中國社會體制改革：理想秩序、既有安排和完善建議

貢森

“十三五”時期是中國實現(xiàn)全面建成小康社會目標的關(guān)鍵時期，執(zhí)政者肩負提高民生保障水平、真正實現(xiàn)共同富裕的重任。加之，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，增速逐漸放緩，教育、醫(yī)療、收入分配、社會保障等各方面矛盾更加凸顯，這對新一輪的社會事業(yè)改革形成了空前挑戰(zhàn)。在中國今后的改革發(fā)展中，能否實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和惠民生的良性循環(huán)？如何深入改革基礎(chǔ)教育以實現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置？廣受關(guān)注的醫(yī)療、養(yǎng)老保險改革和發(fā)展如何推動？社會文化事業(yè)體制機制如何改革？……

從某種程度上說，這些社會民生問題解決的好與壞，決定著中國改革開放大業(yè)的成敗，更決定著中國特色社會主義事業(yè)有無生命力。

且讓我們在本期封面專題中，看看各界專家怎么說。

要利用未來一二十年中高速增長的機會，著力建構(gòu)“精英有擔當、大眾能自強”的基本制度框架

當前，中國經(jīng)濟正走向新常態(tài)，政治正走向新生態(tài)，在這個大變革過程中，中國社會急需建立“精英有擔當、大眾能自強”的新秩序。按照這一框架，可以完善和統(tǒng)籌推進社會治理、收入分配、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、精準脫貧等相關(guān)領(lǐng)域的改革。

中國轉(zhuǎn)型期新秩序的建構(gòu)

當前，一些民眾存在著多講權(quán)利少講義務(wù)的傾向，一些官員存在著不作為的問題，這種狀態(tài)是不可延續(xù)的。正如中共中央黨校教授韓慶祥總結(jié)的那樣，中國正處于矛盾多發(fā)期，客觀原因是人均資源占有率還比較低，資源配置也不夠公平；主觀原因是一些民眾多講權(quán)利少講義務(wù)，多講民主少講法治，多講個人利益少講公共利益，結(jié)果一味滿足民眾多種多樣訴求的難度越來越大。另一方面，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)人民群眾破解難題的主體，但一些黨員干部存在著精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗的“四種危險”。

如何建立中國自己的知識體系，進而建構(gòu)社會發(fā)展新秩序呢？這既需要與中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對話，也需要與西方理論及實踐對話。在與西方的對話中，既要研究其現(xiàn)在，更要觀察其早期現(xiàn)代化的經(jīng)驗教訓。在與古今中外的對話中，我們發(fā)現(xiàn)“精英有擔當、大眾能自強”是一種優(yōu)選的、可延續(xù)的社會秩序。具體闡述如下。

與發(fā)達經(jīng)濟體對話，我們要看到其中三種社會體制的差別。一是以美國為代表的補缺型福利社會體制，二是以西歐為代表的普惠型福利社會體制，三是以東亞為代表的發(fā)展型福利社會體制。在這三種體制中，國家、市場、社會三者關(guān)系有很大不同。補缺型福利社會體制主張政府為特定人群提供有限的社會保護，培養(yǎng)公民的個人責任，支持非營利性組織參與，并充分利用市場機制滿足多層次需求。普惠型福利社會體制主張政府應(yīng)該為所有公民普遍提供福利和社會服務(wù)。發(fā)展型福利社會體制主張的不是資源轉(zhuǎn)移的靜態(tài)措施，而是強調(diào)有利于經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟參與的社會投資，同時強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展本身要有助于社會福利的改善。

從社會成員各盡其能的情況來看，這三種社會體制也大不相同。在補缺型福利體制中，精英有擔當，但大眾自強的能力有問題；在普惠型福利體制中，精英有擔當，但大眾自強的意愿有問題，比如隨著人口壽命延長，西歐工作年限在縮短；在發(fā)展型福利體制中，精英有擔當，且大眾能自強。盡管在三種體制中，精英整體上能夠遵守社會規(guī)則，但其擔當?shù)膬?nèi)容和形式還是有區(qū)別的。在補缺型體制中，精英的自我組織能力很強，自主推動社會經(jīng)濟發(fā)展；在普惠型體制中，社會伙伴在政府的監(jiān)督下合作推動社會經(jīng)濟發(fā)展；而在發(fā)展型體制中，社會精英愿意分享發(fā)展機會和成果。

