(hù)人類活動(dòng)對(duì)大自然的最小損害并能進(jìn)行一定的生態(tài)建設(shè)。

（二）生態(tài)文明建設(shè)的必要性

我國(guó)經(jīng)歷了30多年的改革開(kāi)放，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是在政治上和文化上都取得了舉世矚目的偉大成就，然而同時(shí)付出了而且也將繼續(xù)付出沉重的環(huán)境代價(jià)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、人地關(guān)系緊張以及由于地區(qū)發(fā)展環(huán)境差異帶來(lái)的財(cái)富分配不公等問(wèn)題，開(kāi)始成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。無(wú)論是維系人們基本生存的耕地、淡水資源，還是支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的能源和礦產(chǎn)資源都相對(duì)短缺。生態(tài)文明建設(shè)已成為我國(guó)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀不可或缺的前提條件之一。因此，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，確保實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就要求將生態(tài)文明建設(shè)擺到更加重要的戰(zhàn)略地位。

黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”。{4}黨的十八大報(bào)告中提出的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”和“努力建設(shè)美麗中國(guó)”的奮斗目標(biāo)，表明我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)從零散的理論探討上升到了國(guó)家總體建設(shè)戰(zhàn)略的高度，為我國(guó)的未來(lái)建設(shè)重心指明了方向。黨的十八屆四中全會(huì)指出，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，也標(biāo)志著生態(tài)文明法治建設(shè)的全面推進(jìn)，為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)奠定了法治基礎(chǔ)。

（三）生態(tài)文明法治建設(shè)的緊迫性

生態(tài)文明建設(shè)需要通過(guò)自然科學(xué)的研究，解決好生態(tài)建設(shè)中的各種科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，從而使人和自然達(dá)到和諧共處的目標(biāo)，但最終目的是處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中人與自然的關(guān)系。從另一方面看人與自然的關(guān)系的好壞、和諧與否，其實(shí)就是人與人之間的關(guān)系好壞、和諧與否的表現(xiàn)，從這個(gè)角度講，生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，而解決社會(huì)問(wèn)題必須依靠法治。通過(guò)社會(huì)科學(xué)的研究，解決好生態(tài)文明建設(shè)中的制度、體制問(wèn)題，以及個(gè)體與個(gè)體之間、個(gè)體與社會(huì)之間的各種關(guān)系。這是加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)的理論根源，也是我們把生態(tài)文明建設(shè)提高到一個(gè)新水平的具體體現(xiàn)。

到目前為止，出現(xiàn)生態(tài)被破壞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到瓶頸、人們生活環(huán)境惡化的原因，歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中個(gè)體、社會(huì)、自然三者間利益與矛盾沖突造成的。個(gè)體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，首選是自身的利益而不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這是破壞自然和生態(tài)環(huán)境的最根本的原因。因此在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中必須首先考慮處理好個(gè)體與個(gè)體間關(guān)系，進(jìn)而處理好個(gè)體、社會(huì)、自然三者之間的關(guān)系，這也是生態(tài)文明建設(shè)的根本任務(wù)。處理好這些關(guān)系的基本途徑是解決好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的制度建設(shè)。正如十八大報(bào)告中指出的：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度?！眥5}生態(tài)文明法治建設(shè)的內(nèi)涵在于：首先，只有法治才能把理念更快地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。生態(tài)文明建設(shè)不僅要牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念，更重要的是把理念落實(shí)在行動(dòng)上，而理念與行動(dòng)轉(zhuǎn)化的催化劑就是法治。其次，只有法治才能處理好各種復(fù)雜關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)涉及到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面，要靠整個(gè)社會(huì)的共同努力才能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)今社會(huì)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、思潮涌動(dòng)、高度社會(huì)化的社會(huì)，而社會(huì)的發(fā)展又是得靠每個(gè)個(gè)體的發(fā)展、政府的助推。因此處理好各種復(fù)雜的關(guān)系，必須依靠法治，法治就是處理各種關(guān)系的最合適規(guī)范{6}。再次，只有法治才能約束個(gè)體的行為。個(gè)體行為不僅對(duì)其他個(gè)體形成影響，同時(shí)對(duì)社會(huì)、自然也產(chǎn)生影響，因此必須把個(gè)體行為約束在制度范圍內(nèi)，以法治來(lái)規(guī)范人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系。生態(tài)文明法治建設(shè)，當(dāng)前第一要?jiǎng)?wù)是要大力建立健全生態(tài)文明法治體系，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

