黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的問題及國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

王曙光　石銳

摘 要：黑龍江省作為我國農(nóng)業(yè)資源大省，農(nóng)業(yè)面源污染問題十分嚴(yán)重。在闡明黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染狀況的基礎(chǔ)上，分析其治理政策中產(chǎn)業(yè)政策不盡合理、財(cái)政支持能力較弱和環(huán)境污染政策缺失等問題；在總結(jié)美國、德國和日本農(nóng)業(yè)面源污染治理政策經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，提出完善污染治理政策法令、強(qiáng)化財(cái)政治理污染辦法和加大技術(shù)治理污染力度等對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染治理的借鑒措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)環(huán)境；農(nóng)業(yè)污染；污染治理；財(cái)政投資；技術(shù)治理

中圖分類號(hào)：F323.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）05-0036-05

面源污染又稱非點(diǎn)源污染，是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中施用化肥、噴灑農(nóng)藥、畜禽糞便和生活垃圾等污染物，通過地表徑流、農(nóng)田排水和地下水灌溉等方式形成的水環(huán)境污染。其特點(diǎn)主要是污染源分散、類型多樣、地理邊界廣泛、控制難度大及治理困難；而點(diǎn)源污染是指有固定排放口的污染源，主要在工業(yè)生產(chǎn)過程中和城市垃圾處理時(shí)所形成的污染。近年來，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境面源污染問題日趨嚴(yán)重。黑龍江省作為我國農(nóng)業(yè)資源大省，農(nóng)業(yè)面源污染問題更為突出，這已成為制約黑龍江省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染的基本狀況

截至2014年底，黑龍江省總?cè)丝? 833.0萬人，其中鄉(xiāng)村1 609.5萬人，占總?cè)丝?2%；農(nóng)作物播種面積1 477.5萬公頃，其中糧食播種面積1 422.7萬公頃；谷物面積1 079.7萬公頃，其中，糧食作物水稻399.7萬公頃，小麥12.3萬公頃，玉米664.2萬公頃，谷子0.8萬公頃，高粱2.7萬公頃，水稻、小麥和玉米面積3項(xiàng)同比均有下降；水土流失面積1 085.0萬公頃，治理水土流失面積370.8萬公頃，占流失面積的34.2%。黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染主要包括農(nóng)用化肥、農(nóng)藥使用、畜禽養(yǎng)殖和塑料薄膜污染等方面，其中，化肥和農(nóng)藥是造成土壤板結(jié)、土壤能力下降、農(nóng)產(chǎn)品有毒污染的重要因素，也是河流湖泊水質(zhì)不斷惡化的主要來源[1]。

（一）農(nóng)用化肥污染狀況

近5年（2010—2014年）黑龍江省農(nóng)用化肥施用量呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，見表1。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及表1上看，2010—2014年黑龍江省糧食產(chǎn)量從5 012.8萬噸增加到6 242.2萬噸，5年增長了24.53%；化肥施用量從214.9萬噸上升到251.9萬噸，增長了17.21%。但糧食產(chǎn)量和化肥施用量的增加（如表2所示），導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)自然資源的退化和嚴(yán)重的環(huán)境污染。

從表2中看，2014年黑龍江省化肥施用量（實(shí)物量）依次排序?yàn)檗r(nóng)墾總局（124.03萬噸）、哈爾濱市（118.55萬噸）、綏化市（90.83萬噸）、齊齊哈爾市（80.56萬噸）和佳木斯市（45.49萬噸）；化肥施用折純量為251.93萬噸，其中，氮肥折純量占35.31%，磷肥占20.80%，鉀肥占15.02%和復(fù)合肥占28.87%；化肥流失的重點(diǎn)流域主要是松花江哈爾濱江段干流流域、額木爾河流域、烏裕爾河流域、呼蘭河流域和三江平原地區(qū)撓力河流域等。但不合理的大面積使用化肥，引起了氮磷流入地表水和地下水，以及湖泊、河流的富營養(yǎng)化，水藻生長過剩，導(dǎo)致水生生物缺氧死亡。其土壤中形成的硝態(tài)氮還原成亞硝酸鹽引發(fā)高鐵蛋白癥及癌癥等疾病，危害人們的健康與生活。過量施用化肥導(dǎo)致土壤肥力下降，但為維持糧食高產(chǎn)，農(nóng)戶們又不得已逐年增加化肥投入，導(dǎo)致惡性循環(huán)，農(nóng)業(yè)面源污染更為嚴(yán)重。