以美國為例，可通過兩個案例來說明其精英的擔當精神。一是美國的進步運動中新中產(chǎn)階級的集體行動。美國史學界一般把1900年至1917年間美國所發(fā)生的政治、經(jīng)濟和社會改革運動統(tǒng)稱進步運動。在性質(zhì)上，進步運動是以專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)管理者和國家公務(wù)員等新中產(chǎn)階級為主體，由社會各階層參與的資產(chǎn)階級改革運動，目的在于消除美國從“自由”資本主義過渡到壟斷資本主義所引起的種種社會弊端，重建社會價值體系和經(jīng)濟秩序。第二個案例是以“臉書”老板馬克·扎克伯格為代表的美國財富群體的捐贈行為。在其女兒出生時，扎克伯格決定捐出絕大部分財產(chǎn)給公益，為了給后代留下一個更美好、更公平的世界。

按照各盡其能來定義社會新秩序，既符合國際社會關(guān)于教育發(fā)展的最新理念，也與黨的執(zhí)政理念是高度一致的。按照社會成員盡職履責來定義理想社會，似乎與傳統(tǒng)的公平正義概念有所區(qū)別，但各盡其能本身也是公平正義的一個重要方面，而且還是后者的動態(tài)保障機制。以教育權(quán)利公平理念的發(fā)展過程為例，第一階段是“人人有學上”，第二階段強調(diào)均等化，追求“人人有好學上”，最新的發(fā)展是“人人有擔當”的適切性教育。

精英有擔當?shù)捏w制保障

在這里，“精英”是指國家公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員和企業(yè)管理者。不可否定，當前中國存在著一些黨員干部不作為的問題，一些知識分子和財富階層移民“退出”的問題。為了培養(yǎng)和維護精英階層的擔當意愿和能力，我們提出三方面的體制保障。

一是通過適切性教育，培養(yǎng)擔當意愿和能力，增強擔當信心。這方面的體制保障包括招生考試制度改革和教學內(nèi)容及方式改革。

重視擔當精神，推進和完善中國招生考試制度改革。2014年中國啟動考試招生制度改革試點，2017年將全面推進，到2020年基本建立中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度，形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生模式，健全促進公平、科學選才、監(jiān)督有力的體制機制。但是，這項改革主要還是聚焦于考察學術(shù)成績以及減輕學習負擔和解決“一考定終身”等突出問題。這與國際教育界所倡導(dǎo)的適切性教育還有很大差距。要積極探索中國社會科學教學內(nèi)容及方式的改革，使之與中國基本國情以及經(jīng)濟社會發(fā)展實踐相適應(yīng)。

二是保障公職人員的合理待遇和應(yīng)有尊嚴，維護和激發(fā)他們的積極性和創(chuàng)造力。一位瑞典學者的研究表明，中國經(jīng)濟社會發(fā)展成就在一定程度上得益于公共部門的高效率。當前中國的反腐倡廉有助于去掉附著在官位上的“實惠”。在“堵后門”的同時，也要盡早研究出臺“開前門”的改革方案。

改革機關(guān)事業(yè)單位工資制度。具體任務(wù)包括：（1）明確改革的總體目標，主要是防貪防腐，吸引和留住合適的人才，提供有效公平的公共服務(wù)。（2）分層級適當提高公職人員的工資水平，公職人員工資合理增幅應(yīng)在25%—100%之間；行政級別越高的公務(wù)員，或者職稱越高的專業(yè)技術(shù)人員，其工資漲幅應(yīng)越高。（3）盡快開展工資調(diào)查和比較的基礎(chǔ)性工作，為正常調(diào)整提供可靠依據(jù)。（4）調(diào)整和規(guī)范公務(wù)員的津補貼，將目前適用于所有公務(wù)員的津補貼納入基本工資，取消部門的崗位津貼，適當提高有利于艱苦困難地區(qū)人才隊伍的基層工作津貼或邊遠地區(qū)津貼，將公務(wù)員享有的多種優(yōu)厚的福利待遇統(tǒng)一納入職業(yè)年金，改為有條件享受的廉政年金。（5）調(diào)整和完善事業(yè)單位的績效工資制度，以晉升和發(fā)展機會作為主要的激勵手段，淡化直接的經(jīng)濟手段，控制績效工資所占比重，等等。

