新行訴法“滿周歲”“民告官”經歷哪些變化

趙剛?屠少萌

2015年5月1日，修改后的行政訴訟法及其司法解釋帶著諸多亮點正式實施，當時被寄予了破解“民告官難”的厚望。如今，一年時間過去了，行政訴訟出現了哪些新情況？“民告官難”得到緩解了嗎？是否監(jiān)督和促進了行政機關依法行政？

案件數量大幅上升，為群眾維權敞開大門

2015年5月4日是修改后的行政訴訟法和相關司法解釋實施后的首個工作日，上海市浦東新區(qū)人民法院產生了該院第一個以“收字號”登記收下的起訴材料。

原告潘女士起訴川沙鎮(zhèn)政府行政不作為，潘女士的代理人張先生說：“以前打這種官司很難，聽說‘五一后都可以立案，就來試試。官司輸贏沒關系，主要是想把事情搞清楚，讓國家的法律有效力?！?/p>

據統計，4日當天全國各級法院行政一審共登記立案2000多件，而上一年度全國法院工作日日均行政一審立案在600件左右。整個5月份共受理2.6萬件，同比上升221%。

實際上，案件數量激增，是修改后的行訴法及其司法解釋施行一年來，“民告官”案件發(fā)生的一個最直觀的變化。業(yè)內人士表示，這其實是新的行政訴訟法和立案登記制從去年5月1日同時開始實施所帶來的疊加效應。

今年的最高人民法院工作報告顯示，2015年全國法院新收行政一審、二審和再審案件299765件，上升55.13%。

最高人民法院行政審判庭負責人說，修改后的行政訴訟法在行政案件立案方面作了許多新的規(guī)定，進一步擴大了受案范圍，將受理案件門檻降低，還明確規(guī)定了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相對人可以向上一級法院起訴的“越級起訴”制度。各級人民法院對依法應該受理的行政案件，做到有案必立、有訴必理，正努力從制度上、源頭上解決“立案難”問題，為人民群眾依法維護自身合法權益敞開大門。

修法“亮點”落地，維權擁有更多法律武器

土地掛牌出讓中，國土部門是否可以單方面宣告《國有建設用地使用權出讓合同》無效？2015年6月，浙江省金華市婺城區(qū)人民法院受理了涉及這一法律問題的案件，該案因被稱為我國首起行政合同訴訟案而備受關注。

修改后的行政訴訟法規(guī)定，公民、法人對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議的，可提起行政訴訟。浙江大學光華法學院行政法教授章劍生說，過去，這類糾紛往往適用民商法來裁判，現在將行政合同納入行政訴訟法調整范圍，這意味著，對行政行為的審查更加嚴格，對政府用權的要求更加規(guī)范。

類似的行訴法修改“亮點”還有很多，各級人民法院嚴格執(zhí)行新修改的行政訴訟法，切實保護行政相對人合法權益，監(jiān)督、支持行政機關依法行政，助力法治政府建設。

—可跨行政區(qū)域管轄。針對行政案件原則上由被告行政機關所在地法院管轄、容易受到當地行政機關干預的問題，2015年，制定關于跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的意見，指導部分高級人民法院根據本地實際，確定若干法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件，整合行政審判資源，緩解行政審判壓力，促進改善行政審判司法環(huán)境。

—可處罰行政機關直接責任人。2016年4月，在天津市一起市民陳某書面申請地下鐵道公司公開一份協議案中，天津市和平區(qū)人民法院判決，責令被告對原告通過郵寄方式申請公開的政府信息內容作出書面答復；被告在規(guī)定期限內不履行的，從期滿之日起，對其法定代表人個人按日處70元罰款。該案主審法官楊德潤表示，依據新行政訴訟法，判決若被告不履行公開義務，將對其法定代表人個人進行處罰。這種將責任直接落實到個人的判決結果，在天津市行政案件中尚屬首次，這一裁決將使執(zhí)行更有力度。

