基礎(chǔ)教育怎么改

趙小莉 楊東平

目前，中國的情況與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，與中國社會(huì)主義國家的性質(zhì)，以及中央提出的“共享發(fā)展”理念還有很大差距，尤其是跟老百姓所期盼的共同進(jìn)入全面小康并加快實(shí)現(xiàn)共同富裕的愿景之間的差距還是很大的

在教育領(lǐng)域究竟如何實(shí)現(xiàn)管辦分離，如何下放教育權(quán)力、釋放教育紅利，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。為此，需要切實(shí)啟動(dòng)中小學(xué)辦學(xué)體制改革，一是改革公辦中小學(xué)辦學(xué)體制，二是進(jìn)一步發(fā)展民辦教育，三是進(jìn)一步開放教育，擴(kuò)大社會(huì)參與

改革開放以來，特別是2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布之后，中國民辦教育從無到有，發(fā)展迅速。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2004-2014年，在民辦中小學(xué)（不含職業(yè)學(xué)校）就讀的在校生人數(shù)上升了約69%，從2004年的829萬上升到2014年的1400萬；而民辦中小學(xué)的學(xué)校數(shù)量則略有減少，從1.32萬所減少到1.30萬所。但同期由于撤并學(xué)校的影響，全國中小學(xué)校數(shù)量顯著減少，所以民辦中小學(xué)占比略有上升。此外，這還說明民辦中小學(xué)的平均學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大了，即學(xué)校數(shù)量減少，學(xué)生數(shù)量增加。

民辦中小學(xué)的主要模式

1. 個(gè)人辦學(xué)。辦學(xué)主體是自然人。這種辦學(xué)形式中，舉辦者可能親自參與運(yùn)營，如擔(dān)任校長；也可能組織學(xué)校董事會(huì)作為學(xué)校管理機(jī)構(gòu)，并聘任校長。有研究認(rèn)為，當(dāng)民辦學(xué)校的創(chuàng)始人（舉辦者）和校長合一時(shí)，這意味著舉辦者既是學(xué)校的物質(zhì)資本所有者，也是作為直接管理者和經(jīng)營者的人力資本所有者。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有對(duì)市場信號(hào)反應(yīng)靈敏、決策效率高、對(duì)決策者激勵(lì)充分、在投資人和校長之間不存在代理成本等優(yōu)點(diǎn)。但是，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也存在一些固有的缺陷。其中，最大的問題有兩個(gè)：一是學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清晰。由于不可能形成一個(gè)健全的法人治理結(jié)構(gòu)，舉辦者在使用、處置學(xué)校資產(chǎn)和獲取資產(chǎn)收益時(shí)，就不可能受到事實(shí)上的嚴(yán)格約束，投資人資產(chǎn)與學(xué)校資產(chǎn)常常混淆不清，導(dǎo)致學(xué)校資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界模糊。二是不利于學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。學(xué)校資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界模糊為舉辦者獲取非制度化的模糊收益提供了很大便利。但是，這種現(xiàn)實(shí)和潛在的利益往往給舉辦者保持學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性以極大的誘惑，使學(xué)校在發(fā)展過程中不能有效吸納其他生產(chǎn)要素，難以實(shí)現(xiàn)學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2. 企業(yè)辦學(xué)?？傮w而言，企業(yè)辦學(xué)大都為企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)考慮，與學(xué)校無直接關(guān)系，企業(yè)純粹投入資金舉辦學(xué)校，并非其主要經(jīng)營范圍。房地產(chǎn)公司辦民辦中小學(xué)是企業(yè)辦學(xué)的一種常見形式，因購買房地產(chǎn)的業(yè)主往往有子女上學(xué)的需求，愿意為學(xué)校支付較高價(jià)格，而且房地產(chǎn)項(xiàng)目一般已經(jīng)預(yù)留教育用地。創(chuàng)辦學(xué)校可以吸引顧客、提高房產(chǎn)價(jià)格，同時(shí)也可以收取學(xué)費(fèi)。亦有企業(yè)出于投資目的購買學(xué)校的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)，以未來的學(xué)費(fèi)為預(yù)期回報(bào)的現(xiàn)象。企業(yè)辦學(xué)模式中，企業(yè)一般派駐代表擔(dān)任學(xué)校董事會(huì)重要成員，對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理進(jìn)行嚴(yán)格控制，但企業(yè)管理層直接干預(yù)學(xué)校運(yùn)營的情況比較少。

