我國(guó)PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理

周朔朔

【摘 要】隨著改革開(kāi)放和城市化建設(shè)步伐的加快，國(guó)家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模逐年遞增，但市政公用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)通常以國(guó)有企業(yè)為主，管理機(jī)制尚不健全，責(zé)任關(guān)系不明確，因此缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致資金使用效率低下、運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高。近些年來(lái)，興起的新型融資方式——PPP模式有效的解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題和政府運(yùn)營(yíng)能力不足的問(wèn)題。但因目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中存在很多問(wèn)題。因此，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，我們要采取相關(guān)措施來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)管理；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市是集一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化為一體的重要載體，城市建設(shè)化水平是衡量人類文明進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平作為衡量城市現(xiàn)代化程度的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，日益受到人們的廣泛關(guān)注。隨著改革開(kāi)放和城市化建設(shè)步伐的加快，國(guó)家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模逐年遞增，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有社會(huì)公益性，往往不以盈利為目的，因此市政公用設(shè)施的運(yùn)營(yíng)通常以國(guó)有企業(yè)為主，管理機(jī)制尚不健全，責(zé)任關(guān)系不明確，因此缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致資金使用效率低下、運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高。對(duì)此，政府早已感到束手無(wú)策。近些年來(lái)，在國(guó)際上興起的新型融資方式——PPP模式（Public-Private-Partnership）有效的解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題和政府運(yùn)營(yíng)能力不足的問(wèn)題。

PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，簡(jiǎn)言之是指政府通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系，以此種方式提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP模式不但促進(jìn)了投資主體的多元化，而且作為伙伴關(guān)系，政府和私人部門可以相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，在協(xié)調(diào)各方利益目標(biāo)的同時(shí)，又能合理分配雙方的風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，為加快推廣PPP模式，更好地鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，2015年5月國(guó)家發(fā)改委在門戶網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推薦項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。入庫(kù)項(xiàng)目涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，截止到目前2016年已有第二批PPP項(xiàng)目上線，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元?？梢?jiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求下，加快PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施中的研究是勢(shì)在必行的發(fā)展趨勢(shì)。

一、目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中面臨的風(fēng)險(xiǎn)困境

由于我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引用PPP模式的期限不過(guò)十年，在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理探索階段中面臨著很多挑戰(zhàn)，具體如下：

（一）相關(guān)法律政策亟待完善

目前，有關(guān)我國(guó)PPP模式城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)法律還在制定和完善階段，沒(méi)有任何有關(guān)于PPP模式的專門立法，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中主要還是依托政府采購(gòu)和工程經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，盡管國(guó)資委出臺(tái)了一些政策性文件及地方各政府的規(guī)范性文件，但因法律效力的約束使得執(zhí)行力度下降。因此，以公私雙方利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為中心的操作規(guī)范、PPP細(xì)則指導(dǎo)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)法律法規(guī)的制定嚴(yán)重不足，導(dǎo)致有關(guān)PPP項(xiàng)目的很多問(wèn)題無(wú)法可依，影響公私雙方之間的合作伙伴關(guān)系，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難度。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避

影響我國(guó)金融市場(chǎng)的兩個(gè)重要因素是：通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，兩者的微小的變化可以帶來(lái)巨大的影響。通貨膨脹是由于國(guó)家宏觀調(diào)控引起的本國(guó)貨幣貶值，通常會(huì)使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中人工費(fèi)、材料費(fèi)等成本增加；利率風(fēng)險(xiǎn)通常是指貸款利率風(fēng)險(xiǎn)，是由于銀行貸款利率的變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目投資成本的增加。若使用的是浮動(dòng)利率，利率的上升會(huì)導(dǎo)致貸款利息和運(yùn)營(yíng)成本的增加；若使用的是固定利率，利率的降低又會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本。因此，潛在的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)為投資雙方帶來(lái)致命的威脅，在發(fā)達(dá)國(guó)家，常常利用一些衍生金融工具來(lái)規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在