（二）農(nóng)藥使用污染狀況

全球氣溫變暖導(dǎo)致了嚴(yán)重的病蟲災(zāi)害，使得農(nóng)藥使用量逐年增加。黑龍江省土地面積廣闊，農(nóng)藥使用總量居于全國前列，其中部、北部松嫩平原與小興安嶺山區(qū)交界處區(qū)域農(nóng)藥使用密度高，而松嫩平原地區(qū)特別是西部地區(qū)病蟲害嚴(yán)重，農(nóng)藥使用量更大。

2010年黑龍江省農(nóng)藥使用總量為7.4萬噸，2014年增至8.7萬噸，增長了17.57%。目前黑龍江省使用的農(nóng)藥主要是被禁止的高度農(nóng)藥和殺蟲劑，而高度農(nóng)藥噴灑農(nóng)產(chǎn)品的有效率僅為10%—20%，其他成分隨著降雨流進(jìn)河流、土壤中造成污染。佳木斯市、黑河市和大慶市是高度農(nóng)藥重點(diǎn)使用地區(qū)，應(yīng)積極推廣使用生物農(nóng)藥來控制農(nóng)作物的病蟲害。

（三）畜禽養(yǎng)殖污染狀況

我國實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，有效地促進(jìn)了畜牧養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，其規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、區(qū)域化程度不斷提升。畜禽糞便的污染物是工業(yè)固定廢棄物的2.4倍，但目前無論是大規(guī)模的養(yǎng)殖場還是家庭式的養(yǎng)殖散戶，對(duì)畜禽糞尿處理都達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。至2014年底，黑龍江省有大牲畜536.6萬頭、家禽13 940.1萬只（詳見表3），其糞便的大量堆積導(dǎo)致地塊土質(zhì)過肥，被隨意沖洗或堆放的禽畜糞便在降雨后進(jìn)入地上和地下水中，嚴(yán)重影響了水質(zhì)安全，易致人畜疾病。因此，隨著黑龍江省畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，加之環(huán)保設(shè)備不足和資金投入有限等因素，更加大了禽畜養(yǎng)殖污染治理的難度。

（四）塑料薄膜污染狀況

進(jìn)入21世紀(jì)以后，黑龍江省農(nóng)業(yè)塑料薄膜在大棚覆蓋、水稻育秧和蔬菜栽培等方面的使用數(shù)量逐年增長。例如，2000年黑龍江省農(nóng)薄使用數(shù)量為5.3萬噸，2014年上升到8.4萬噸，增長了58.49%。農(nóng)用地膜覆蓋雖具有保水、保溫、保肥、抑制雜草生長等作用，但其使用過的農(nóng)膜往往不能循環(huán)利用，而大多數(shù)的廢棄農(nóng)膜被棄置于田間地頭。

農(nóng)膜是人工合成的高分子化學(xué)物質(zhì)，主要成分是聚乙烯和聚氯乙烯，自然條件下難以在土壤中自然分解，更難做到徹底清除，幾乎需要幾十年甚至是上百年才可能完全分解。殘留在土壤中的碎片切斷了土壤孔隙，影響著水分滲透，降低了土壤抗旱能力，導(dǎo)致土壤次生鹽堿化，且長時(shí)間使用塑料薄膜還會(huì)阻礙農(nóng)作物正常吸收水分和養(yǎng)分，減少農(nóng)作物的產(chǎn)量，同時(shí)對(duì)農(nóng)村環(huán)境景觀也造成了不良的影響。

二、黑龍江省農(nóng)業(yè)面源污染治理政策存在的問題

黑龍江省在實(shí)施治理農(nóng)業(yè)面源污染政策方面，雖取得了一些成就，但也存在一定的問題亟待予以解決。其問題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）產(chǎn)業(yè)政策不盡合理

近年來，我國產(chǎn)業(yè)政策的制定偏向于以市場為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從過去的單純以農(nóng)業(yè)為主體轉(zhuǎn)向農(nóng)林牧漁多產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的提高，黑龍江省農(nóng)業(yè)得到了快速、穩(wěn)定的發(fā)展。黑龍江省農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值及增長率見表4。