3. 股份制辦學(xué)。股份制辦學(xué)是指多個(gè)出資人共同出資興建學(xué)校，在實(shí)踐中有兩種運(yùn)作模式：一種是兩個(gè)或兩個(gè)以上的出資人（自然人或法人）根據(jù)出資協(xié)議，以資金或其他生產(chǎn)要素，投入學(xué)校的建設(shè)和運(yùn)營，并共同擁有學(xué)校相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，按此機(jī)制設(shè)立和運(yùn)營的學(xué)校又稱為“股份制學(xué)?！被颉肮煞莺献髦茖W(xué)校”。這種資本組織形態(tài)在溫州廣泛存在，因此又稱為民辦教育的“溫州模式”。與“溫州模式”相區(qū)別的另一種“股份制辦學(xué)”模式是資金募集活動(dòng)體現(xiàn)在公司層面，即兩個(gè)或兩個(gè)以上的出資人（自然人或法人）根據(jù)出資協(xié)議以資金或其他生產(chǎn)要素，投入組建一個(gè)以提供教育服務(wù)（如辦學(xué)）為主營業(yè)務(wù)的公司法人，出資人擁有所設(shè)立公司相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。然后，由這個(gè)法人再投資辦學(xué)，學(xué)校又是一個(gè)獨(dú)立法人，公司和學(xué)校按民法原則調(diào)整相互間的法律關(guān)系。這種模式首先在浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)書生中學(xué)出現(xiàn)，因此又稱為“椒江模式”或“書生模式”?！敖方Ｊ健庇址Q“教育股份制”，但這一表述曾經(jīng)遭到教育理論界和教育行政部門廣泛的質(zhì)疑，所以目前在政府正式文件中不使用“教育股份制”的概念。

4. 教育集團(tuán)辦學(xué)。教育集團(tuán)辦學(xué)是以辦學(xué)為主要經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)舉辦學(xué)校。其與企業(yè)辦學(xué)的區(qū)別在于，這類辦學(xué)企業(yè)除了辦學(xué)之外沒有其它經(jīng)營活動(dòng)，教育集團(tuán)是法人，下屬多所學(xué)校，學(xué)校與教育集團(tuán)的關(guān)系實(shí)際上是學(xué)校與董事會(huì)的關(guān)系。教育集團(tuán)下屬學(xué)校一般獨(dú)立核算、獨(dú)立運(yùn)營，但是共享集團(tuán)品牌和管理資源。教育集團(tuán)和下屬學(xué)校的關(guān)系視二者權(quán)力關(guān)系而定：如果集團(tuán)管理權(quán)力太小，就虛化成學(xué)校董事會(huì)；如果集團(tuán)管理權(quán)力太大，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)又難以保證。教育集團(tuán)辦學(xué)和公辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)的主要區(qū)別在于集團(tuán)是否為獨(dú)立法人：公辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)形成的“教育集團(tuán)”一般不是獨(dú)立法人，各校財(cái)務(wù)獨(dú)立，校與校之間只有松散的契約關(guān)系，與作為法人的教育集團(tuán)辦學(xué)不同。

5. 轉(zhuǎn)制學(xué)校和公辦學(xué)校辦民校。轉(zhuǎn)制學(xué)校是中國辦學(xué)體制改革的一種嘗試，由地方政府將公辦學(xué)校交給社會(huì)組織和個(gè)人承辦，政府停止或部分停止提供學(xué)校事業(yè)費(fèi)和日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，由學(xué)校自籌資金運(yùn)營；學(xué)校在招生、招聘、資金籌措等方面擁有較高的自主權(quán)。然而，在運(yùn)行一段時(shí)期之后，出現(xiàn)種種弊端：轉(zhuǎn)制學(xué)校本是國有資產(chǎn)，收取的學(xué)費(fèi)卻成為學(xué)?；虺修k人（組織）的資金，有國有資產(chǎn)流失之嫌；轉(zhuǎn)制學(xué)校收取高額學(xué)費(fèi)損害了學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)益；轉(zhuǎn)制學(xué)校既享有公立學(xué)校所不能享有的招生、招聘等自主權(quán)，又往往享有一定公辦學(xué)校的待遇（如教師編制等），對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校都構(gòu)成不公平競爭。因此，2005年底，教育部、國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》、《關(guān)于貫徹義務(wù)教育法進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為的若干意見》，規(guī)定從2006年開始，全面停止審批新的改制學(xué)校；任何部門和個(gè)人不得改變或者變相改變義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的性質(zhì)，不得將公辦學(xué)校出售轉(zhuǎn)讓；要求各地教育行政部門對(duì)本地義務(wù)教育階段改制學(xué)校進(jìn)行全面清理規(guī)范。至2010年前后，各地基本已取消轉(zhuǎn)制學(xué)校，轉(zhuǎn)制學(xué)?；蛘呋謴?fù)公辦或轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。