二、當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題

近幾年來(lái)，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境治理方面取得了較大的成績(jī)，基本形成了我國(guó)生態(tài)文明法治的基本架構(gòu)，但仍與十八大報(bào)告中的要求及十八屆三中、四中全會(huì)的具體部署中對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的總體要求相差甚遠(yuǎn)，仍需要在此基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)的調(diào)整甚至重構(gòu)。目前我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)還存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）生態(tài)文明立法滯后

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源立法盡管取得了不小的成就，但由于長(zhǎng)期缺乏頂層設(shè)計(jì)、宏觀規(guī)劃和整體協(xié)調(diào)，以至于在法律體系方面，我國(guó)目前仍缺乏一部真正意義上的環(huán)境保護(hù)方面的基本法，缺乏一部統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)法。在缺少統(tǒng)一有效涵蓋面廣泛的生態(tài)文明法律的同時(shí)，立法的指導(dǎo)思想也較偏頗。已出臺(tái)的生態(tài)文明相關(guān)法律的指導(dǎo)思想并沒(méi)有以生態(tài)系統(tǒng)理論來(lái)統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境立法的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源法律體系的框架存在著結(jié)構(gòu)性的缺陷，比較突出的問(wèn)題是：環(huán)境基本法的應(yīng)有地位沒(méi)有得到立法確認(rèn)，缺乏綜合性的自然資源保護(hù)法律以及缺少可操作性的程序法；現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)尚不健全，比較突出的問(wèn)題是：立法供給不足，現(xiàn)行生態(tài)文明法律法規(guī)內(nèi)容滯后以及某些規(guī)定缺乏合理性；相關(guān)法律的可操作性不夠，過(guò)于原則，缺乏配套的法規(guī)、規(guī)章和實(shí)施細(xì)則；有些在立法技術(shù)上也不夠合理{7}。

（二）生態(tài)保護(hù)行政主導(dǎo)化傾向嚴(yán)重

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)行政為主導(dǎo)，政府在生態(tài)文明建設(shè)中起著決定性的作用，這種體制在我國(guó)有深遠(yuǎn)的歷史淵源{8}。雖然我國(guó)以行政為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)行為在近幾十年來(lái)取得了巨大成就，但不可否認(rèn)也存在著一定的局限性：首先，它主要適用于污染防治方面，而對(duì)自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)則略顯不足。其次，行政主導(dǎo)在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格隸屬關(guān)系的同時(shí)，也容易異化出部門分割、條塊分割的痼疾。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，但我國(guó)在管理體制上將其人為地分割為土地、農(nóng)牧、林業(yè)、海洋、礦產(chǎn)、水利等諸多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃，這些行政部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源，而是通過(guò)開(kāi)發(fā)利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)職能部門的權(quán)力，必然增加與相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和地方的權(quán)力沖突，造成體制上的混亂，反而導(dǎo)致行政主導(dǎo)的削弱。

（三）生態(tài)司法保護(hù)功能發(fā)揮不足

一是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域司法與行政的功能錯(cuò)位。其中環(huán)境行政訴訟和環(huán)境行政賠償自不必說(shuō)，大部分環(huán)境民事案件也必須是先經(jīng)過(guò)環(huán)境行政部門處理后，法院才可受理，這在環(huán)境污染案件中很明顯；而對(duì)于自然資源保護(hù)案件，也是由于行政部門不愿介入，才主要由法院受理。我國(guó)刑法關(guān)于環(huán)境和自然資源方面的罪名大部分都是自然資源方面的，與這種偏差不無(wú)關(guān)系。這種偏差降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境法治的功能。

二是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域公法私法的功能錯(cuò)位。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境司法主要分為五個(gè)領(lǐng)域，其中私法領(lǐng)域只占1/5，而公法領(lǐng)域占4/5。我國(guó)自然資源為國(guó)有，這使民法的保護(hù)功能受到限制，只能以刑法越俎代庖，這使我國(guó)的自然資源保護(hù)具有了嚴(yán)刑峻法和泛刑罰主義的色彩。在實(shí)踐中大規(guī)模的自然資源破壞往往與產(chǎn)權(quán)不清、管理體制混亂這些民事和行政因素有關(guān)，在這種情況下，追究刑事責(zé)任既有難度也不現(xiàn)實(shí)，這就大大降低了法律的尊嚴(yán)，反過(guò)來(lái)又更加助長(zhǎng)了破壞自然資源的行為。

