我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的沿革和發(fā)展方向

宋磊

摘 要：失業(yè)保險(xiǎn)基金是失業(yè)保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容。中國的失業(yè)保險(xiǎn)制度初創(chuàng)于1986年，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《失業(yè)保險(xiǎn)制度》施行十幾年來，不斷得以完善，但在籌集、支出、監(jiān)管等方面仍暴露出一些亟需解決的問題。文章在對我國保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程面臨比較突出的幾個(gè)問題作進(jìn)一步分析的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)制度 沿革 問題 方向

中圖分類號：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-055-02

失業(yè)保險(xiǎn)制度在我國建立30周年的時(shí)間里，經(jīng)歷了產(chǎn)生、變革和不斷完善的過程，在解決社會(huì)閑置待業(yè)人員的上崗就業(yè)、保障待業(yè)失業(yè)人員基本生活和完善就業(yè)機(jī)制、拓寬就業(yè)渠道方面提供了保障和便利，使其得到規(guī)范化的發(fā)展。然而，由于社會(huì)發(fā)展中社會(huì)關(guān)系的快速變革和復(fù)雜性，以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)制度的建立，失業(yè)保險(xiǎn)制度不可避免地會(huì)暴露出滯后性，產(chǎn)生一系列問題。因此，分析失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的問題和解決對策迫在眉睫。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展過程

失業(yè)保險(xiǎn)制度主要是指針對勞動(dòng)者可能存在的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的保險(xiǎn)，是由國家有立法權(quán)的機(jī)關(guān)根據(jù)法制程序訂立并強(qiáng)制執(zhí)行的，是保障非自身原因而失去工作的勞動(dòng)者，在缺少必要的維持生活收入時(shí)，由國家規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織保障其最基本的生活，并盡可能地減少風(fēng)險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的制度。

（一）待業(yè)保險(xiǎn)階段

我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度初創(chuàng)于1986年，具體規(guī)定在國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》中，主要是對國營企業(yè)中的職工實(shí)行職工待業(yè)保險(xiǎn)，保障生產(chǎn)等制度。

20世紀(jì)90年代，我國開始建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并得到了充分的發(fā)展，為適應(yīng)發(fā)展變革的需要，對勞動(dòng)者的關(guān)于工作的保險(xiǎn)的范圍和保障也在進(jìn)一步地?cái)U(kuò)展和提高，失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展階段經(jīng)歷了漫長的階段

一開始產(chǎn)生于國有企業(yè)改革中，為其保障勞動(dòng)者的附屬措施而存在，發(fā)展到為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧而存在，其制度得到了充分的發(fā)展，符合我國的發(fā)展歷程。在1999年1月我國頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，國家對失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了具體的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)定了保險(xiǎn)基金的構(gòu)成，制定失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)人員的方式和數(shù)額以及投保失業(yè)保險(xiǎn)的條件和范圍等事項(xiàng)內(nèi)容。該條例的頒發(fā)彌補(bǔ)完善了我國在保險(xiǎn)范圍和方式方面的規(guī)定，對我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展有著十分重要的意義。新條例的頒布，一是擴(kuò)大了勞動(dòng)者可以得到失業(yè)保險(xiǎn)的范圍，將一些企事業(yè)單位納入到失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)則中。二是完善了失業(yè)保險(xiǎn)的程序，明確了其中主體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，有力地促使保障制度的進(jìn)一步完善。三是規(guī)范了失業(yè)保險(xiǎn)待遇制度。并于當(dāng)年8月勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部以及人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于事業(yè)單位參加事業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》，正式將事業(yè)單位納入事業(yè)保險(xiǎn)的范疇。按照條例，所有事業(yè)單位不分隸屬關(guān)系不分經(jīng)費(fèi)來源，不分職工身份，均要依法參加失業(yè)保險(xiǎn)，并將單位應(yīng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)列入本單位支出預(yù)算，不得以任何理由拒交失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)制度由行政法規(guī)上升到立法層次階段。

2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》將我國多年來被實(shí)踐證明行之有效的失業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大了事業(yè)保險(xiǎn)適用范圍，取消了失業(yè)保險(xiǎn)的最高標(biāo)準(zhǔn)限制，解決了失業(yè)人員的醫(yī)療保障問題，明確了失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)基金使用的細(xì)則和程序，減少非自身直接原因而無法領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的情況。國家立法部門和社會(huì)組織積極通過相關(guān)程序，用規(guī)范化、權(quán)威化、明確化的規(guī)則體系進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，減少了失業(yè)保險(xiǎn)中不和諧、不穩(wěn)定的因素，有力保障失業(yè)保險(xiǎn)的落實(shí)，以點(diǎn)帶面地覆蓋到社會(huì)中的方方面面，保障失業(yè)勞動(dòng)者的基本生活。2014年7月1日，我國新發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》開始實(shí)施，新條例對事業(yè)單位做出具體的規(guī)定，要求事業(yè)單位工作的工作人員應(yīng)按照法律和相關(guān)條文的規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)，特別是參加失業(yè)保險(xiǎn)。

