特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期的政府作為問題研究

張立

摘 要：某市在本輪擔(dān)保圈系統(tǒng)性信貸風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)和銀行競(jìng)相抽貸的市場(chǎng)失靈情形下，通過開展多元化施救和開放式重組，挽救多年來積累下來的企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，擊破銀行競(jìng)相抽貸、企業(yè)輪番破產(chǎn)的囚徒困境，并依據(jù)自愿和多方合作博弈，以較小代價(jià)處置區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。分析認(rèn)為，地方政府在特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，在尊重市場(chǎng)規(guī)則的前提下，通過周密的規(guī)劃和安排，可以在區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)處置中發(fā)揮積極的組織、調(diào)控、協(xié)調(diào)和談判等作用。

關(guān)鍵詞：信用違約；風(fēng)險(xiǎn)處置；市場(chǎng)失靈；政府干預(yù)

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2016）06-0048-06

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及糾正市場(chǎng)失靈。最近幾年，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的震蕩、波動(dòng)，因擔(dān)保圈引發(fā)的區(qū)域性甚至系統(tǒng)性信貸風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露，并初步流露出難以把控的市場(chǎng)失靈跡象。因此，學(xué)界、業(yè)界以及決策層越來越重視政府在矯正這方面市場(chǎng)失靈中發(fā)揮規(guī)范作用的研究和探索。但具體到操作層面，卻面臨著一系列技術(shù)難題。比如，什么樣的情形才是市場(chǎng)失靈？政府如何準(zhǔn)確把握市場(chǎng)失靈的特征和表現(xiàn)？如何選擇介入時(shí)機(jī)？怎樣的矯正策略和方式是規(guī)范、恰當(dāng)?shù)?？這一系列問題，既需要理論的突破創(chuàng)新，也需要實(shí)際操作案例的有力佐證。為此，本文引入了某市主動(dòng)介入并成功化解當(dāng)?shù)厝掖笃髽I(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的案例，試圖對(duì)上述問題做出解答。

一、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及政府應(yīng)對(duì)

（一）接連出險(xiǎn)的大企業(yè)

2012年以來，該市先后有多家企業(yè)出現(xiàn)資金鏈、擔(dān)保圈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，其中，J公司、Q集團(tuán)、H公司（見表1）均引起了市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府的關(guān)注。J公司是該縣引進(jìn)的外商獨(dú)資企業(yè)，為集紡紗、織布、染整、服裝于一體的紡織企業(yè)。2012年以來，由于受紡織行業(yè)不景氣、勞動(dòng)力成本上升等因素影響，資金鏈持續(xù)緊張。2013年9月，J公司因涉及經(jīng)濟(jì)訴訟銀行賬戶被查封，各家銀行貸款約9600萬元集中到期，致使企業(yè)資金鏈斷裂，5家債權(quán)銀行4.26億元銀行貸款受到威脅，風(fēng)險(xiǎn)集中暴露。隨后，企業(yè)發(fā)生小額貸款債務(wù)人討債，企業(yè)管理人員離場(chǎng)事件，并很快停產(chǎn)、欠薪，企業(yè)遇到前所未有的困難。由于J公司是當(dāng)?shù)丶徔棙I(yè)支柱企業(yè)，且為用工大戶，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也引起了政府部門的關(guān)注。

進(jìn)入2014年，Q集團(tuán)資金鏈也出現(xiàn)緊張。Q集團(tuán)是該市大型民營企業(yè)集團(tuán)，擁有近20家控股及關(guān)聯(lián)企業(yè)，集團(tuán)主營原油加工及石油制品制造等。截至2014年1月末，該公司在27家銀行合計(jì)融資56.87億元，其中，市外銀行融資29億元，占全部融資額的51%，涉及12家企業(yè)擔(dān)?？傤~33.24億元。2014年6月份以來，部分銀行特別是轄區(qū)外銀行連續(xù)收縮信貸業(yè)務(wù)敞口達(dá)19.9億元。