但是，公辦學(xué)校辦民辦學(xué)校從未停止。很多公辦名校在本地或外地開辦民辦學(xué)校或分校，后者使用名校的名字，并向名校支付合作辦學(xué)費(fèi)用。從某種意義上來說，這種辦學(xué)行為的性質(zhì)與轉(zhuǎn)制學(xué)校有相似之處：公辦名校的品牌和人力資源作為一種無形資產(chǎn)，也是國有資產(chǎn)。使用名校品牌效應(yīng)辦民辦學(xué)校涉嫌使用國有資產(chǎn)謀取私利，而且對(duì)其他民辦學(xué)校構(gòu)成不正當(dāng)競爭。某些公辦學(xué)校辦的民辦學(xué)校和由公辦轉(zhuǎn)為轉(zhuǎn)制學(xué)校、再由轉(zhuǎn)制學(xué)校轉(zhuǎn)為民辦的學(xué)校和原公辦學(xué)校之間還存在不正當(dāng)?shù)睦孑斔停喝缒趁１緸橥耆袑W(xué)，后其初中部轉(zhuǎn)為轉(zhuǎn)制學(xué)校，又轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校，名校只保留高中部（公辦）。而名校高中招生對(duì)前述民辦學(xué)校存在傾斜，對(duì)當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)教育均衡造成了不良影響。

除此之外，常見的民辦教育辦學(xué)形式還包括獨(dú)立學(xué)院、中外合作辦學(xué)等。兩者皆為高等教育辦學(xué)形式。

民辦教育發(fā)展之困

現(xiàn)有教育制度和法律法規(guī)中有相當(dāng)部分具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、集中管理模式的痕跡，而且又是主要針對(duì)公辦學(xué)校來制定的。雖然已經(jīng)制定了《民辦教育促進(jìn)法》，但民辦教育在很多方面仍然處于合理不合法、或無法可依的局面。

1.民辦學(xué)校的法人性質(zhì)問題。民辦學(xué)校被登記為“民辦非企業(yè)單位”，實(shí)際管理中則被視同企業(yè)。由此帶來會(huì)計(jì)制度不明確、無法享受稅收優(yōu)惠、民辦學(xué)校教師和公辦學(xué)校教師無法享受同等待遇等問題。

2.民辦學(xué)校分類管理的問題。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得“合理回報(bào)”。但“合理回報(bào)”的條例缺乏可操作性，不利于保護(hù)學(xué)校舉辦者權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性。近年來，不斷有人呼吁對(duì)民辦教育進(jìn)行“分類管理”，即將民辦學(xué)校分為非營利性或者營利性學(xué)校分別管理，非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不取得辦學(xué)收益，而營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益。《規(guī)劃綱要》也明確提出，積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。上海、浙江溫州等地也開始試點(diǎn)“分類管理”并獲得了一定成效。然而，2015年12月《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案初次審議未獲通過，在一定程度上標(biāo)志著對(duì)民辦學(xué)校分類管理的具體辦法仍未達(dá)成一致意見，營利性民辦學(xué)校的舉辦者獲取辦學(xué)收益的政策仍不明朗。

3.民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)受到行政干預(yù)。由于教育行政部門仍然壟斷著教育過程的主要資源，如招生計(jì)劃、收費(fèi)審批、專業(yè)課程設(shè)置、教育評(píng)價(jià)等，民辦學(xué)校無法自主配置教育資源，無法充分行使辦學(xué)自主權(quán)，有時(shí)依附于教育行政部門的程度更甚于公辦學(xué)校。民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的同質(zhì)化趨于嚴(yán)重，導(dǎo)致與公辦教育多元發(fā)展的格局難以形成。

深化辦學(xué)體制改革的建議

2010年頒布的《教育規(guī)劃綱要》、2013年頒布的十八屆三中全會(huì)《決定》，對(duì)深化教育領(lǐng)域綜合改革、政府轉(zhuǎn)變職能、管理體制和辦學(xué)體制改革做出具體規(guī)劃，提出了新的要求，是開展辦學(xué)體制改革的基本依據(jù)。 中國推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心就是通過政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，實(shí)行管辦評(píng)分離，第三方評(píng)價(jià)，委托管理、購買服務(wù)等，構(gòu)建新型政校關(guān)系，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