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)存問題

（一）失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)的基金的籌集和發(fā)放由各直轄市和設(shè)區(qū)的市根據(jù)地方上的具體情況，制定條例實(shí)施，其他地區(qū)則由上一級的人民政府在負(fù)責(zé)實(shí)施，目前我國失業(yè)保險(xiǎn)基金已經(jīng)提高到直轄市和地級市。這僅僅是針對單個(gè)城市的失業(yè)人群有保障作用。我國地域遼闊，各區(qū)域之間存在著各種各樣的差距，其中經(jīng)濟(jì)是制約地域發(fā)展主要的因素，發(fā)達(dá)地區(qū)中失業(yè)人數(shù)相對而言占其工作總?cè)藬?shù)比例小，但是其保障失業(yè)保險(xiǎn)的基金卻非常多，而落后地區(qū)失業(yè)人數(shù)多，上繳基金少，這種縣級市的統(tǒng)籌限制了很多需要保障的人。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)法則，如果失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍越大，那么有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)的配套措施則呈現(xiàn)出正比的趨勢，也跟隨著一起增大，其抵御大規(guī)模失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)，所以應(yīng)提高保障層次逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)基金來源單調(diào)，征繳、支付的方式缺乏力度和科學(xué)性

失業(yè)保險(xiǎn)基金是事業(yè)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵，當(dāng)中資金來源又是第一個(gè)問題。同時(shí)我國出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在缺險(xiǎn)、基金收繳缺乏法律剛性。我國目前主要采用的是“三三制”的方式，即政府、勞動(dòng)者和企事業(yè)單位三方來按照一定的方法原則來收繳，而在這三方中政府是失業(yè)保險(xiǎn)基金的主要來源。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳、支付主要存在著有些單位和個(gè)人欠繳、漏繳的現(xiàn)象，其對我國失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展有著嚴(yán)重的影響，會(huì)使失業(yè)勞動(dòng)者的合法權(quán)益和基本生活得不到應(yīng)有的保障，會(huì)加大不和諧因素的滋生。產(chǎn)生這些弊端的主要原因是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的單位為減少支出，編造不真實(shí)情況進(jìn)行申報(bào)，而其他發(fā)展欠佳的企事業(yè)單位則根本無力繳納或者采取拖延的方式拒絕繳納。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金支付環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了不少問題

1.失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付和征繳標(biāo)準(zhǔn)不合理。失業(yè)保險(xiǎn)基金的給付是指在平時(shí)參加保險(xiǎn)一旦需要基本保障時(shí)所獲得救助的支持和補(bǔ)償。然而目前，我國關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的支付因?yàn)橄嚓P(guān)法律政策的缺失、所處地理位置經(jīng)濟(jì)文化的影響以及行政中的紕漏等原因無法使得各地給付水平達(dá)到社會(huì)整體水平，無法做到統(tǒng)一調(diào)度。一些地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，僅能基本滿足日常生活的需要，無法再提供其他方面的救援，更別說再安排就業(yè)了。除此之外，在失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳中，往往直接忽視了失業(yè)勞動(dòng)者以及地區(qū)之間的差異性，都按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來征繳，往往會(huì)加大其生活壓力，以至于根本無法繳納，從而導(dǎo)致得不到應(yīng)有的保障。

2.失業(yè)保險(xiǎn)基金支付期限不確定。我國目前對于失業(yè)保險(xiǎn)基金的征繳和支付沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的規(guī)定，各區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)也因此各不相同，這可能會(huì)影響失業(yè)保險(xiǎn)的全面覆蓋和監(jiān)督實(shí)施，會(huì)影響失業(yè)勞動(dòng)者獲得救濟(jì)的程度和再就業(yè)。在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)基金方面，我國的期限比國外領(lǐng)取的期限長，達(dá)到了24個(gè)月，而且其中審批的手續(xù)相對而言也比較繁瑣。長期的審查程序一方面會(huì)影響失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)支付工作的開展，加大其風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也容易導(dǎo)致失業(yè)勞動(dòng)者無法維持基本生活，尋找工作方面缺少積極性，不利于鼓勵(lì)失業(yè)人員積極再就業(yè)。