與此同時(shí)，2014年末，H公司也出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)各項(xiàng)融資19.5億元，其中銀行融資17.62億元，職工集資1.13億元，其他借款0.75億元，涉及7家企業(yè)擔(dān)保額21.04億元。該公司為當(dāng)?shù)刈畲蟮墓煞葜破髽I(yè)，員工1100人，且主要關(guān)聯(lián)企業(yè)為當(dāng)?shù)責(zé)犭姽?，熱力主要用于周邊地區(qū)的企事業(yè)單位及居民所需生產(chǎn)、生活用氣，所以H公司風(fēng)險(xiǎn)也引起了市區(qū)兩級(jí)政府的高度關(guān)注。

（二）地方政府的思考與抉擇

面對(duì)大企業(yè)接連出險(xiǎn)，市政府與當(dāng)?shù)貐^(qū)（縣）政府綜合多個(gè)部門組成調(diào)研組，對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行了深入調(diào)查和思考，基本對(duì)面臨的局勢(shì)和采取的措施達(dá)成了共識(shí)。

1. 銀行競(jìng)相抽貸后企業(yè)必然倒閉、破產(chǎn)。三家企業(yè)負(fù)債率高，且融資結(jié)構(gòu)單一，基本以銀行融資為主，面對(duì)接踵而至的資金鏈風(fēng)險(xiǎn)，如果銀行競(jìng)相抽貸，三家企業(yè)馬上會(huì)倒閉破產(chǎn)。三家企業(yè)出險(xiǎn)后，先后有近20億元到期信貸業(yè)務(wù)被承貸銀行以各種理由拒絕續(xù)貸，占全部融資敞口的20%以上。如果放任金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，經(jīng)過多年才積累下來的企業(yè)資源無法保全。一方面，會(huì)導(dǎo)致銀行信貸資產(chǎn)嚴(yán)重縮水，影響銀企關(guān)系和金融生態(tài)，進(jìn)而引發(fā)信貸制裁。另一方面，三家企業(yè)均為當(dāng)?shù)睾诵闹еa(chǎn)業(yè)，80億元的金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)通過“蝴蝶效應(yīng)”會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)震蕩，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂?、就業(yè)產(chǎn)生巨大不利影響，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2. 企業(yè)出險(xiǎn)起因于擔(dān)保圈，企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還在。一方面，三家企業(yè)出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體低迷、市場(chǎng)需求不振以及擔(dān)保圈風(fēng)險(xiǎn)傳遞等外部因素引起的短期資金緊張，如果幫助企業(yè)渡過“寒冬”，企業(yè)能夠重新取得較大發(fā)展。另一方面，三家企業(yè)均有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，如J公司生產(chǎn)設(shè)備比較先進(jìn)，管理技術(shù)團(tuán)隊(duì)健全，員工隊(duì)伍比較穩(wěn)定，其產(chǎn)品和品牌在市場(chǎng)上仍然具備一定的競(jìng)爭(zhēng)力。Q集團(tuán)的中高端基礎(chǔ)油產(chǎn)能超過100萬噸，居全國前列；潤滑油基礎(chǔ)油生產(chǎn)工藝比較先進(jìn)，集團(tuán)擁有鐵路建設(shè)運(yùn)營權(quán)，形成500萬噸貨物吞吐量，具有較強(qiáng)物流成本優(yōu)勢(shì)。H公司的苯酐生產(chǎn)線處于全國前列等等?；谝陨蟽煞矫媲闆r，市政府判斷，三家企業(yè)盡管都面臨著大環(huán)境疲軟、經(jīng)營受限的突出問題，但主要風(fēng)險(xiǎn)還是來自擔(dān)保圈風(fēng)險(xiǎn)的不良傳導(dǎo)以及各家銀行競(jìng)相抽貸的惡性循環(huán)，涉險(xiǎn)企業(yè)仍然存在一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。于是，市區(qū)（縣）兩級(jí)政府決定出手施救。