（四）公民生態(tài)文明法治觀念較淡薄

我國(guó)大部分法律都是調(diào)整人與人之間的關(guān)系，而環(huán)境法既調(diào)整人與人的關(guān)系，也調(diào)整人與自然的關(guān)系。調(diào)整人與人關(guān)系的法律規(guī)范直接涉及權(quán)利主體的切身利益，人們對(duì)于守法問(wèn)題比較重視，在這種情況下守法有比較堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)人與自然關(guān)系的調(diào)整則有所不同，沒(méi)有一個(gè)主體以自然的名義對(duì)人的破壞自然行為提出權(quán)利保護(hù)的主張，在人與自然的法律關(guān)系中，守法更依賴自覺(jué)而不是權(quán)利人的壓力，與其他部門法相比，環(huán)境守法觀念的增強(qiáng)更為重要，也更為困難。我國(guó)現(xiàn)行公有制條件下，自然資源權(quán)利主體更為抽象，公民遵守生態(tài)法治觀念較為淡薄，環(huán)境守法的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱。

三、加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)的路徑選擇

（一）培育現(xiàn)代科學(xué)的生態(tài)法治觀念

現(xiàn)代生態(tài)法治觀念的形成與否，是判斷一個(gè)國(guó)家、民族文明發(fā)展水平的重要標(biāo)志，也是社會(huì)整體現(xiàn)代化的一個(gè)組成部分。以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀包含了意識(shí)形態(tài)和思維方式的重大變革，其中現(xiàn)代生態(tài)法治觀念就是重要內(nèi)容之一。在科學(xué)發(fā)展觀的框架內(nèi)，現(xiàn)代生態(tài)法治觀念的表現(xiàn)主要有以下方面：科學(xué)發(fā)展觀提出要統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要走低消耗、高效益的路子同時(shí)要重視社會(huì)效益和生態(tài)效益。要在保護(hù)中依法開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中依法保護(hù)；科學(xué)發(fā)展觀追求社會(huì)整體的可持續(xù)發(fā)展。“五個(gè)統(tǒng)籌”的核心理念就是追求法治保護(hù)下的社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；科學(xué)發(fā)展觀堅(jiān)持以人為本，也充分體現(xiàn)了生態(tài)觀念的價(jià)值目標(biāo)。生態(tài)觀念的根本價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)該定位在人與自然的和諧相處，通過(guò)依法保護(hù)和建設(shè)自然環(huán)境，促進(jìn)自身的發(fā)展。

（二）完善生態(tài)環(huán)境立法

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法頒布以來(lái)，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生較大變化，環(huán)境法在立法上也未按照時(shí)代的發(fā)展進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，依然主要是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對(duì)已發(fā)生污染的治理策略，還包括對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的如何保護(hù)。然而我國(guó)的立法長(zhǎng)期忽略了這一方面，這也是造成我國(guó)目前自然資源保護(hù)不力的一個(gè)重要原因。黨的十八屆四中全會(huì)指出，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)。筆者以為今后環(huán)境立法的著重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.確立尊重生態(tài)文明自身發(fā)展規(guī)律的立法精神。人類作為地球生態(tài)自然界的一部分，應(yīng)當(dāng)尊重其它生命物種，與生態(tài)自然和諧相處，確立尊重生態(tài)自然自身發(fā)展規(guī)律的立法精神，由環(huán)境資源利益的代內(nèi)公平向代際公平轉(zhuǎn)變，把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，摒棄以當(dāng)代人短期利益為中心的傳統(tǒng)思想，摒棄犧牲后代利益為中心的竭澤而漁的發(fā)展戰(zhàn)略，從而重新建構(gòu)新的法律體系。

2.立法重心向“預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先”傾斜。低能耗、低物耗的集約型生產(chǎn)方式是一種能預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的生產(chǎn)方式，它要求一切發(fā)展活動(dòng)都應(yīng)事先考慮后果。因此，必須將立法重心向“預(yù)防和保護(hù)優(yōu)先”傾斜。突出建立健全清潔生產(chǎn)、源頭削減、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一系列環(huán)境預(yù)防制度，強(qiáng)調(diào)從源頭上治理。

