中國(guó)基層社會(huì)治理為何失效？

張靜

近年來(lái)，基層治理效果不佳的問(wèn)題日益凸顯，具體表現(xiàn)為：基層社會(huì)情緒日益政治化;網(wǎng)絡(luò)批評(píng)傾向于歸因政治;個(gè)體事件容易發(fā)展為群體事件;法律事件容易發(fā)展為針對(duì)公共組織的事件。比如我在浙江麗水地區(qū)的調(diào)研中，聽(tīng)到不少基層干部抱怨，工作壓力“正在加大”，群眾越來(lái)越“難以管理”，干部說(shuō)話“沒(méi)有威信”。為什么曾經(jīng)堅(jiān)固而深入的社會(huì)治理體系陷入困境？成為政治社會(huì)學(xué)研究面對(duì)的挑戰(zhàn)性問(wèn)題。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題和理論的關(guān)聯(lián)，在于解答政治認(rèn)同增強(qiáng)或減弱的原因——這種變化源于何種社會(huì)因素的影響？

對(duì)此，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)不平等、社會(huì)流動(dòng)固化、民主制度缺乏、外來(lái)意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)奪、或者干部行為不當(dāng)?shù)冉嵌龋o出了不同的答案。它們雖然具有啟發(fā)性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國(guó)，不滿不一定來(lái)自收入和地位最低的群體？半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政治制度并沒(méi)有重大改變，但為什么近年以來(lái)上訪徒增，社會(huì)治理失效嚴(yán)重？主流媒體的意識(shí)形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對(duì)群眾“思想爭(zhēng)奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”——他們的行為改變了——也難以扭轉(zhuǎn)基層治理整體上效力下降的態(tài)勢(shì)？

回應(yīng)這些困惑問(wèn)題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會(huì)治理研究的視野。我們需要問(wèn)，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會(huì)引發(fā)政治不滿，但為何所有社會(huì)都存在類似的社會(huì)差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會(huì)差別轉(zhuǎn)化成政治問(wèn)題，一些社會(huì)差別雖然存在卻沒(méi)有成為政治問(wèn)題，在社會(huì)差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個(gè)人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會(huì)的歷史事實(shí)。

為此，我建議進(jìn)入中國(guó)基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來(lái)源和特征，再看它與新的社會(huì)環(huán)境和治理對(duì)象的關(guān)系。

雙重治理結(jié)構(gòu)

1950年代中國(guó)的政治變革，推動(dòng)了一系列的社會(huì)重組，包括社會(huì)關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個(gè)人”連接系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會(huì)成員;二是三級(jí)（國(guó)家、單位、個(gè)人）連接;三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”，絕大部分的社會(huì)事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理;四是存在等級(jí)、自上而下的資源再分配，等級(jí)越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。

在這種組織關(guān)系中，存在兩個(gè)治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源;二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會(huì)治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個(gè)意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是代理政府的部分職能。兩個(gè)角色的分工是，前者發(fā)布指令，后者實(shí)施社會(huì)治理。

這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對(duì)象是單位組織，不是社會(huì)受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對(duì)象則是所屬社會(huì)受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識(shí)到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。

在每一個(gè)單位，資源、包括公共品分配直接針對(duì)個(gè)人;它將單位成員（個(gè)體）納入公共體制（整體）;它協(xié)調(diào)處理個(gè)體間以及個(gè)體和群體利益的關(guān)系;它庇護(hù)所屬成員;它必須應(yīng)責(zé)——回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問(wèn)題;它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭(zhēng)取利益，并通過(guò)內(nèi)部的政策修訂，來(lái)滿足這些利益訴求。

再來(lái)看政府，它分配資源，但對(duì)組織（單位）不對(duì)個(gè)人;它有連接作用，確定單位間等級(jí)，平衡組織利益;它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭(zhēng)訴、仲裁和政策調(diào)整;它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍?duì)組織而非受眾個(gè)體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為代理政府存在，政府沒(méi)有發(fā)展出面對(duì)受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。