—可列復議機關為共同被告。統計顯示，新的行政訴訟法實施以來，以四川省政府為被告的行政訴訟案件共計132件，而在2013年和2014年，這一數字為“零”。原因就是，新的行訴法規(guī)定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。在以四川省政府為被告的132件行政訴訟案件中，因對行政復議有意見提起訴訟的119件，占90.2%。

……

告官見官，有進步但仍需改進

4月11日，在一起土地征收案件中，貴州省副省長陳鳴明坐在了被告席上，這是全國第一個副省長出庭應訴“民告官”的案例，因此備受關注。

修改后的行訴法規(guī)定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

在新行訴法施行后，行政機關負責人或工作人員出庭應訴情況有了很大好轉。據青海省政府法制辦統計，今年上半年，全省開庭審理的236件行政訴訟案件中，行政機關工作人員出庭應訴178件，行政機關負責人出庭應訴45件，行政機關工作人員出庭應訴率比去年同期增長近三成。

但是，對出庭應訴，各地行政機關反應冷熱不均，負責人出庭少或“不發(fā)聲”等問題仍然存在。江蘇省淮安市中級人民法院的調研顯示，即使參加庭審的大部分負責人，也是除了宣讀書面答辯狀和最后陳述，基本上全程在觀看和聆聽，真正熟悉案情和法律法規(guī)、對證據運用嫻熟、焦點分析清晰的比較少。

開會，則成為缺席庭審的主要理由。重慶市巴南區(qū)人民法院發(fā)現，一些行政機關在負責人不能出庭時，常以行政負責人開會、出差、生病等客觀理由，向法院出具一份類似于請假條的情況說明。2015年5月以來，該院共收到29份情況說明，其中以開會為由的有27份，而且都未明確說明會議名稱、時間等相關情況，法院根本無法進行考證。

針對上述問題，專家表示，應加大行政機關負責人出庭應訴考核力度，嚴格落實出庭應訴責任。對出庭應訴執(zhí)行不力或者敗訴率較高的行政機關負責人，由相關部門或領導進行約談，情節(jié)嚴重的，責令限期整改并追究其行政責任。

問題和困難仍較突出，改革創(chuàng)新釋放紅利

雖然行政審判工作取得長足發(fā)展，但是最高人民法院行政審判庭負責人表示，行政審判工作和隊伍中還存在不少問題和困難，有些還十分突出：

行政審判理念有待進一步轉變，比如，有的法院將服務大局簡單理解為維護行政機關的行政行為，輕視行政相對人的權利保護。

行政審判隊伍量小質弱，專業(yè)化水平不高。目前，全國從事行政審判的法官共8878人，高級、中級和基層法院行政審判庭法官數量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，行政審判隊伍不穩(wěn)定、人員流動快的現象較為突出，具有10年以上行政審判工作經驗的法官僅占22.3%；行政審判體制機制改革面臨困難。受機構、編制、職級等各種因素的制約，跨行政區(qū)劃法院的設立和行政案件集中管轄改革面臨一系列困難，出現“案件集中易、法官集中難”問題，形成“有的地方有人無案辦、有的地方有案無人辦”的被動局面。

行政訴訟中當事人濫用訴權的問題較為突出。一些當事人不能理性維權，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復起訴，耗費了大量行政審判資源。個別當事人長期纏訴鬧訪，擾亂庭審秩序，嚴重影響行政審判工作的正常開展。

行政審判的外部環(huán)境有待進一步優(yōu)化。比如，有的領導干部不能正確對待行政訴訟，不尊重群眾訴權，不支持法院受理行政案件，有的地方仍視法院為政府的工作部門，要求法院承擔司法職權之外的強制拆遷、城管執(zhí)法、招商引資等工作。

對上述問題，最高人民法院院長周強要求，通過審理、執(zhí)行行政案件，妥善化解行政糾紛，協調各種利益關系，保護行政相對人合法權益，密切黨群、干群關系，監(jiān)督、支持行政機關依法行政，弘揚社會主義核心價值觀，努力為推動經濟社會發(fā)展提供有力司法服務和保障。