特定金融風險時期的政府作為問題研究

張立

摘 要：某市在本輪擔保圈系統(tǒng)性信貸風險、關聯(lián)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)和銀行競相抽貸的市場失靈情形下，通過開展多元化施救和開放式重組，挽救多年來積累下來的企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，擊破銀行競相抽貸、企業(yè)輪番破產(chǎn)的囚徒困境，并依據(jù)自愿和多方合作博弈，以較小代價處置區(qū)域金融風險。分析認為，地方政府在特定金融風險時期，在尊重市場規(guī)則的前提下，通過周密的規(guī)劃和安排，可以在區(qū)域金融風險處置中發(fā)揮積極的組織、調(diào)控、協(xié)調(diào)和談判等作用。

關鍵詞：信用違約；風險處置；市場失靈；政府干預

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）06-0048-06

傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論認為，在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是制定市場規(guī)則、維護市場秩序、提供公共產(chǎn)品和公共服務以及糾正市場失靈。最近幾年，隨著國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中的震蕩、波動，因擔保圈引發(fā)的區(qū)域性甚至系統(tǒng)性信貸風險逐漸暴露，并初步流露出難以把控的市場失靈跡象。因此，學界、業(yè)界以及決策層越來越重視政府在矯正這方面市場失靈中發(fā)揮規(guī)范作用的研究和探索。但具體到操作層面，卻面臨著一系列技術難題。比如，什么樣的情形才是市場失靈？政府如何準確把握市場失靈的特征和表現(xiàn)？如何選擇介入時機？怎樣的矯正策略和方式是規(guī)范、恰當?shù)?？這一系列問題，既需要理論的突破創(chuàng)新，也需要實際操作案例的有力佐證。為此，本文引入了某市主動介入并成功化解當?shù)厝掖笃髽I(yè)系統(tǒng)性風險的案例，試圖對上述問題做出解答。

一、企業(yè)風險及政府應對

（一）接連出險的大企業(yè)

2012年以來，該市先后有多家企業(yè)出現(xiàn)資金鏈、擔保圈斷裂風險，其中，J公司、Q集團、H公司（見表1）均引起了市、區(qū)（縣）兩級政府的關注。J公司是該縣引進的外商獨資企業(yè)，為集紡紗、織布、染整、服裝于一體的紡織企業(yè)。2012年以來，由于受紡織行業(yè)不景氣、勞動力成本上升等因素影響，資金鏈持續(xù)緊張。2013年9月，J公司因涉及經(jīng)濟訴訟銀行賬戶被查封，各家銀行貸款約9600萬元集中到期，致使企業(yè)資金鏈斷裂，5家債權銀行4.26億元銀行貸款受到威脅，風險集中暴露。隨后，企業(yè)發(fā)生小額貸款債務人討債，企業(yè)管理人員離場事件，并很快停產(chǎn)、欠薪，企業(yè)遇到前所未有的困難。由于J公司是當?shù)丶徔棙I(yè)支柱企業(yè)，且為用工大戶，企業(yè)風險也引起了政府部門的關注。

進入2014年，Q集團資金鏈也出現(xiàn)緊張。Q集團是該市大型民營企業(yè)集團，擁有近20家控股及關聯(lián)企業(yè)，集團主營原油加工及石油制品制造等。截至2014年1月末，該公司在27家銀行合計融資56.87億元，其中，市外銀行融資29億元，占全部融資額的51%，涉及12家企業(yè)擔?？傤~33.24億元。2014年6月份以來，部分銀行特別是轄區(qū)外銀行連續(xù)收縮信貸業(yè)務敞口達19.9億元。

與此同時，2014年末，H公司也出現(xiàn)了風險，企業(yè)各項融資19.5億元，其中銀行融資17.62億元，職工集資1.13億元，其他借款0.75億元，涉及7家企業(yè)擔保額21.04億元。該公司為當?shù)刈畲蟮墓煞葜破髽I(yè)，員工1100人，且主要關聯(lián)企業(yè)為當?shù)責犭姽?，熱力主要用于周邊地區(qū)的企事業(yè)單位及居民所需生產(chǎn)、生活用氣，所以H公司風險也引起了市區(qū)兩級政府的高度關注。

（二）地方政府的思考與抉擇

面對大企業(yè)接連出險，市政府與當?shù)貐^(qū)（縣）政府綜合多個部門組成調(diào)研組，對企業(yè)風險情況進行了深入調(diào)查和思考，基本對面臨的局勢和采取的措施達成了共識。