從表4中可以看出，2005—2014年10年間，黑龍江省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1294.4億元增加到4 894.8億元，增長了278.15%，其中農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)均有增長，其增長速度分別為319.64%、190.79%、222.22%、274.82%。黑龍江省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整雖對(duì)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值做出了貢獻(xiàn)，但導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)面源污染的持續(xù)惡化。其原因主要有包括兩個(gè)方面。一是林業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)值的大幅度增加占用了一部分農(nóng)業(yè)種植耕地，農(nóng)民為追求單位糧食產(chǎn)量利益的最大化而大面積施用化肥促進(jìn)土壤肥力，但化肥使用量與強(qiáng)度增加卻超過了農(nóng)業(yè)環(huán)境的負(fù)荷承載力，從而帶來面源污染。二是牧業(yè)產(chǎn)值的不斷增加也增加了畜禽糞便數(shù)量，其中一部分通過污水的分離處理排入農(nóng)田達(dá)到了良好的利用效果，但大部分采用露天堆放或直接排入河流的畜禽糞便，卻導(dǎo)致了空氣及水方面的污染。

（二）財(cái)政支持能力較弱

我國政府和黑龍江省地方政府雖對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理采取了一定的措施，但運(yùn)用財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)面源污染治理能力不足，與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策目標(biāo)還有較大的差距。從2014年黑龍江省地方公共財(cái)政支出上看，農(nóng)林水事務(wù)支出為487.67億元，占地方財(cái)政總支出（3 434.22億元）的14.20%，但農(nóng)林水事務(wù)支出中幾乎沒有治理農(nóng)業(yè)面源污染的支出。

因此，亟待財(cái)政支持面源污染治理的問題主要包括：缺乏有效的財(cái)政支持，政府沒有設(shè)立用于農(nóng)業(yè)面源污染防治的專項(xiàng)財(cái)政資金；農(nóng)業(yè)面源污染治理的關(guān)鍵是制定并執(zhí)行限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，顯然目前沒有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及環(huán)境技術(shù)的財(cái)政投資或投資極少；對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入較少，更缺少力度較大的直接財(cái)政投資；財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等資料雖支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展，卻導(dǎo)致了土壤和水資源的污染[2]。

（三）環(huán)境污染政策缺失

目前，無論是國家還是黑龍江省地方政府，都缺乏全面、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)面源污染管理政策法令，僅是針對(duì)污染源地區(qū)的農(nóng)藥和化肥使用出臺(tái)了部分限制性政策，以及畜禽廢棄物和秸稈環(huán)境管理的規(guī)章等，缺少針對(duì)污染源的全面規(guī)制管理，這在客觀上也縱容了污染行為的發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染治理實(shí)踐中既無章法可依、又存在執(zhí)行偏軟的問題。

因此，必須科學(xué)、規(guī)范制定農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)或?qū)嵤┺k法，特別應(yīng)嚴(yán)格細(xì)化面源污染的責(zé)任或懲處條款，適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅（費(fèi)），使之有專法可依，嚴(yán)格依法行政行為。此外，在實(shí)際工作中應(yīng)積極加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染行為的打擊力度，并嚴(yán)格懲處，迫使其增加農(nóng)業(yè)面源污染的成本費(fèi)用或損失，以避免或減少農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生。

三、國外農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策經(jīng)驗(yàn)

（一）美國農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策經(jīng)驗(yàn)

1.充分發(fā)揮生態(tài)稅收功效。美國是最早推行生態(tài)稅收的國家，20世紀(jì)60年代主要是對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)施減免稅優(yōu)惠，70年代對(duì)硫化物排放提出征稅議案，80年代對(duì)環(huán)保領(lǐng)域征收生態(tài)稅收。在農(nóng)業(yè)面源污染治理中，主要是發(fā)揮生態(tài)稅收功能，對(duì)農(nóng)村面源污染者征收消費(fèi)稅和環(huán)境收入稅。1986年美國國會(huì)審議通過環(huán)境收入稅，該稅明確規(guī)定，企業(yè)收入超過200萬美元的，就超過的部分計(jì)算納稅，并對(duì)生產(chǎn)、進(jìn)口、貯存、流通和使用中產(chǎn)生污染的化學(xué)品按不同比例征稅。美國1991年開始對(duì)購買環(huán)保和循環(huán)利用的設(shè)備給予免征銷售稅、財(cái)產(chǎn)稅和稅收抵免等優(yōu)惠，并允許5年內(nèi)采用加速法計(jì)提折舊；為控制農(nóng)業(yè)面源污染，美國州政府也相應(yīng)實(shí)行減免政策，如州政府按其實(shí)際人口數(shù)及比例予以稅收減免等[3]。近年來生態(tài)稅收的實(shí)施收到了良好的預(yù)期效果，生態(tài)環(huán)境得到改善，生活質(zhì)量顯著提高。

