國有資產(chǎn)管理機(jī)制改革分析

賈傲

【摘 要】目前，我國正加速國有資產(chǎn)管理體制改革，伴隨改革進(jìn)程的加快，相應(yīng)地暴露出的問題也越來越多，本文著重對此進(jìn)行分析，并提出相對有針對性的解決措施。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn)；機(jī)制改革；改革措施

長期以來，國有資產(chǎn)管理問題始終困擾著我國國有企業(yè)改革進(jìn)程，國有資產(chǎn)管理體制其弊端是顯而易見的，諸如經(jīng)營效益差與國有資產(chǎn)大量流失，等等。因此，可以說，完善國有資產(chǎn)管理體制，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，盤活國有資產(chǎn)存量，促進(jìn)國有資產(chǎn)使用效率提升，事關(guān)國有企業(yè)改革發(fā)展，事關(guān)我國社會主義改革事業(yè)的興衰成敗。

一、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制問題

（一）法律制度問題

國有資產(chǎn)管理體制建立與完善離不開法律制度建設(shè)支持。目前，我國國有資產(chǎn)管理體制缺陷依舊存在，國有資產(chǎn)管理法律體系不完善，范圍與方向不明。這主要是我國對國有資產(chǎn)體制的基礎(chǔ)理論的認(rèn)識還存在缺陷，造成了國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)中的法律建設(shè)還存在不足。首先，關(guān)于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)分散于憲法、公司法、證券法、物權(quán)法等法律中，缺乏針對國有資產(chǎn)管理的專門法律，且在各法律條款中，對國有資產(chǎn)管理的基本規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一，法律調(diào)整范圍各異，極其不利于國有資產(chǎn)的科學(xué)高效管理。其次，國家雖出臺了關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)條例和政策文件，但卻是分散式出現(xiàn)，并未針對國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，例如：對現(xiàn)有經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定，尤其是關(guān)于如何規(guī)范非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定更是少見。法律政策混亂情況下，無法確保法律的效力及其適用性。由此可見，我國國有資產(chǎn)管理建設(shè)法律制度建設(shè)缺陷，無法對國有資產(chǎn)管理體制改革與創(chuàng)新發(fā)展形成助推力。

（二）重視程度與創(chuàng)新意識問題

首先，缺乏對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重視。許多單位、部門、個(gè)人缺乏對國有資產(chǎn)的重視，多重視有形資產(chǎn)而輕無形資產(chǎn)；重國有資產(chǎn)使用而輕其監(jiān)管，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損毀、丟失，乃至閑置浪費(fèi)，等等，國有資產(chǎn)使用效率因此而無法提升，其國有資產(chǎn)價(jià)值體現(xiàn)也相對有限，更對其保值增值無利。其次，缺乏基于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的國有資產(chǎn)的定位認(rèn)識。當(dāng)下，企、事業(yè)單位市場競爭壓力愈來愈大，國有資產(chǎn)的保值增值越來越成為難題。而國有資產(chǎn)管理部門創(chuàng)新思維不足，不能與時(shí)俱進(jìn)，不重視將科學(xué)、先進(jìn)的資產(chǎn)管理理念運(yùn)用到企業(yè)管理和國有資產(chǎn)監(jiān)管上，對其效、效益、規(guī)模結(jié)構(gòu)與質(zhì)量也不太重視，從而無法根本發(fā)揮其自身價(jià)值。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

雖然我國設(shè)置了專門的國有資產(chǎn)管理委員會，各地方政府也設(shè)置了國有資產(chǎn)管理局，但由于國有資產(chǎn)管理局是財(cái)政部門的下屬機(jī)構(gòu)，并沒有充分地履行獨(dú)立的專門的國有資產(chǎn)管理職能，制約了其真正履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利。國有企業(yè)內(nèi)部，有些設(shè)置了專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，而有些沒有設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全，如：財(cái)產(chǎn)保護(hù)措施不力；不相容職務(wù)分離不徹底；授權(quán)審批制度不完善；會計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范；預(yù)算控制不嚴(yán)；企業(yè)的重大決策、人事任免與大額資金支付業(yè)務(wù)未按相關(guān)規(guī)定集體決策審批，從而破壞了國有資產(chǎn)安全，以致于嚴(yán)重流失。