3. 靈活施救。政府施救有單一資金施救、區(qū)域內(nèi)重組和多元、開放式重組等多種選項(xiàng)。早在20世紀(jì)90年代末亞洲金融危機(jī)時(shí)期，各地也曾經(jīng)對(duì)資金鏈緊張、面臨破產(chǎn)倒閉的企業(yè)施以資金救助、信貸“加杠桿”和硬性“拉郎配”等的重組和施救。但后期發(fā)展證明，這都是違反市場(chǎng)規(guī)則的施救方式，沒有從根本上幫助企業(yè)解決自身存在的問題，反而隱藏了更大的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)企業(yè)最后沒有逃脫破產(chǎn)命運(yùn)，反而給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融造成更大的傷害?；谇捌诮?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府得出一致結(jié)論：?jiǎn)渭冑Y金施救，只能解一時(shí)之危，不能從根本上破解擔(dān)保圈困境、阻止銀行抽貸；區(qū)域內(nèi)兼并重組有以往“拉郎配”的慘痛教訓(xùn)，不能使困難企業(yè)重生；綜合考慮，只能進(jìn)行多元、開放式重組，采取多種措施，在更大的市場(chǎng)空間內(nèi)尋找最合適的戰(zhàn)略投資者，最終幫助企業(yè)走出困境。因此，施救的關(guān)鍵在于，尊重市場(chǎng)規(guī)律，針對(duì)不同企業(yè)采取相適應(yīng)的策略，在風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游尋找到最合適、有意向的戰(zhàn)略投資者。因此，三家企業(yè)出險(xiǎn)后，地方政府把主要精力放在了戰(zhàn)略投資者的選擇方面，圍繞企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，將目光投向了整個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)，期望找到最合適、有意向的戰(zhàn)略投資者，在化解當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（三）制定多元、開放式施救方案

1.專門組織及其相關(guān)決策。面對(duì)快速變化的危局，市和當(dāng)?shù)貐^(qū)（縣）兩級(jí)政府均高度重視，快速成立了由區(qū)（縣）長任組長、分管金融和工業(yè)的副區(qū)（縣）長任副組長，經(jīng)信局、中小企業(yè)局、審計(jì)局、法院、公安局、人民銀行、銀監(jiān)辦等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的風(fēng)險(xiǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組；市政府也明確了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置的掛包領(lǐng)導(dǎo)。三家企業(yè)出險(xiǎn)以來，風(fēng)險(xiǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組先后組織召開風(fēng)險(xiǎn)化解會(huì)議、債權(quán)銀行聯(lián)席會(huì)議等20余次，主要在以下方面進(jìn)行了明確：一是風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)承貸銀行要樹立信心，協(xié)調(diào)一致，與企業(yè)共進(jìn)退，如無特殊情況，不減少原有授信規(guī)模，不提高擔(dān)保條件。二是企業(yè)要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理，做強(qiáng)做大主業(yè)，努力降低企業(yè)成本，將部分對(duì)外投資變現(xiàn)，積極回籠資金，確保不出現(xiàn)欠息。三是通過多種渠道，積極尋找戰(zhàn)略投資者，幫助企業(yè)走出困境。

2. 制定多元化施救方案。相關(guān)決策確定后，地方政府?dāng)[正位置，既不干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行，又充分發(fā)揮了“看得見的手”的作用，制定了多元化的施救方案，并嚴(yán)格遵循標(biāo)準(zhǔn)化流程組織實(shí)施。首先，摸清企業(yè)家底。政府工作組入駐企業(yè)，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行全面監(jiān)督和管理。如成立了專項(xiàng)審計(jì)工作組，進(jìn)駐J公司開展全面的清產(chǎn)核資工作，出具清產(chǎn)核資報(bào)告。其次，政府提供過橋資金，用于銀行貸款過橋資金，保證企業(yè)不出現(xiàn)逾期和欠息。如由區(qū)財(cái)政出資5億元建立過橋還貸資金池，用于Q集團(tuán)擔(dān)保企業(yè)的還貸周轉(zhuǎn)。第三，組成信貸資金協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立債權(quán)銀行委員會(huì)，對(duì)歸還銀行貸款續(xù)貸情況及時(shí)匯總報(bào)告并協(xié)調(diào)調(diào)度。如H公司出險(xiǎn)后，市委常委、常務(wù)副市長親自組織召開債權(quán)人聯(lián)席會(huì)，明確各承貸銀行要樹立信心，協(xié)調(diào)一致，與企業(yè)共進(jìn)退，并先后與多家省級(jí)銀行進(jìn)行溝通，確保其不抽貸、不壓貸。第四，積極幫助風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)。如Q集團(tuán)出險(xiǎn)時(shí)，企業(yè)開工率不足60%，風(fēng)險(xiǎn)處置小組積極幫助企業(yè)瘦身，協(xié)調(diào)下屬企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，向高品質(zhì)油品、特種產(chǎn)品轉(zhuǎn)型。