3.及時(shí)對(duì)不合時(shí)宜的舊法進(jìn)行修訂。由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014年4月24日修訂通過(guò)，2015年1月1日起施行后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，經(jīng)過(guò)了25年來(lái)的第一次修訂，使我國(guó)環(huán)保法律實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)始服務(wù)于公眾對(duì)依法建設(shè)“美麗中國(guó)”的關(guān)注和期待。同時(shí)，要及時(shí)清理、修訂和《環(huán)保法》不相符的政策法規(guī)，借鑒美國(guó)20世紀(jì)70年代的做法，從國(guó)家層面下發(fā)通知，要求國(guó)家各部委和地方政府對(duì)本部門本級(jí)政府的政策、法規(guī)進(jìn)行清理，定期提交清理報(bào)告。

（三）建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，首次系統(tǒng)闡釋了生態(tài)文明制度體系，提出用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1.強(qiáng)調(diào)建立源頭防范制度。生態(tài)空間和自然資源是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是中華民族偉大復(fù)興的保障。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。”產(chǎn)權(quán)不明晰會(huì)造成最直接結(jié)果就是“公地悲劇”{9}的發(fā)生。從公共利益角度考慮，對(duì)自然資源實(shí)行用途管制，用途管制應(yīng)超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)雖然有些資源屬于某些主體，但用途必須服從國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)定。從而從源頭上建立有效的防范制度。

2.建立嚴(yán)密的過(guò)程管理制度。由于過(guò)去在資源使用與開(kāi)發(fā)過(guò)程中，沒(méi)有體現(xiàn)資源稀缺狀況和開(kāi)發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害，在今后的制度規(guī)定中應(yīng)“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)原則和誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則”，達(dá)到損害生態(tài)環(huán)境的行為要受到懲罰及對(duì)受害人群進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境生態(tài)行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，以激勵(lì)市場(chǎng)主體自覺(jué)保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.建立嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度。對(duì)于出現(xiàn)重大環(huán)境問(wèn)題可從兩個(gè)方面著手，一是為了政績(jī)不顧環(huán)境的某些地方官員，強(qiáng)調(diào)突出終身追究責(zé)任，使其不能違規(guī)；二是為了經(jīng)濟(jì)不顧環(huán)境的企業(yè)要加大懲罰力度，使其不敢違規(guī)。

（四）加大生態(tài)行政執(zhí)法和司法保護(hù)力度

法律的生命力在于實(shí)施。要建立獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，如制定環(huán)境督查條例、設(shè)立獨(dú)立執(zhí)法和監(jiān)管的垂直管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各個(gè)環(huán)保部門。

1.環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)依法行政意識(shí)。隨著公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，若行政決定沒(méi)有法律依據(jù)、不依照法律程序，可能被認(rèn)為不公平甚至尋租，環(huán)保等相關(guān)部門可能因此成為被告。要健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，比如推進(jìn)污染物減排，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)是關(guān)鍵。比如，新環(huán)保法新增“按日計(jì)罰”的制度，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。新環(huán)保法對(duì)污染違法者將動(dòng)用最嚴(yán)厲的行政處罰手段，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為使用行政拘留，對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

2.健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。司法要支持、加強(qiáng)、補(bǔ)充行政執(zhí)法，并在某些方面發(fā)揮制約監(jiān)督作用，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。一是行政與刑事責(zé)任融合是環(huán)境執(zhí)法發(fā)展的方向，將目前環(huán)境行政責(zé)任上升為刑事責(zé)任，環(huán)境執(zhí)法部門需要檢察院、法院的密切配合。二是民法、物權(quán)法的逐步完善能夠促進(jìn)環(huán)境保護(hù)范圍的逐步擴(kuò)大。三是執(zhí)法和司法認(rèn)定上要有進(jìn)行科學(xué)界定，因?yàn)槟壳暗牧⒎ㄖ幸话闾?hào)召性的規(guī)定較多，義務(wù)和法律責(zé)任的規(guī)定較少，執(zhí)法環(huán)節(jié)相對(duì)比較薄弱。四是正確理解和掌握加大環(huán)境執(zhí)法力度。執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，但不能僅依靠末端來(lái)解決全部問(wèn)題，這樣會(huì)本末倒置，不但治標(biāo)不治本，還有可能會(huì)激化矛盾，付出無(wú)謂的代價(jià)。