第一，從項(xiàng)目審批開(kāi)始，可能會(huì)因?qū)徟鷷r(shí)間冗長(zhǎng)、程序復(fù)雜導(dǎo)致額外成本增加；第二，項(xiàng)目融資階段，由于融資市場(chǎng)不發(fā)達(dá)以及融資結(jié)構(gòu)不合理，通常會(huì)使得融資成本超出合理預(yù)算；第三，設(shè)計(jì)階段，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的復(fù)雜性，PPP模式的設(shè)計(jì)通常會(huì)隨著外在環(huán)境的變化而變化，設(shè)計(jì)圖紙的變更可能會(huì)阻礙項(xiàng)目的正常建設(shè)從而延遲工期、增加項(xiàng)目的不確定性；第三，建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)安全事故、資金鏈中斷、原料供應(yīng)不足、完工風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題；第四，運(yùn)營(yíng)階段，由于外在環(huán)境的不斷變化，供大于求使得產(chǎn)品價(jià)格下跌，從而產(chǎn)生市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，長(zhǎng)期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，可能會(huì)發(fā)生高額的項(xiàng)目維護(hù)費(fèi)用，使得財(cái)務(wù)投資風(fēng)險(xiǎn)增加；第五，在移交階段，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)低的價(jià)值評(píng)估可能會(huì)出現(xiàn)移交失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

由于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)伴隨著整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程，因此，項(xiàng)目管理人員在項(xiàng)目初期就要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有一定的預(yù)見(jiàn)性，時(shí)刻監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施如下：

（一）建設(shè)前充分做好可行性研究

在項(xiàng)目建設(shè)之前，投資方應(yīng)提前做好可行性研究工作，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研合理安排融資方式，以此達(dá)到最優(yōu)的融資結(jié)構(gòu)。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，考慮建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的來(lái)源進(jìn)行詳細(xì)分析。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，分析發(fā)生的概率和可能帶來(lái)的后果，在遏制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的同時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

（二）制定合同降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的危害性

首先，宏觀風(fēng)險(xiǎn)和法律層面的風(fēng)險(xiǎn)屬于系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦成為事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)對(duì)私人部門投資者帶來(lái)毀滅性的打擊，盡管系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不能消除但是可以通過(guò)雙方的補(bǔ)償約定可以降低其危害性，把投資方的部分風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合同的形式轉(zhuǎn)移給有政府支持的公共部門，從而提高投資方的積極性。同時(shí)，通過(guò)制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確私人部門和公共部門的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配原則，理清雙方的權(quán)利義務(wù)。在PPP模式中通過(guò)有法可依和有法必依來(lái)提高權(quán)力透明度，使得與城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的財(cái)政支出在法律框架的嚴(yán)厲監(jiān)管之下做到合理合規(guī)合法。

（三）細(xì)化階段性風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

階段性風(fēng)險(xiǎn)大多屬于非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)一定的措施來(lái)降低發(fā)生的概率甚至是消除。

第一，可行性研究和設(shè)計(jì)階段，判斷此類城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否符合國(guó)家支持的產(chǎn)業(yè)政策，引用的技術(shù)設(shè)備是否先進(jìn)以及消化吸收落后生產(chǎn)力的能力，還要注意資源的利用是否符合國(guó)家節(jié)能環(huán)保的要求，只有在國(guó)家政策的支持下，此項(xiàng)目的建設(shè)才能暢通無(wú)阻，運(yùn)營(yíng)才能持續(xù)高效。

第二，招投標(biāo)階段，根據(jù)自身實(shí)力“量體裁衣”，避免高價(jià)奪標(biāo)，同時(shí)減少?zèng)Q策失誤。

第三，在PPP項(xiàng)目融資階段，國(guó)家應(yīng)針對(duì)不同的基礎(chǔ)設(shè)施編制績(jī)效考核表，量化壽命周期、費(fèi)用大小及效益等項(xiàng)目，使得投資方根據(jù)大致標(biāo)準(zhǔn)合理安排融資計(jì)劃、豐富資金的融資方式。要注意避免過(guò)度依賴銀行信貸，通過(guò)尋找資金平衡點(diǎn)來(lái)降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，建設(shè)階段，首要要加強(qiáng)安全教育和施工安全管理，完善事故責(zé)任制度。其次，加強(qiáng)對(duì)承包商施工進(jìn)度監(jiān)管管理，保證項(xiàng)目如期完成降低違約風(fēng)險(xiǎn)，并且要建立質(zhì)量管理體系，做到質(zhì)、量一起抓。最后，要合理利用資源和邊角廢料，降低工程成本，從而增加收益。

第五，工程的運(yùn)營(yíng)和移交階段，首先，選擇合適的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理商，憑借其豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力，使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)早日步入正軌；通過(guò)簽訂有利的經(jīng)營(yíng)管理合同來(lái)應(yīng)對(duì)外部宏觀環(huán)境的變化，根據(jù)不同產(chǎn)品的定價(jià)策略來(lái)應(yīng)對(duì)由于供求不平衡帶來(lái)的產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。其次，為了保證移交工作的順利進(jìn)行，經(jīng)營(yíng)者可以事先與政府簽訂有擔(dān)保的最低購(gòu)買價(jià)格協(xié)議。

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