3. 積極尋找優(yōu)勢(shì)重組方。在多元化施救的同時(shí)，地方政府把工作重點(diǎn)放在了重組方尋找方面。如對(duì)J公司的重組， 為了保證重組質(zhì)量，當(dāng)?shù)卣貙ふ倚袠I(yè)優(yōu)勢(shì)較為明顯的戰(zhàn)略投資者，最終發(fā)現(xiàn)R集團(tuán)部分產(chǎn)品和J公司紡織生產(chǎn)的產(chǎn)品相同，并且在出口市場(chǎng)還是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，重組之后能夠有效整合資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)的有效升級(jí)。在重組過程中，縣政府出面多次溝通談判，并承諾對(duì)R集團(tuán)重組中承擔(dān)的負(fù)資產(chǎn)部分，以劃撥電廠和污水處理廠等優(yōu)質(zhì)資源予以補(bǔ)償，不足部分從J公司原有工業(yè)用地處置中予以補(bǔ)償，資產(chǎn)超額部分用于鼓勵(lì)企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展。負(fù)責(zé)J公司風(fēng)險(xiǎn)處置的市委常委也兩次親赴R集團(tuán)進(jìn)行溝通。最終，經(jīng)過近5個(gè)月的談判，2014年 4月，縣政府與R集團(tuán)正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，由R集團(tuán)接盤J公司的資產(chǎn)和負(fù)債。對(duì)于Q集團(tuán)、H公司，市、區(qū)兩級(jí)政府積極根據(jù)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，圍繞產(chǎn)品的上下游，在全國范圍內(nèi)尋找優(yōu)勢(shì)重組方。最終，經(jīng)過多次談判，Q集團(tuán)與某集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，Q集團(tuán)旗下F潤滑油公司也同北京一家環(huán)保新材料公司開展了多方位合作。

4. 施救結(jié)果及相關(guān)各方反應(yīng)。自2013年9月、2014年初、2014年末，三家企業(yè)分別出現(xiàn)不同程度的資金鏈風(fēng)險(xiǎn)以來，經(jīng)過地方政府多元化施救、開放式重組后，三家企業(yè)先后走出了困境，取得了較好的效果。一是金融債權(quán)得到保全。如J公司重組后，重組方R集團(tuán)承接了三家銀行的抵押貸款2.53億元，某銀行通過自行處置質(zhì)押物方式處置質(zhì)押貸款3000萬元，剩余貸款轉(zhuǎn)為普通債權(quán)按法定程序受償，全部金融債權(quán)保全率超過80%。Q集團(tuán)、H公司債權(quán)均得到了100%保全，且無一出現(xiàn)不良。二是職工利益得以最大限度保全。如新公司對(duì)原J公司職工債權(quán)按100%清償比例清償；雇傭雙方取得了信任和諒解，超過70%的員工與新公司簽署了用工協(xié)議，維護(hù)了職工隊(duì)伍穩(wěn)定。Q集團(tuán)、H公司的職工也保持了穩(wěn)定，未出現(xiàn)大量離職潮和上訪事件。三是債務(wù)人利益得到有效保全。如J公司重組過程中，創(chuàng)設(shè)“普通債權(quán)差額累進(jìn)受償機(jī)制”，對(duì)普通債權(quán)額不足5萬元（含5萬元）的，按100%比例清償；超過5萬元的，5萬元以內(nèi)全部清償，超出5萬元部分按6%比例清償。通過對(duì)債務(wù)人企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的出售，阻斷戰(zhàn)略投資人與J公司原有的債務(wù)關(guān)系，保持了債務(wù)人資產(chǎn)的運(yùn)營價(jià)值，保障其可持續(xù)發(fā)展。對(duì)三家企業(yè)施救后，經(jīng)過一年多市場(chǎng)的檢驗(yàn)，企業(yè)不僅未受到風(fēng)險(xiǎn)的影響，反而通過重組，優(yōu)化了產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了做大做強(qiáng)，地方政府、企業(yè)重組雙方和債權(quán)銀行均對(duì)重組結(jié)果給予了充分認(rèn)可。