2.專項(xiàng)治理財(cái)政資金支持。美國生態(tài)稅收是在“后工業(yè)時(shí)代”（以服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、技術(shù)階層、軸心原則、技術(shù)控制與評(píng)價(jià)等為特點(diǎn)）背景下形成的，在此基礎(chǔ)上通過直接資助和借貸等方式為面源污染治理提供全部或部分資金支持。其專項(xiàng)財(cái)政資金一般在10%左右，主要由美國財(cái)政部將專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)資金分別劃撥到信托基金和普通基金預(yù)算，并及時(shí)轉(zhuǎn)入超級(jí)基金中。超級(jí)基金是美國環(huán)保局的最大基金，也是治理農(nóng)業(yè)面源污染的最大資金鏈，征繳對(duì)象和數(shù)額能得到充分保障，基金數(shù)額呈現(xiàn)逐年遞增態(tài)勢。

3.實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。美國的綠色補(bǔ)貼政策是鼓勵(lì)農(nóng)民將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營開發(fā)結(jié)合起來，實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)生產(chǎn)者環(huán)保行為的補(bǔ)償。美國聯(lián)邦政府提出了“環(huán)境質(zhì)量鼓勵(lì)計(jì)劃”、“草原貯備計(jì)劃”、“濕地貯備計(jì)劃”、“資源保護(hù)和發(fā)展計(jì)劃”等，其目的是將農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合起來，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。但在實(shí)施綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)，各州政府對(duì)受補(bǔ)貼農(nóng)戶要采取嚴(yán)格的限制性措施，生產(chǎn)者必須自覺、定期對(duì)其經(jīng)營的農(nóng)田、牧場、植被、水質(zhì)、空氣等進(jìn)行檢測，向政府有關(guān)部門進(jìn)行匯報(bào)，有關(guān)部門經(jīng)過實(shí)際考查后，再?zèng)Q定是否給予農(nóng)民補(bǔ)貼及補(bǔ)貼金額。

4.制定排污許可交易制度。由于農(nóng)業(yè)面源污染（非點(diǎn)源污染）受地理環(huán)境、氣候和降雨等自然環(huán)境影響較大，現(xiàn)行的法律法規(guī)無法對(duì)污染排放指標(biāo)進(jìn)行明確的限定，因此美國聯(lián)邦政府制定了排污許可交易制度（又稱點(diǎn)源——非點(diǎn)源信貸交易政策）。該制度在控制大氣污染方面效果顯著，進(jìn)而被用于水污染治理中。其具體辦法是：限制某一特定地點(diǎn)一種養(yǎng)分的排放總量，并允許其與面源污染者進(jìn)行交易；點(diǎn)源污染者如果從污染物排放量低的非點(diǎn)源污染地區(qū)購買這種所謂的信貸，會(huì)比自己通過購買環(huán)保設(shè)備、增加技術(shù)投資來降低污染所需的成本費(fèi)用更低，因而他們會(huì)積極地進(jìn)行信貸交易。

（二）德國農(nóng)業(yè)面源污染治理的政策經(jīng)驗(yàn)

1.完善相關(guān)法律規(guī)范。在歐盟共同體農(nóng)村政策的引導(dǎo)下，20世紀(jì)90年代開始德國制定了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法律規(guī)范，主要包括《土地資源保護(hù)法》、《種子法》、《肥料使用法》、《垃圾處理法》、《水資源管理?xiàng)l例》、《自然資源保護(hù)法》等，這些法律規(guī)范從不同視角詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。此外，歐盟對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)還制定了《歐洲生態(tài)農(nóng)業(yè)法案》，德國根據(jù)該法案制定與實(shí)施了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)農(nóng)村管理辦法。上述的法律規(guī)范對(duì)肥料施用、廢棄物排放和農(nóng)業(yè)設(shè)施安裝等方面都做出了具體的規(guī)定，如果農(nóng)戶或企業(yè)違反其規(guī)定，政府將給予嚴(yán)厲懲罰，因而農(nóng)業(yè)面源治理收到了良好成效。

2.實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策。德國生態(tài)補(bǔ)償政策主要是政府補(bǔ)貼給農(nóng)民，促使生產(chǎn)者采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。其補(bǔ)貼是有機(jī)農(nóng)業(yè)辦法：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和產(chǎn)品符合有機(jī)農(nóng)業(yè)要求和標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)土地用途，每公頃土地最高補(bǔ)貼450—900歐元；多年生植物放棄使用除草劑（生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳参锇ㄆ咸押透鞣N水果）；耕地轉(zhuǎn)為粗放型草場使用，大幅度減少化肥和農(nóng)藥使用量，降低草場畜牧量（每公頃在0.3—1.4個(gè)畜牧單位）[4]。通過上述生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，提高了農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的積極性，促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