（四）管理機(jī)構(gòu)混亂，監(jiān)督落后

因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)本身具有的特殊社會(huì)關(guān)系，所以導(dǎo)致其管理監(jiān)督也存在著復(fù)雜性。目前由于我國關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的立法不完善，使得失業(yè)保險(xiǎn)基金的整體運(yùn)行缺乏行之有效的管理，沒有高效率、嚴(yán)規(guī)范、明規(guī)程的監(jiān)督管理機(jī)制。在一定程度上容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的束縛，無法得到保障和推進(jìn)。在社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)管理方面，行政執(zhí)法部門和企事業(yè)單位都存在著管制缺乏有效性的問題，有的甚至權(quán)責(zé)不分，使得事業(yè)勞動(dòng)者的各項(xiàng)合法權(quán)益處處受到管制和約束。對事業(yè)保險(xiǎn)的基金管理不完善，沒有明確法定的用金制度，存在著違規(guī)超用的現(xiàn)象，導(dǎo)致基金不正常的流失。

三、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展方向

（一）實(shí)現(xiàn)“省級統(tǒng)籌”模式，改行業(yè)統(tǒng)籌為社會(huì)統(tǒng)籌

我國目前關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌模式是“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”。具體是指由各地方根據(jù)自身的情況按照一定的比例自行向中央繳納基金，再由中央進(jìn)行統(tǒng)一分配調(diào)度的模式。我們應(yīng)該根據(jù)統(tǒng)籌要求，繼續(xù)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍，充分吸收各類勞動(dòng)者。政府部門應(yīng)規(guī)范清晰的權(quán)責(zé)，保護(hù)弱勢群體權(quán)益并主導(dǎo)社會(huì)保障體系的建立和完善，還要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，從根本上保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有同等的權(quán)益。在條件成熟時(shí)，將目前的行業(yè)統(tǒng)籌變革為社會(huì)統(tǒng)籌。

（二）確定合理的給付標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率

在確定失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，要充分體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，同時(shí)在確立失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮到保障失業(yè)者本人的基本生活，而且還要考慮到失業(yè)者家屬的最低生活保障。我國可以在借鑒國外和根據(jù)我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，采用薪資比例制，這樣不僅排除了收入水平的偶然性，而且更加準(zhǔn)確地反映了個(gè)人失業(yè)前收入的平均水平，同時(shí)還能防止導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金高低懸殊過大，出現(xiàn)與失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)不符的情況，從而實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

（三）確定合理的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限和方式，促進(jìn)失業(yè)人員積極就業(yè)

由于我國商業(yè)保險(xiǎn)基金的期限過長，容易導(dǎo)致失業(yè)勞動(dòng)者的權(quán)益無法得到保障。我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)賦予各省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力供求情況及失業(yè)率等具體因素，自主調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)給付期限。對于失業(yè)率較輕，勞動(dòng)力市場比較活躍的地區(qū)，可以相應(yīng)地縮短失業(yè)金給付期限，激勵(lì)失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。對于失業(yè)率較高的地區(qū)，可相應(yīng)延長失業(yè)金給付期限，保障失業(yè)者的基本生活。同時(shí)對失業(yè)者的具體情況進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)不同人群采取不同的給付期限。除了這些，還應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，積極開展各項(xiàng)措施加大就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）規(guī)范失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放，建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶

對于不穩(wěn)定就業(yè)的人群要根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)所有繳納的費(fèi)用全部信息透明化，要明確失業(yè)勞動(dòng)者在參加失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)規(guī)程，杜絕違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，加大監(jiān)督管理，建立方便快捷的失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)體制?？梢圆扇€(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶加上失業(yè)保險(xiǎn)基金的方式，建立個(gè)人失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄賬戶，按勞動(dòng)者工資的固定比例存入其個(gè)人賬戶，但不允許自由支取，只有符合失業(yè)保險(xiǎn)金給付條件時(shí)方可分期支取。

（五）完善失業(yè)保險(xiǎn)基金的管制和監(jiān)督機(jī)制

失業(yè)保險(xiǎn)制度是我國重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其關(guān)系到失業(yè)勞動(dòng)者的利益。所以，我國應(yīng)制定和修改完善的法律法規(guī)，保證失業(yè)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營的公開化、制度化和透明化，將失業(yè)保險(xiǎn)基金管理納入法制化軌道，將失業(yè)保險(xiǎn)基金投資的主體、方式及管理支出等方面的規(guī)定納入監(jiān)管機(jī)制。應(yīng)放寬對失業(yè)保險(xiǎn)基金投資的管制，應(yīng)允許保險(xiǎn)基金更大規(guī)模地參與資本市場運(yùn)營，放寬投資比例，擴(kuò)大投資品種。建立專門的包括失業(yè)保險(xiǎn)基金在內(nèi)的社會(huì)保障基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，或委托基金管理公司管理基金，增強(qiáng)基金運(yùn)營的競爭力和透明度，促使其在經(jīng)營過程中降低運(yùn)營成本。合理配置投資方向，對國債、金融債券、企業(yè)債券的投資比例進(jìn)行細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)基金投資收益最大化。建立完善有效的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行規(guī)范化管理，減少違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

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（作者單位：河南省安陽市游園管理站 河南安陽 455000）

（責(zé)編：若佳）