二、對(duì)多元、開放式重組的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

淄博市三起大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置案例表明，在特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，地方政府主導(dǎo)參與風(fēng)險(xiǎn)處置是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的較好選擇。

（一）操作較為成功

案例表明，地方政府出手及時(shí)果斷，施救方式多元、開放，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)企業(yè)、債權(quán)銀行和政府多贏局面，而且為地方政府優(yōu)化資源配置、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)提供條件，操作較為成功。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是較短時(shí)間內(nèi)化解風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)了大批優(yōu)勢(shì)企業(yè)。案例中，三家企業(yè)從出險(xiǎn)到化解用了不到半年的時(shí)間，而且化解后，均走上了良性發(fā)展道路。如J公司的重組方承接了全部資產(chǎn)和負(fù)債，保住了年紡紗2萬噸、年產(chǎn)各種規(guī)格面料2200萬米、服裝500萬件的生產(chǎn)能力。Q集團(tuán)目前企業(yè)開工率達(dá)80%，較出險(xiǎn)時(shí)提高了22個(gè)百分點(diǎn)。二是最大程度保全了銀行債權(quán)，保護(hù)了區(qū)域金融生態(tài)。案例中，三家企業(yè)銀行債權(quán)保全率均在80%以上，Q集團(tuán)、H公司在出險(xiǎn)時(shí)所有貸款均未出現(xiàn)逾期和欠息，良好的金融生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步契合了銀企雙方關(guān)系，各銀行積極向上申請(qǐng)政策，分階段分層次核銷不良貸款，既支持了企業(yè)走出困境，又確保了自身不良貸款風(fēng)險(xiǎn)的逐步釋放。三是第一時(shí)間隔斷擔(dān)保鏈條，守住了區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)底線和社會(huì)安全穩(wěn)定大局。三家企業(yè)80億元的銀行融資敞口、近60億元的擔(dān)保額度將當(dāng)?shù)囟鄶?shù)重點(diǎn)企業(yè)牢牢拴在了一起，地方政府果斷出手施救，避免了區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。同時(shí)，三家企業(yè)均為當(dāng)?shù)睾诵闹е髽I(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂蘸途蜆I(yè)貢獻(xiàn)也很大，通過施救最大程度降低了對(duì)就業(yè)、稅收、社會(huì)穩(wěn)定方面的負(fù)面影響。四是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，優(yōu)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。案例中，J集團(tuán)重組后，不僅淘汰了落后產(chǎn)能，而且優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。Q集團(tuán)通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，企業(yè)進(jìn)行了資產(chǎn)瘦身，對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能進(jìn)行了加強(qiáng)，企業(yè)慢慢走出困境，對(duì)當(dāng)?shù)芈浜螽a(chǎn)能進(jìn)行了清理整頓。

（二）地方政府的位置比較客觀公正

案例中，地方政府時(shí)刻注重“看得見的手”與“看不見的手”同時(shí)發(fā)力。在應(yīng)急處置風(fēng)險(xiǎn)上，一是發(fā)揮主導(dǎo)作用，設(shè)計(jì)整體風(fēng)險(xiǎn)處置方案和標(biāo)準(zhǔn)化的流程。案例中，市、區(qū)（縣）兩級(jí)地方政府均及時(shí)成立風(fēng)險(xiǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了多元化施救方案，圍繞三家企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置召開的協(xié)調(diào)會(huì)、債權(quán)人聯(lián)席會(huì)達(dá)數(shù)十次。同時(shí)，三家企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處置基本都遵循了摸清家底、保證不欠息、確保銀行信貸供應(yīng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、引入戰(zhàn)略投資者等流程，目標(biāo)一致，有利于各方統(tǒng)一意見。二是幫助企業(yè)搭建平臺(tái)，并積極推進(jìn)重組進(jìn)程。案例中，地方政府不僅從全國范圍內(nèi)積極尋找合適的重組方，親自牽頭幫助企業(yè)談判，而且提供大量行政、土地、財(cái)政資源推進(jìn)重組進(jìn)程。三是積極引導(dǎo)，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。多元、開放式施救過程中，地方政府都充分考慮了企業(yè)本身和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)際情況，力圖尋找和促成能夠優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略重組。