3.制定綜合管理辦法。德國政府在不斷探討與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定了綜合經(jīng)濟(jì)管理辦法。即在治理農(nóng)業(yè)污染環(huán)境的同時(shí)，融合田埂和道路的治理，并將土壤資源和環(huán)境氣候調(diào)查也列入其中；在品種的選擇上，注重其品質(zhì)、產(chǎn)量和抗逆性，將有機(jī)肥和無機(jī)肥相結(jié)合，防止化學(xué)元素過量產(chǎn)生有害物質(zhì)；在土地利用方面，采用科學(xué)輪作方式，通過少耕或免耕方式保護(hù)土壤結(jié)構(gòu)，以抑制土壤肥力下降。

（三）日本面源污染治理的政策經(jīng)驗(yàn)

1.健全相關(guān)法律法規(guī)。日本對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染規(guī)定了非常嚴(yán)格的監(jiān)管措施，并制定了一系列相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)雖不是針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的，但客觀上發(fā)揮了作用，促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染方面包括《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《肥料管理法》、《農(nóng)藥取締法》等，防治畜禽養(yǎng)殖包括《家禽排泄物法》、《惡臭防治法》等，防治固體廢物包括《關(guān)于促進(jìn)費(fèi)類收集容器包裝及在產(chǎn)品化的法律》、《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)法》、《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》等，保障城市生活環(huán)境安全包括《水質(zhì)污染防治法》、《土壤污染對(duì)策法》等[5]。面源污染治理由于其特殊性質(zhì)導(dǎo)致難度大、成本高，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)治理達(dá)不到理想的效果，因此完善相關(guān)法律法規(guī)才能更有效地治理面源污染問題。

2.實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策。日本對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物采用循環(huán)利用模式，即積極利用當(dāng)?shù)赜袡C(jī)資源能力減少環(huán)境壓力。主要做法是：將污染物經(jīng)處理后用于農(nóng)田間的灌溉，畜禽糞便在堆積發(fā)酵后就地還田給土壤做肥料使用等，體現(xiàn)了再生資源循環(huán)利用的特點(diǎn)。如圖1所示。

圖1所示是日本一種減少化肥、農(nóng)藥栽培型循環(huán)模式。它是在保證現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的前提下，通過已有技術(shù)合理減少化肥、農(nóng)藥等對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生危害的化學(xué)品用量，降低食品中有毒物質(zhì)含量，施用緩效性肥料，以建立面源污染全方位防治體系。

3.完善財(cái)政補(bǔ)貼政策。為促進(jìn)環(huán)保型農(nóng)業(yè)發(fā)展，日本在部分地區(qū)采取環(huán)境直接補(bǔ)貼辦法。即對(duì)“環(huán)境友好農(nóng)產(chǎn)品”直接補(bǔ)貼，每1 000m2（約合1.5畝）的補(bǔ)貼為：水稻面積以3hm2為基準(zhǔn)，在其面積以下補(bǔ)貼5 000日元，超過3hm2的部分補(bǔ)貼2 500日元；設(shè)施蔬菜（主要指溫室栽培的蔬菜）補(bǔ)貼3萬日元，露天蔬菜補(bǔ)貼5 000日元；果樹（梨、桃、葡萄和無花果）補(bǔ)貼3萬日元，其他果樹補(bǔ)貼1萬日元。此外，日本對(duì)“環(huán)保型農(nóng)戶”即農(nóng)業(yè)年收入超過5萬日元的農(nóng)民，可向農(nóng)林水產(chǎn)省申請(qǐng)環(huán)保型農(nóng)業(yè)種植，經(jīng)審查合格后，銀行可為其提供15年的無息貸款，政府每年給予7%—35%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免，農(nóng)協(xié)提供50%的農(nóng)業(yè)設(shè)施補(bǔ)貼。至2014年底，日本從事環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶達(dá)到了48.9%[6]，有效促進(jìn)了綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，較好控制了農(nóng)業(yè)面源污染的范圍。