在公共部門中，從公立醫(yī)院的工資制度改革入手。建立適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點的薪酬制度，同步建立服務(wù)行為監(jiān)督機制，樹立“高薪養(yǎng)廉”的樣板，為推動機關(guān)事業(yè)單位工資制度的全面改革創(chuàng)造條件。建立公立醫(yī)院高管團隊的年薪制和醫(yī)務(wù)人員以崗位技能工資為主的陽光工資制，工資收入與創(chuàng)收、服務(wù)量脫鉤。限制和規(guī)范各類從業(yè)人員的績效工資，將其比重控制在40%以內(nèi)，級別越高者比重越高。為了防止“養(yǎng)懶漢”，配套的激勵措施包括：設(shè)定每個崗位的基本職責和工作量、定期審核專業(yè)技術(shù)職稱、設(shè)置同行認可的臨床優(yōu)異獎。其他管理措施包括：逢進必考，反腐倡廉，院長的去行政化和主體責任。當然，在加強管理的同時，也要充分信任廣大醫(yī)務(wù)人員，積極推進行業(yè)自律。

三是簡政放權(quán)，激發(fā)多方面社會精英的活力。如果公共部門不能或不愿擔當，那就應(yīng)該讓接近百姓且愿意擔當?shù)纳鐣l(fā)揮作用。

比如，面對社會存在的暴戾現(xiàn)象，中國非公部門已經(jīng)涌現(xiàn)了一些敢于擔當?shù)睦习澹热珥権S總裁王衛(wèi)、港大深圳醫(yī)院院長鄧惠瓊，他們在其員工被打后都不愿調(diào)解，而堅持將施暴者繩之以法。相比而言，中國公立醫(yī)院院長基本選擇息事寧人。

要向各層級的社會精英放權(quán)。首先，要向基層政府放權(quán)。過去30多年，很多公共服務(wù)機構(gòu)、職權(quán)和人員都集中到大中城市，給貧困地區(qū)和人群造成很大不便；同時，中央專項轉(zhuǎn)移支付名目繁多、碎片化。其次，要向基層自治組織和黨組織放權(quán)。要處理好兩個組織的關(guān)系，健全基層治理框架。另外，還要向社會放權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)的國家與社會是同心圓關(guān)系，應(yīng)積極探索國家與社會之間的“復(fù)合治理”形式，你中有我，我中有你。當然，在下放權(quán)利的同時，規(guī)范權(quán)力同等重要。在反腐倡廉的大背景下，權(quán)力被濫用的風險降低。通過公開透明，可以實現(xiàn)將權(quán)力運行放進制度的籠子里。

要特別注意激發(fā)社會組織活力。要加大政府購買公共服務(wù)力度。要對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織實行在民政部門直接登記。要限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤。要依法引導(dǎo)境外非政府組織在華開展活動。在支持鼓勵社會組織發(fā)展的同時，要在新型社會組織中建立黨組織，防控政治風險，實現(xiàn)國家與社會的復(fù)合治理。

要推進有條件事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織的改革。事業(yè)單位的人、財、物主要依賴行政配置，易受行政干預(yù)。我們認為，可轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位應(yīng)具備四方面特征：不以營利為主要目標；調(diào)動社會資源的能力較強；意識形態(tài)屬性不強；所提供的公益服務(wù)易于由政府購買和監(jiān)管。