另一方面，在推動(dòng)企業(yè)重組上，政府充分利用市場(chǎng)化手段，尋求最合適的重組方，兼并方要有承擔(dān)被兼并企業(yè)的債務(wù)和向被兼并企業(yè)增加資金投入、盤活存量資產(chǎn)、搞活企業(yè)的能力。案例中，J公司重組方R集團(tuán)是紡織行業(yè)的龍頭，有足夠?qū)嵙υ黾淤Y金投入，盤活存量資產(chǎn)。Q集團(tuán)重組方選擇也是尊重市場(chǎng)，力求能夠選擇最有利的重組方案。對(duì)于銀行債權(quán)的維護(hù)全部通過行業(yè)自律成立的債權(quán)人聯(lián)席會(huì)，按照市場(chǎng)規(guī)則來完成，既能有序幫助企業(yè)渡過難關(guān)，又最大程度上保全銀行債權(quán)。企業(yè)也是完全根據(jù)市場(chǎng)需要，來積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，借助重組契機(jī)實(shí)現(xiàn)重生，整個(gè)過程中，地方政府都完全確保中立。

（三）地方政府作用突出

案例表明，政府主導(dǎo)下風(fēng)險(xiǎn)處置具有調(diào)動(dòng)和處置各類資源、發(fā)揮部門間協(xié)同效應(yīng)的比較優(yōu)勢(shì)。首先，地方政府具有協(xié)調(diào)推動(dòng)的天然優(yōu)勢(shì)。風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)處置涉及地方政府、債權(quán)銀行、企業(yè)自身、戰(zhàn)略投資方等多個(gè)利益攸關(guān)方，各方訴求存在不同，只有地方政府能夠協(xié)調(diào)各方實(shí)現(xiàn)博弈下整體利益的最大化。其次，具有資源優(yōu)勢(shì)。如區(qū)財(cái)政出資5億元建立過橋還貸資金池，用于Q集團(tuán)擔(dān)保企業(yè)的還貸周轉(zhuǎn)。如在J集團(tuán)重組中，對(duì)重組企業(yè)承擔(dān)的負(fù)資產(chǎn)部分，縣政府以劃撥電廠和污水處理廠等優(yōu)質(zhì)資源予以補(bǔ)償。再如，對(duì)所有引進(jìn)的重組企業(yè)，給予稅收減免、招工優(yōu)惠等多方面政策傾斜。工商、財(cái)稅、法院等部門也開辟了行政審批和法律裁定的快速通道，時(shí)間成本大大降低。最后，在地方政府推動(dòng)下，能夠突破地域限制尋找重組方，提高處置效率。重組能否成功，關(guān)鍵在于重組方的選擇和雙方利益的趨同。案例中，三家企業(yè)和所在地政府在重組方的選擇上均突破了本地區(qū)域的限制，將目光投向全國各地，大大提高了重組的成功概率和效率。

三、特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期的政府作為：時(shí)機(jī)、策略及角色定位

在特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，政府在施救時(shí)機(jī)選擇、策略選擇和角色定位上都直接影響著金融風(fēng)險(xiǎn)處置的過程和結(jié)果。

（一）時(shí)機(jī)選擇：特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期的市場(chǎng)失靈