在教育領(lǐng)域究竟如何實(shí)現(xiàn)管辦分離，如何下放教育權(quán)力、釋放教育紅利，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。為此，需要切實(shí)啟動(dòng)中小學(xué)辦學(xué)體制改革。辦學(xué)體制改革的目的，一方面是使公辦學(xué)校恢復(fù)活力；另一方面是面向社會(huì)開放教育，使體制外的社會(huì)力量能夠成長。具體而言，有三個(gè)基本方向：一是改革公辦中小學(xué)辦學(xué)體制，二是進(jìn)一步發(fā)展民辦教育，三是進(jìn)一步開放教育，擴(kuò)大社會(huì)參與。

1.改革公立學(xué)校辦學(xué)體制。轉(zhuǎn)變政府職能、改善行政管理，首先要減少行政部門對(duì)學(xué)校的直接干預(yù)和微觀管理。建議地方政府和教育管理部門從自查自糾開始，嚴(yán)查和減少對(duì)學(xué)校過多的評(píng)估檢查，改變文山會(huì)海的局面，為學(xué)校松綁。在此基礎(chǔ)上，對(duì)《規(guī)劃綱要》落實(shí)情況進(jìn)行專項(xiàng)督查，推進(jìn)簡政放權(quán)和管辦評(píng)分離的改革。

辦學(xué)體制、管理體制改革，最終要落實(shí)到“現(xiàn)代學(xué)校制度”上?，F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的核心是調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，即通過簡政放權(quán)，實(shí)行“校本管理”，使學(xué)校在財(cái)政、人事和課程等方面獲得更多權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自主發(fā)展，從而恢復(fù)學(xué)校活力，改變千校一面的狀況，創(chuàng)造各具特色、豐富多彩的教育文化。

在繼續(xù)完善委托管理、集團(tuán)化辦學(xué)的同時(shí)，積極探索多種形式的中小學(xué)辦學(xué)體制改革。在具備條件的地方，可以試點(diǎn)類似美國的“特許學(xué)?！?、英國“自由學(xué)?！钡母母?。即按照管辦分離的原則，在不改變公辦性質(zhì)、政府全額撥款的前提下，將部分公辦學(xué)校委托教育家團(tuán)隊(duì)管理，實(shí)行教育家辦學(xué)，恢復(fù)學(xué)校的自主性，從而提高質(zhì)量、辦出特色，滿足多樣化的教育需求，使之成為教育創(chuàng)新的生長點(diǎn)。

2.進(jìn)一步發(fā)展民辦教育，開展“公私合作”。十八大提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，擴(kuò)大社會(huì)參與，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。當(dāng)前，特別需要強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)。政府主導(dǎo)并不意味著政府包攬和包辦。政府管理應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，避免用公辦學(xué)校的方式管理民辦學(xué)校，致使民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同質(zhì)化，喪失體制優(yōu)勢。教育公共服務(wù)有多種實(shí)現(xiàn)方式，委托管理、購買服務(wù)就是最主要的途徑。隨著公共服務(wù)的擴(kuò)大，政府和民辦之間并不是黑白分明、非此即彼的簡單關(guān)系。中國教育領(lǐng)域事實(shí)上存在著公辦民助、民辦公助等多種模式。在教育治理現(xiàn)代化過程中，如何有效開展“公私合作”，是政府需要學(xué)習(xí)的重要課題，可促進(jìn)辦學(xué)體制的多樣化。

3.探索互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新學(xué)校、新教育。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，學(xué)校規(guī)模、硬件、場地等不再是重要的因素，創(chuàng)辦基于互聯(lián)網(wǎng)的個(gè)性化學(xué)習(xí)的小規(guī)模精品學(xué)校是全世界教育創(chuàng)新的共同趨勢。我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這一變革，把創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的概念從企業(yè)界擴(kuò)大到教育界，如同支持小微企業(yè)那樣鼓勵(lì)教育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，降低學(xué)校設(shè)立的門檻，鼓勵(lì)有理想有抱負(fù)的校長、老師創(chuàng)辦小微學(xué)校和幼兒園，使“在家上學(xué)”合法化，滿足多樣化的教育需求。這樣，很多家長可以不必把小孩送到國外或國際學(xué)校。