大眾能自強的體制保障

2012年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)輿論”的新思路做好民生工作。與此思路相一致，我們提出“大眾能自強”的民生工作方針，并提出民生工作的重點和底線，以及完善和統(tǒng)籌推進民生工作、老年保障和精準脫貧工作的建議。

一是在民生工作中以賦權(quán)授能的社會投資類項目為重點和優(yōu)先。民生工作涉及的項目很多，按照項目支出的回報率高低，可將民生項目分為社會投資類項目和社會消費類項目。我們建議民生工作的重點和優(yōu)先領(lǐng)域應(yīng)是社會投資類項目，包括教育和醫(yī)療衛(wèi)生等人力資本項目，以及養(yǎng)老服務(wù)和兒童照料等社會服務(wù)項目。前一類項目的回報是人力資本的提升，后一類項目有助于增加勞動力供給且提高勞動生產(chǎn)率。在民生工作中，社會消費屬性很強的項目包括養(yǎng)老保險和低保，反過來說它們的社會投資性較弱。對于社會消費類項目，要堅持“底線”思維，嚴格資格條件和控制保障水平；而對于社會投資類項目，要加大投入，促進普惠性和公平性，盡可能提高服務(wù)水平。

強力推進教育機會均等的體制改革。中國已經(jīng)出臺了一套較為完備的教育均等化制度安排。在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展方面，實行校長教師交流輪崗，實行“縣管校用”教師管理體制，實行劃片招生，實行重點高中指標到校。在促進高等教育機會均等公平方面，實施“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”，由高教資源豐富的省份面向短缺的省份招生；并在國家層面實施面向貧困地區(qū)的定向招生專項計劃，在國家高考統(tǒng)一招生大通道之外，為貧困地區(qū)學生再開辟一條小通道。但是，中國的教育均等化政策實施的阻力很大，主要來自高教資源豐富地區(qū)的家長、重點中學的校長教師和家長。

完善和推進人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的體制改革。在基本醫(yī)療保障制度方面，推進城鄉(xiāng)居民“兩保合一”，關(guān)鍵是管理機構(gòu)的統(tǒng)一，宜在中央層面盡早確定主管部門。從衛(wèi)生行業(yè)責任清晰的角度來看，我們建議將各項醫(yī)療保險歸入衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一管理。在居民醫(yī)保統(tǒng)一后，應(yīng)盡早研究職工醫(yī)保與居民醫(yī)保的待遇統(tǒng)一問題。近期，可采取三明市的做法，將各項醫(yī)療保險基金集中到一個機構(gòu)管理，同時積極研究探索各類人群基本保障待遇統(tǒng)一辦法。

二是實行積極的老齡化方針，幫助老人自立自強?，F(xiàn)行的老齡工作方針是“黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”，單純籠統(tǒng)地將老人視為被照顧對象和弱者。按照國際“積極老齡化”的思路以及中國未富先老的實際，建議將“自立自強”納入老齡工作方針，并相應(yīng)調(diào)整涉老領(lǐng)域的具體政策。老年人的統(tǒng)計口徑要調(diào)整，從現(xiàn)在的以60周歲為主要標準變?yōu)橐?5周歲為主，再過十年左右只按65周歲口徑統(tǒng)計。盡快啟動漸進延遲退休年齡的進程，要立法保障老年人在工作期間本人及其用人單位的權(quán)益，還要做實終身教育。在交通運輸領(lǐng)域，要改善基礎(chǔ)設(shè)施，幫助老年人更便捷安全地出行和參與經(jīng)濟社會活動。退休人員也要繳納醫(yī)療保險費，退休金要納入個人收入所得稅計征范圍。要參照日本、韓國和新加坡等東亞國家的經(jīng)驗，控制基本養(yǎng)老金水平，發(fā)展企業(yè)年金和廉政年金等補充養(yǎng)老保險，并重視支持少老人力所能及地工作，比如，在日本，65歲以上老年人的收入有四成來自繼續(xù)工作。