因此，對(duì)于社會(huì)治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會(huì)中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會(huì)治理的“代理機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對(duì)組織不對(duì)個(gè)人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個(gè)人與國(guó)家的連接通道，是二者間的中介，對(duì)于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過(guò)應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會(huì)擔(dān)任著糾錯(cuò)職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯(cuò)機(jī)制。

而政府高度依賴這個(gè)“代理機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問(wèn)題和治理社會(huì)，無(wú)需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會(huì)成員無(wú)需、也無(wú)權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見(jiàn)的政府推諉、單位截訪、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。

對(duì)于個(gè)體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過(guò)單位，他們才能在國(guó)家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒(méi)有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個(gè)執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。

90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會(huì)治理得到維系的原因。單位在個(gè)體和公共之間的中介地位，是國(guó)家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會(huì)沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動(dòng)力，即使在國(guó)家層面發(fā)生政治動(dòng)蕩——比如“文革”時(shí)期，基層社會(huì)秩序也沒(méi)有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。

社會(huì)的變化

90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會(huì)變遷發(fā)生。一是廣泛的社會(huì)流動(dòng)出現(xiàn)，離開(kāi)單位的人數(shù)日益增長(zhǎng)，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000～2010十年間，全國(guó)自然村由363萬(wàn)個(gè)減至271萬(wàn)個(gè)，有90多萬(wàn)個(gè)自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會(huì)治理職能收縮?！百嶅X(qián)”成為很多單位的首要目標(biāo)。

由此產(chǎn)生的后果是，可以通過(guò)單位通道連接公共制度的個(gè)體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，這一方面是自己的“事兒沒(méi)人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個(gè)例子，為什么國(guó)企員工不愿意買(mǎi)斷工齡離開(kāi)單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會(huì)原因：離開(kāi)單位就再也沒(méi)有責(zé)任組織了，其與國(guó)家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。

組織身份和通道對(duì)于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門(mén)（包含工青婦）的占59%，選擇個(gè)人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇信訪、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對(duì)比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問(wèn)題的主要渠道，有72%的訴求通過(guò)單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個(gè)體選擇單位渠道解決問(wèn)題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門(mén)”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時(shí)，有單位相比沒(méi)有單位的人，前者解決問(wèn)題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來(lái)自個(gè)人，而是來(lái)自個(gè)人和組織的關(guān)系。

以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國(guó)社會(huì)的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會(huì)走向公共社會(huì)。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰(shuí)？代表組織是誰(shuí)？有了問(wèn)題找誰(shuí)？如果適應(yīng)公共社會(huì)的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會(huì)在社會(huì)中逐漸積累，社會(huì)不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問(wèn)責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說(shuō)是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說(shuō)應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無(wú)法提供組織化途徑糾錯(cuò)，介入利益沖突解決來(lái)維護(hù)公正。可以說(shuō)，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會(huì)治理的危機(jī)所在。

雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解

為什么一些社會(huì)不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)治理問(wèn)題？因?yàn)樯蟼€(gè)世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯(cuò)、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即，不直接處理治理問(wèn)題，對(duì)單位不對(duì)個(gè)人的工作方式，使之沒(méi)有可能發(fā)展出面對(duì)當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時(shí)，相對(duì)于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會(huì)治理失效的原因。

為什么單位治理會(huì)瓦解？因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動(dòng)有限、組織同質(zhì)性較高的社會(huì)條件下，是當(dāng)時(shí)資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問(wèn)題已經(jīng)不同：它不再是對(duì)局部封閉的熟人社會(huì)的治理，而是對(duì)流動(dòng)的、異質(zhì)化的公共社會(huì)的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)分配，而非由行政組織壟斷分配。社會(huì)成員對(duì)于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。

面對(duì)這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個(gè)社會(huì)環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會(huì)，就會(huì)失去作用。對(duì)家人負(fù)責(zé)，不等于能對(duì)路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競(jìng)爭(zhēng)資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會(huì)的治理問(wèn)題。

社會(huì)問(wèn)題的政治轉(zhuǎn)化

政治社會(huì)學(xué)研究證實(shí)，國(guó)民對(duì)于社會(huì)體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。