2012年以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一些突出矛盾和問題，特別是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩比較嚴(yán)重，去產(chǎn)能、去杠桿任務(wù)較重，企業(yè)資金鏈、擔(dān)保圈風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露。在這種特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，市場(chǎng)處于失靈狀態(tài)，單靠市場(chǎng)主體自身無法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行處置。如果地方政府不及時(shí)介入，任由市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)、自我出清，會(huì)造成更加嚴(yán)重的后果。一是銀行企業(yè)均出現(xiàn)不理性行為，形成惡性循環(huán)。在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行背景下，企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張等多種困境，銀行不良貸款持續(xù)惡化，部分銀行出現(xiàn)惜貸抽貸情況，實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難融資貴加劇，導(dǎo)致更多企業(yè)經(jīng)營困難，不良資產(chǎn)進(jìn)一步增加。二是市場(chǎng)主體陷入無法自救泥潭。從企業(yè)層面說，前期企業(yè)多依靠高負(fù)債融資發(fā)展，而且形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的擔(dān)保圈，一旦某一薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，風(fēng)險(xiǎn)隨之出現(xiàn)，企業(yè)無力自救。從銀行層面來說，銀行受不良貸款處置政策和資源限制，無力獨(dú)立維護(hù)債權(quán)的完整。三是引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。特定金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較脆弱，風(fēng)險(xiǎn)暴露后，如果不能及時(shí)有效地處置企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，坐等市場(chǎng)主體自我出清，錯(cuò)過風(fēng)險(xiǎn)處置最佳時(shí)間，通過擔(dān)保鏈條會(huì)快速擴(kuò)散，引起系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。案例表明，三家企業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后，地方政府在第一時(shí)間介入，敢于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，時(shí)機(jī)準(zhǔn)確、措施有力，挽救了多年來積累下來的企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，擊破了銀行競(jìng)相抽貸、企業(yè)輪番破產(chǎn)的囚徒困境。

（二）策略選擇：多元化施救與開放式重組

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的施救有多種方式，可以通過簡(jiǎn)單“加杠桿”式單一資金施救，也可以區(qū)域內(nèi)“拉郎配”重組，但實(shí)踐表明，這兩種方式只能暫時(shí)解決企業(yè)的困難，不足以消除銀行疑慮，不足以使企業(yè)獲得重生，走上良性發(fā)展道路。同時(shí)這兩種施救方式成本較高，不可持續(xù)，也掩蓋了矛盾，積累了更大的風(fēng)險(xiǎn)。案例表明，在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)低位運(yùn)行、銀行因金融風(fēng)險(xiǎn)暴露頻頻不理性抽貸、企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張多種困境的特定時(shí)期，多元化施救與開放式重組的方式才是最有效的處置方式。一是多元化施救是考慮企業(yè)整體情況的治本之策，而非權(quán)宜之計(jì)。案例中，三家企業(yè)的施救方案，不僅考慮當(dāng)前企業(yè)面臨的資金困難，也考慮了企業(yè)出險(xiǎn)的根本原因，不僅要求解決企業(yè)當(dāng)前資金鏈緊張問題，也要求企業(yè)自身加快瘦身，還積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，幫助企業(yè)做大做強(qiáng)。二是開放式重組能夠提高施救的質(zhì)量。案例中，三家企業(yè)通過市場(chǎng)方式在全國范圍內(nèi)尋找優(yōu)勢(shì)重組方，重組后的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)更加明顯。三是該方式以較小的成本實(shí)現(xiàn)了各方利益最大化。政府以較小的成本協(xié)調(diào)各方達(dá)成一致意見，減少了各方信息不對(duì)稱。案例中，地方政府出手后，銀行、企業(yè)各方都保持穩(wěn)定，未使風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步惡化，合作博弈取得預(yù)期成效。