三是堅持“造血式”扶貧，在政策投入的同時，精準扶貧要注重內(nèi)生能力建設(shè)。目前，各級政府將精準脫貧作為一項重要政治任務(wù)和優(yōu)先民生工程，這為“十三五”期間實現(xiàn)全面脫貧提供了充分保障。但是，限期脫貧可能導(dǎo)致重“輸血”、輕“造血”的風險。在組織推動精準脫貧時，各級黨委政府要更加重視貧困家庭能力的提升，更加重視基層治理能力提升，同時要注意發(fā)揮社會組織的作用。

四是強調(diào)自立自強，調(diào)整低保政策，應(yīng)對低保福利化。福利化有多種表現(xiàn)，與同為儒家文化的其他東亞國家地區(qū)相比，中國低保人口占總?cè)丝诘谋戎仄撸坏捅ＷC“含金量”過高，低保戶享受的綜合保障水平大大高于低保邊緣戶，造成“福利懸崖”；低保發(fā)放中存在均沾和濫用現(xiàn)象，發(fā)放范圍被人為擴大。低保福利化源自政策定位、設(shè)計、管理、實施等多方面的缺陷，其后果是低保標準偏低、低保對象中有勞動能力人員所占比重較高、“等靠要”觀念增強、引發(fā)新的基層穩(wěn)定風險。中國低保對象的福利依賴較為明顯，城市和農(nóng)村的平均領(lǐng)取期限分別為73個月和46個月，而美國類似人員的平均領(lǐng)取期限只有24個月。為落實精準扶貧要求，建議強調(diào)自立自強精神，將低保政策目標回歸為補缺型或兜底型保障。

完善和推進中國社會體制改革的建議

對于單個領(lǐng)域機制體制的改革，我們已經(jīng)提出了一些完善和推進建議，這里聚焦于跨領(lǐng)域的政策舉措。

一是凝聚共識。更多地借鑒發(fā)達經(jīng)濟體現(xiàn)代化早期的國家建構(gòu)經(jīng)驗教訓，特別是其宏觀層面和中觀層面的基本制度建設(shè)。要注重與中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的融合，充分尊重中國國情。要積聚知識界力量，在汲取全人類優(yōu)秀文化營養(yǎng)的基礎(chǔ)上，重建中國社會科學知識體系。

二是揚長補短。中國的政治經(jīng)濟優(yōu)勢是可以集中力量（權(quán)力、資源）辦大事，要利用未來一二十年中高速增長的機會，著力建構(gòu)“精英有擔當、大眾能自強”的基本制度框架。要更好地發(fā)揮政府作用，糾正社會領(lǐng)域過度市場化、貨幣化的做法。同時，要著力改變分權(quán)不足的問題，在加強頂層設(shè)計的同時，要充分鼓勵地方和基層探索；要探索國家與社會之間多形式的復(fù)合治理；更為根本的，要充分信任社會精英，同時多渠道改善監(jiān)管，包括行政監(jiān)管、社會監(jiān)管和行業(yè)自律，并嚴格處理有違信任者。要進一步加強公開透明，包括行政審批程序、公共服務(wù)對象的基本信息以及公職人員的薪酬待遇。

三是減少阻力、增強支持。與前幾年的軍隊類似，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和教育領(lǐng)域也存在強大的壟斷利益群體?？梢赃m當借鑒軍隊改革的做法，通過“抓大老虎”的反腐方式消減這兩個領(lǐng)域?qū)χ卮蟾母锏淖枇??？梢酝ㄟ^改善社會投資型公共服務(wù)，尋求人民群眾對重大改革的支持。可以通過提高公職人員的薪酬待遇及改善待遇結(jié)構(gòu)，維護和激發(fā)干部職工推動改革的熱情和創(chuàng)造力。

展望未來，中國很有希望在2020年前后建立起社會發(fā)展新秩序的框架。當然這取決于多重因素，其中較為關(guān)鍵的是黨中央的擔當和決斷、地方政府的探索創(chuàng)新、公職人員激勵和約束機制的重建，以及知識分子、企業(yè)管理者和財富擁有者的集體覺醒和自覺行動。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所所長、研究員）