四、國外農(nóng)業(yè)面源污染治理政策對(duì)黑龍江省的借鑒

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理既是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程建設(shè)，也是國家、各級(jí)政府及其有關(guān)部門長期、艱巨的工作任務(wù)。美國、德國和日本治理農(nóng)業(yè)面源污染的政策經(jīng)驗(yàn)，如美國的財(cái)政資金支持、綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和排污許可交易，德國的完善法律規(guī)范、生態(tài)補(bǔ)償政策和綜合管理辦法，以及日本的健全法律法規(guī)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政補(bǔ)貼政策，值得我國及黑龍江省各級(jí)地方政府所借鑒。

（一）完善污染治理政策法令

德國、日本等國家極為重視各類法律法規(guī)的建設(shè)與完善，包括對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)。黑龍江省應(yīng)從省情和實(shí)際情況出發(fā)，建立與完善農(nóng)業(yè)面源污染的法律法規(guī)和信息管理機(jī)制，如地方性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入品污染防治法律制度，以及化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等使用管理辦法，細(xì)化化肥和有機(jī)肥等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，加大對(duì)化肥等化學(xué)品監(jiān)管及農(nóng)業(yè)面源污染防治的力度，避免或減少其對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的危害性[7]。

此外，應(yīng)完善有機(jī)廢棄物、畜禽糞便、秸稈還田管理等相關(guān)法規(guī)，有效控制城鎮(zhèn)和規(guī)?；B(yǎng)殖場的污水排放；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)示范村建設(shè)，建立健全省級(jí)、市縣級(jí)清潔生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)范，并完善與之相關(guān)的政策法令；積極探索政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式，注重生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建立農(nóng)業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)體系等，確保黑龍江省各級(jí)地方政府在治理農(nóng)業(yè)面源污染實(shí)踐中有法有章可依，同時(shí)加大行政執(zhí)法力度。

（二）強(qiáng)化財(cái)政治理污染辦法

在農(nóng)業(yè)面源污染治理上，其投資方式主要是以財(cái)政投資為主體、社會(huì)投資為輔助，如美國和日本重視財(cái)政資金支持或財(cái)政補(bǔ)貼政策的作用。黑龍江省可借鑒其農(nóng)村環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入機(jī)制，在財(cái)政預(yù)算中設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)支出科目，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，同時(shí)吸引社會(huì)或民間投資，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)保建設(shè)的投入力度。今后一定時(shí)期應(yīng)著重支持基層環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村飲用水、小城鎮(zhèn)等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境科技的財(cái)政投資。

與此同時(shí)，黑龍江省應(yīng)建立綜合性的農(nóng)村環(huán)保投融資促進(jìn)機(jī)制。如制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投融資政策，采取財(cái)政貼息等方式鼓勵(lì)政策性銀行、商業(yè)性銀行參與，帶動(dòng)民間資本和國際資本等多渠道投入，逐步形成城市扶持農(nóng)村的新型農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投資機(jī)制。地方各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染治理的資金扶持力度，調(diào)動(dòng)地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶參與面源污染治理的積極性；還應(yīng)給予采取環(huán)保政策的農(nóng)村合作社、畜禽養(yǎng)殖場等投資補(bǔ)貼和稅收減免優(yōu)惠等。

（三）加大技術(shù)治理污染力度

影響農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境原因復(fù)雜，包括土地類型及利用、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施及管理方式、地質(zhì)地貌特征、氣候水文條件和氮磷污染物等因素。如近年來黑龍江省秸稈焚燒導(dǎo)致霧霾等問題日趨嚴(yán)重，除嚴(yán)格依法焚燒禁令外，其技術(shù)治理是關(guān)鍵。各級(jí)地方政府及農(nóng)業(yè)、科技部門應(yīng)積極加快新技術(shù)的推廣進(jìn)程，如在秸稈處理、生物農(nóng)藥、綠色化肥、可降解農(nóng)膜等產(chǎn)品方面，加大研發(fā)與生產(chǎn)力度，同時(shí)給予政策上的支持。

強(qiáng)化黑龍江省技術(shù)治理農(nóng)業(yè)面源污染的有效措施主要包括：依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)積極創(chuàng)建“環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)”，取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的高污染、高能耗模式；在重要水源保護(hù)區(qū)實(shí)行限定性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如施肥平衡、適量使用農(nóng)藥、建立生態(tài)溝渠，進(jìn)一步減少農(nóng)田和畜牧業(yè)氮磷徑流和淋溶；利用面源污染的試點(diǎn)地區(qū)，構(gòu)建人工濕地與植物過濾帶的綜合生態(tài)工程，以稀釋農(nóng)田中的氮、磷、泥沙和除草劑等物質(zhì)，過濾泥污和污染物，從末端上防治面源污染。

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[責(zé)任編輯 興 華]