（三）角色定位：調(diào)控、組織、協(xié)商與談判

一般而言，如何處置風(fēng)險(xiǎn)是銀行和企業(yè)雙方分內(nèi)的事，政府沒有必要參與其中。但在特定的金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，相關(guān)交易主體都處于非理性狀態(tài)，市場(chǎng)交易規(guī)則已經(jīng)失效或者失靈。此時(shí)，無論從防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、支持金融改革的角度，還是從維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，地方政府都沒有理由袖手旁觀。案例表明，地方政府具有企業(yè)自身不具備的調(diào)控、組織、協(xié)商與談判的能力和優(yōu)勢(shì)。一是政府是有力的調(diào)控者。地方政府在風(fēng)險(xiǎn)處置中，能夠從宏觀和總體上思考問題，可充分發(fā)揮其行政、司法和經(jīng)濟(jì)三大資源調(diào)配功能，整體調(diào)配資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制局面。如在三家企業(yè)施救過程中，地方政府通過成立過橋資金池、提供土地資源、提供政策支持等等，來控制整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)化解過程，并確保取得最好的效果。二是政府是最佳組織者。案例中，地方政府針對(duì)出險(xiǎn)企業(yè)，分別成立了風(fēng)險(xiǎn)處置小組，制訂了多元化的施救方案，并組織各部門分步實(shí)施。如Q集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，市區(qū)兩級(jí)政府共同成立了風(fēng)險(xiǎn)處置小組，明確了不同人員的職責(zé)，建立了時(shí)間進(jìn)度表，確保穩(wěn)步組織實(shí)施施救方案。三是政府是合適的協(xié)商者與談判者。案例中，在涉險(xiǎn)企業(yè)自身難保的特殊情形下，地方政府代表風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)與重組方、銀行進(jìn)行溝通、協(xié)商與談判，平衡各方利益訴求，促進(jìn)達(dá)成一致協(xié)議。

（四）作用邊界：遵循市場(chǎng)化原則處置風(fēng)險(xiǎn)

由案例可知，地方政府在本輪擔(dān)保圈系統(tǒng)性信貸風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)的市場(chǎng)失靈情形下，有責(zé)任、有能力積極作為，需要以積極的態(tài)度、合理公允的行為方式，為有效化解此類系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)提供行政力量支持。但處置過程中，也要遵循市場(chǎng)規(guī)則和各方意愿與訴求。案例中，如果地方政府不是按照市場(chǎng)規(guī)則辦事，風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的債權(quán)銀行也不會(huì)輕易達(dá)成一致意見；如果重組方案不是符合風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)意愿和訴求，重組協(xié)議也不會(huì)達(dá)成，更談不上風(fēng)險(xiǎn)化解與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。同時(shí)，地方政府要在風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)處置的善后服務(wù)方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，確保處置的效果。一方面，要根據(jù)確定的施救方案，督促各方嚴(yán)格執(zhí)行；另一方面，要為重組各方提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，營造良好的經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境。從長遠(yuǎn)看，處置企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，政府特定時(shí)期的階段性任務(wù)結(jié)束，要考慮適時(shí)退出問題，轉(zhuǎn)而將主要工作轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面，轉(zhuǎn)移到維護(hù)區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境方面，通過多種手段激活市場(chǎng)主體造血功能，使得市場(chǎng)主體在遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠自我修復(fù)。案例中，伴隨三家企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，各種風(fēng)險(xiǎn)處置小組和債權(quán)人組織自動(dòng)解散，取消了各種臨時(shí)性行政措施，地方政府職能更多轉(zhuǎn)到了提供公共服務(wù)、為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境方面。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

綜上所述，我們認(rèn)為，在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)低位運(yùn)行、銀行因金融風(fēng)險(xiǎn)暴露頻頻不理性惜貸抽貸、企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張多種困境的特定時(shí)期，政府主導(dǎo)參與風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)處置，選擇準(zhǔn)確時(shí)機(jī)、采取科學(xué)策略、擺正角色定位，利益相關(guān)各方能夠比較容易達(dá)成一致意見，是化解企業(yè)資金鏈風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的有效方式。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則，注重適應(yīng)形勢(shì)、標(biāo)本兼治，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清和恢復(fù)市場(chǎng)主體“造血”功能。

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Abstract：Under the condition of market failure that there is the systemic credit risk of the guarantee circle，the related companies on the verge of bankruptcy and banks' competition for pulling out the loans，some city conducts a diversified rescue plan and open merger to save the optimal resources accumulated over the years by the enterprises. Thus it broke the predicament of banks' pulling out the loans and enterprises' consecutive bankruptcy. And according to the voluntary game with multi-party cooperation，the regional financial risks are disposed at the lowest price. The analysis believes that in the period of particular financial risks and under the premise of respecting market rules，the local government can play an active role of organization，regulation，coordination and negotiation in disposing of the regional financial risk through careful planning and arrangement.

Key Words：credit default，risk disposal，market failure，government intervention

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) GQ，XS）