其一，是社會(huì)體制保護(hù)社會(huì)公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問(wèn)題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會(huì);其二，是社會(huì)體制能否建立有效連接社會(huì)成員的渠道，即，有沒(méi)有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中;其三，是基層社會(huì)的組織功能，比如說(shuō)，在社會(huì)基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問(wèn)題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。

這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對(duì)于治國(guó)理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)椋淖饔檬窃炀蜕鐣?huì)平衡秩序。如果這個(gè)機(jī)制不存在，或者沒(méi)法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問(wèn)題得不到有效解決，社會(huì)公正就沒(méi)辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個(gè)時(shí)候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺(jué)到不公正的時(shí)候，社會(huì)問(wèn)題就向政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個(gè)社會(huì)沒(méi)有辦法公正解決自己的問(wèn)題，怨氣就會(huì)迅速政治化，他們對(duì)于保護(hù)社會(huì)公正的尋求，就會(huì)轉(zhuǎn)向，成為對(duì)國(guó)家體制乃至政治體制的改造要求。

所以，保護(hù)社會(huì)公正，聽(tīng)上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問(wèn)題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國(guó)家，都非常重視這一點(diǎn)。縱觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會(huì)、能夠有效形成社會(huì)服從秩序的，是“社會(huì)公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無(wú)法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會(huì)治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們?cè)诨鶎由鐣?huì)的實(shí)際作用。

理論問(wèn)題：影響政治認(rèn)同的要素

與此相關(guān)的一個(gè)理論問(wèn)題是，什么因素能夠影響社會(huì)成員對(duì)于公共體制的政治認(rèn)同？

在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)通過(guò)三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership）——個(gè)體是否被納入團(tuán)體成為其中一員;組織囊括（organization includes）——個(gè)體是否擁有責(zé)任組織;結(jié)構(gòu)可及性（structural access）——個(gè)體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門(mén)。

相對(duì)于那些擁有組織途徑較少、或根本沒(méi)有的社會(huì)成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯(cuò)，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個(gè)體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動(dòng)，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問(wèn)題，并代表他們的利益行動(dòng)。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會(huì)生產(chǎn)對(duì)體制的政治認(rèn)同，相反，則會(huì)削弱對(duì)體制的政治認(rèn)同。所以，個(gè)人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會(huì)，可以影響并測(cè)度人們的政治認(rèn)同。

從另一個(gè)角度，也可以說(shuō)，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭(zhēng)取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會(huì)成員對(duì)“機(jī)會(huì)通道”平等的需求。換言之，誰(shuí)提供可供依靠的組織責(zé)任，誰(shuí)就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒(méi)有這種互賴關(guān)系，如何對(duì)其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個(gè)例子，在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，社會(huì)組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會(huì)成員分散在局部的多個(gè)地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠(chéng)的中心。這種狀況下，社會(huì)成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個(gè)體和公共沒(méi)有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無(wú)關(guān)，對(duì)于公共組織的政治認(rèn)同也就無(wú)從產(chǎn)生。

政策啟示

上述討論，可以得出什么政策啟示？

需要特別重視組織化通道對(duì)于建立社會(huì)平等的作用。財(cái)產(chǎn)收入和經(jīng)濟(jì)地位的不平等，在某種意義上是社會(huì)大眾可接受的差別，因?yàn)槠渲邪泻艽蟪煞值膫€(gè)人努力。但社會(huì)不平等則意味著，不同人對(duì)公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問(wèn)題通道有差別，這屬于制度不平等，無(wú)法經(jīng)由個(gè)人努力而改變。

需要特別重視基層社會(huì)組織的連接、庇護(hù)、協(xié)調(diào)、應(yīng)責(zé)和代表機(jī)能的作用。社會(huì)變遷是一些傳統(tǒng)組織失去原有機(jī)能的原因，在新社會(huì)條件下僅僅恢復(fù)這些組織，而不是再建這些機(jī)能，無(wú)法解決新問(wèn)題。

（作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系）