（四）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)問題

國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)歸國家，國家通過政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)職能。政府作為國有資產(chǎn)所有者與實(shí)際支配者對國有資產(chǎn)具有巨大權(quán)力，而國有企業(yè)和行政事業(yè)單位作為國有資產(chǎn)的實(shí)際使用者和經(jīng)營者，沒有獨(dú)立的支配國有資產(chǎn)的權(quán)利。在這種情況下，政府履行國有資產(chǎn)所有者和社會經(jīng)濟(jì)管理雙重職能，政府定位不明使其在行使社會公共管理權(quán)力和國有資產(chǎn)管理權(quán)力時(shí)不規(guī)范，以致政、企管理混亂。國家對國有資產(chǎn)管理權(quán)限的劃撥，下放權(quán)力給企業(yè)，造成了對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的侵害，影響了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的確定性，導(dǎo)致地方政府和國有企業(yè)的短視行為，產(chǎn)生機(jī)會主義。政府在國有資產(chǎn)管理職能的履行中，對企業(yè)提出許多非經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)，使國有企業(yè)在職能履行中承擔(dān)了部分政府職能，而政府在進(jìn)行國有資產(chǎn)管理過程中也存在越級管理，干預(yù)國有企業(yè)日常經(jīng)營管理的情況。國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)不明確，嚴(yán)重影響了國有資產(chǎn)管理體制的深化改革，制約了國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)活動中職能的履行和功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、加強(qiáng)國有資產(chǎn)機(jī)制改革的措施

（一）倡導(dǎo)法制化管理

改善國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷，必須建立一套完善的科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，明確國有資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)，確定國有資產(chǎn)管理目標(biāo)與責(zé)任，界定國有資產(chǎn)管理的內(nèi)涵以及價(jià)值功能，克服國有資產(chǎn)管理體制存在的缺陷。國有資產(chǎn)法律體系的構(gòu)建是推動國有資產(chǎn)管理體制改革的重要手段，通過法律手段和制度手段的有效結(jié)合，樹立國有資產(chǎn)管理體制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理工作的法制化。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的法制化水平，必須規(guī)范國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)體系，通過對國有資產(chǎn)的配置程序和具體方法的明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理有法可依，有章可循，讓國有資產(chǎn)管理工作更加的程序化、規(guī)范化。

（二）完善內(nèi)部控制以及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

建立、實(shí)施統(tǒng)一、高效的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有助于提升內(nèi)部管理水平，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范力，國有資產(chǎn)流失也因此可以得到有效控制。為此，企業(yè)應(yīng)成立專門的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組與風(fēng)險(xiǎn)管理部門，尤其要加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)記錄和實(shí)物保管，妥善保管涉及資產(chǎn)的各種文件資料，避免記錄受損、被盜被毀。同時(shí)備份重要文件資料；定期盤點(diǎn)和賬實(shí)核對，分析盤點(diǎn)結(jié)果與會計(jì)記錄不一致原因，查明責(zé)任。建立嚴(yán)格的非相容職務(wù)分離機(jī)制，明確各機(jī)構(gòu)、崗位的具體職責(zé)權(quán)限，便于其彼此制約與監(jiān)督，從而加大制衡機(jī)制的有效性。對“三重一大”事項(xiàng)，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定集體決策審批或聯(lián)簽，避免個(gè)人決策行為的發(fā)生。

（三）統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

改革國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵，是要建立一個(gè)統(tǒng)一、明確、完善、權(quán)威的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家統(tǒng)一地履行國有資產(chǎn)管理的權(quán)利和職能。與此同時(shí)，需要在國有企業(yè)內(nèi)部設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理專員，專門負(fù)責(zé)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理活動，以確保國有資產(chǎn)的安全與可靠使用，繼而促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（四）優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

在國有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)該堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的明確劃分，明確產(chǎn)權(quán)管理，將現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制引入國有資產(chǎn)管理中。政府作為國有資產(chǎn)的實(shí)際出資人，有必要逐步減少干預(yù)國有企業(yè)日常經(jīng)營管理，即使是對完全控股的企業(yè)，也不能進(jìn)行過度的干預(yù)，確保企業(yè)作為完整的獨(dú)立法人資格，政府作為出資人應(yīng)承認(rèn)和尊重企業(yè)擁有獨(dú)立的完全的法人資格。政府可以固定的身份參與企業(yè)的股權(quán)管理，但不能作為實(shí)際出資人過分地干涉企業(yè)正常經(jīng)營。通過對國有資產(chǎn)進(jìn)行分級所有，促進(jìn)國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和優(yōu)化。其次，國有資產(chǎn)管理的目的更多是追求應(yīng)有的社會效應(yīng)，推動社會功能的調(diào)節(jié)與平衡，政府應(yīng)該更多地將精力投入公共服務(wù)和公共管理過程中，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，通過所有權(quán)和使用權(quán)分開，減少對國有企業(yè)過多的行政干預(yù)，釋放企業(yè)活力，促進(jìn)國有企業(yè)盤活國有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

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