3.落實(shí)環(huán)保公益訴訟制度。黨的十八屆四中全會(huì)指出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)造成環(huán)境污染的行為，應(yīng)該督促其糾正或提起公益訴訟。進(jìn)一步落實(shí)新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

（五）拓寬對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的公眾參與度

人是生態(tài)文明建設(shè)的重要建設(shè)和享用主體，生態(tài)文明建設(shè)需要廣泛的公眾參與。{10}公眾參與是指公眾依照相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，平等的享有參與和自己環(huán)境利益相關(guān)的一切法律活動(dòng)，參與的主體主要包括公民、政府以及團(tuán)體組織。參與的范圍主要包括：環(huán)境的立法、決策、監(jiān)督、救濟(jì)等幾個(gè)階段實(shí)施的生態(tài)環(huán)境法律活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)公眾參與存在著諸多問(wèn)題，比如，參與意識(shí)不強(qiáng)、參與渠道少、公眾參與的法律制度不完善、公眾參與激勵(lì)條款不足等等。因此，需要通過(guò)制定環(huán)境教育法，明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，加大環(huán)境信息公開(kāi)的力度，拓展公眾參與的范圍，以及完善環(huán)境公益訴訟制度等方式，來(lái)完善我國(guó)公眾依法參與生態(tài)文明建設(shè)法律制度。生態(tài)文明建設(shè)需要強(qiáng)有力的法治保障，在我國(guó)的生態(tài)文明法治建設(shè)過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最需要公眾的參與，應(yīng)通過(guò)研究公眾參與制度并設(shè)計(jì)出具體的法律制度，來(lái)充分發(fā)揮公眾在生態(tài)文明法治建設(shè)中的作用。其目的是確保公眾有權(quán)參與生態(tài)文明建設(shè)的各種法律活動(dòng)，便于公眾有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公眾的環(huán)境利益。因此，構(gòu)建公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律制度，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)作用和深遠(yuǎn)歷史意義。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)十八大報(bào)告中提出的“美麗中國(guó)”的建設(shè)目標(biāo)，就必須保護(hù)我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，必須大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)文明法治建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)文明進(jìn)程的根本保障，要通過(guò)生態(tài)文明法治建設(shè)實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目的。

注釋：

{1}中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn).人民日?qǐng)?bào)，2015.5.6

{2}潘岳著.社會(huì)主義與生態(tài)文明.中國(guó)環(huán)境報(bào)，20071019

{3}胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2007.24

{4}參見(jiàn)人民網(wǎng)http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html

{5}胡錦濤.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.人民出版社，2012

{6}顧鈺民.論生態(tài)文明制度建設(shè).福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版，2013（6）

{7}萬(wàn)勁波.生態(tài)文明時(shí)代的環(huán)境法治與倫理[M].化學(xué)工業(yè)出版社，2007

{8}http：//www.doc88.com/p-715936964517.html

{9}“公地悲劇”這一概念由美國(guó)學(xué)者哈定提出，它揭示出：公地作為一項(xiàng)資源或財(cái)產(chǎn)有許多擁有者，他們中的每一個(gè)都有使用權(quán)，但沒(méi)有權(quán)利阻止其他人使用，從而造成資源過(guò)度使用和枯竭。

{10}王超.國(guó)內(nèi)外生態(tài)文明視野下的公眾參與制度探析[J].法制與經(jīng)濟(jì)（中旬），2012（7）

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬世俊著.中國(guó)生態(tài)學(xué)透視.北京科學(xué)出版社，1990

[2] 金瑞林.汪勁著.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述.北京大學(xué)出版社2003

[3] 張璐.環(huán)境產(chǎn)業(yè)的法律調(diào)整.科學(xué)出版社，2005

[4] 王燦光.論我國(guó)環(huán)境管理體制立法存在的問(wèn)題及完善途徑[J].政法論壇，2003

[5] 呂忠梅，生態(tài)文明建設(shè)的法治思考.法學(xué)雜志，2014（5）

（作者單位：河南省濮陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心 河南濮陽(yáng) 457000）

（責(zé)編：若佳）