1. 銀行競相抽貸后企業(yè)必然倒閉、破產(chǎn)。三家企業(yè)負債率高，且融資結構單一，基本以銀行融資為主，面對接踵而至的資金鏈風險，如果銀行競相抽貸，三家企業(yè)馬上會倒閉破產(chǎn)。三家企業(yè)出險后，先后有近20億元到期信貸業(yè)務被承貸銀行以各種理由拒絕續(xù)貸，占全部融資敞口的20%以上。如果放任金融風險的蔓延，經(jīng)過多年才積累下來的企業(yè)資源無法保全。一方面，會導致銀行信貸資產(chǎn)嚴重縮水，影響銀企關系和金融生態(tài)，進而引發(fā)信貸制裁。另一方面，三家企業(yè)均為當?shù)睾诵闹еa(chǎn)業(yè)，80億元的金融資產(chǎn)風險通過“蝴蝶效應”會引發(fā)一系列社會震蕩，對當?shù)囟愂?、就業(yè)產(chǎn)生巨大不利影響，嚴重影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2. 企業(yè)出險起因于擔保圈，企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還在。一方面，三家企業(yè)出現(xiàn)資金風險的主要原因是宏觀經(jīng)濟形勢總體低迷、市場需求不振以及擔保圈風險傳遞等外部因素引起的短期資金緊張，如果幫助企業(yè)渡過“寒冬”，企業(yè)能夠重新取得較大發(fā)展。另一方面，三家企業(yè)均有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和核心競爭力，如J公司生產(chǎn)設備比較先進，管理技術團隊健全，員工隊伍比較穩(wěn)定，其產(chǎn)品和品牌在市場上仍然具備一定的競爭力。Q集團的中高端基礎油產(chǎn)能超過100萬噸，居全國前列；潤滑油基礎油生產(chǎn)工藝比較先進，集團擁有鐵路建設運營權，形成500萬噸貨物吞吐量，具有較強物流成本優(yōu)勢。H公司的苯酐生產(chǎn)線處于全國前列等等。基于以上兩方面情況，市政府判斷，三家企業(yè)盡管都面臨著大環(huán)境疲軟、經(jīng)營受限的突出問題，但主要風險還是來自擔保圈風險的不良傳導以及各家銀行競相抽貸的惡性循環(huán)，涉險企業(yè)仍然存在一定的市場競爭力和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。于是，市區(qū)（縣）兩級政府決定出手施救。

3. 靈活施救。政府施救有單一資金施救、區(qū)域內(nèi)重組和多元、開放式重組等多種選項。早在20世紀90年代末亞洲金融危機時期，各地也曾經(jīng)對資金鏈緊張、面臨破產(chǎn)倒閉的企業(yè)施以資金救助、信貸“加杠桿”和硬性“拉郎配”等的重組和施救。但后期發(fā)展證明，這都是違反市場規(guī)則的施救方式，沒有從根本上幫助企業(yè)解決自身存在的問題，反而隱藏了更大的矛盾和風險，大多數(shù)企業(yè)最后沒有逃脫破產(chǎn)命運，反而給當?shù)亟?jīng)濟金融造成更大的傷害。基于前期經(jīng)驗教訓，市、區(qū)（縣）兩級政府得出一致結論：單純資金施救，只能解一時之危，不能從根本上破解擔保圈困境、阻止銀行抽貸；區(qū)域內(nèi)兼并重組有以往“拉郎配”的慘痛教訓，不能使困難企業(yè)重生；綜合考慮，只能進行多元、開放式重組，采取多種措施，在更大的市場空間內(nèi)尋找最合適的戰(zhàn)略投資者，最終幫助企業(yè)走出困境。因此，施救的關鍵在于，尊重市場規(guī)律，針對不同企業(yè)采取相適應的策略，在風險企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游尋找到最合適、有意向的戰(zhàn)略投資者。因此，三家企業(yè)出險后，地方政府把主要精力放在了戰(zhàn)略投資者的選擇方面，圍繞企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，將目光投向了整個國內(nèi)市場，期望找到最合適、有意向的戰(zhàn)略投資者，在化解當前風險的同時，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構升級。

（三）制定多元、開放式施救方案

1.專門組織及其相關決策。面對快速變化的危局，市和當?shù)貐^(qū)（縣）兩級政府均高度重視，快速成立了由區(qū)（縣）長任組長、分管金融和工業(yè)的副區(qū)（縣）長任副組長，經(jīng)信局、中小企業(yè)局、審計局、法院、公安局、人民銀行、銀監(jiān)辦等部門主要負責人為成員的風險處置領導小組；市政府也明確了企業(yè)風險處置的掛包領導。三家企業(yè)出險以來，風險處置領導小組先后組織召開風險化解會議、債權銀行聯(lián)席會議等20余次，主要在以下方面進行了明確：一是風險企業(yè)承貸銀行要樹立信心，協(xié)調(diào)一致，與企業(yè)共進退，如無特殊情況，不減少原有授信規(guī)模，不提高擔保條件。二是企業(yè)要進一步加強內(nèi)部管理，做強做大主業(yè)，努力降低企業(yè)成本，將部分對外投資變現(xiàn)，積極回籠資金，確保不出現(xiàn)欠息。三是通過多種渠道，積極尋找戰(zhàn)略投資者，幫助企業(yè)走出困境。

2. 制定多元化施救方案。相關決策確定后，地方政府擺正位置，既不干預市場正常運行，又充分發(fā)揮了“看得見的手”的作用，制定了多元化的施救方案，并嚴格遵循標準化流程組織實施。首先，摸清企業(yè)家底。政府工作組入駐企業(yè)，對企業(yè)財務狀況和生產(chǎn)經(jīng)營進行全面監(jiān)督和管理。如成立了專項審計工作組，進駐J公司開展全面的清產(chǎn)核資工作，出具清產(chǎn)核資報告。其次，政府提供過橋資金，用于銀行貸款過橋資金，保證企業(yè)不出現(xiàn)逾期和欠息。如由區(qū)財政出資5億元建立過橋還貸資金池，用于Q集團擔保企業(yè)的還貸周轉(zhuǎn)。第三，組成信貸資金協(xié)調(diào)領導小組，成立債權銀行委員會，對歸還銀行貸款續(xù)貸情況及時匯總報告并協(xié)調(diào)調(diào)度。如H公司出險后，市委常委、常務副市長親自組織召開債權人聯(lián)席會，明確各承貸銀行要樹立信心，協(xié)調(diào)一致，與企業(yè)共進退，并先后與多家省級銀行進行溝通，確保其不抽貸、不壓貸。第四，積極幫助風險企業(yè)恢復生產(chǎn)。如Q集團出險時，企業(yè)開工率不足60%，風險處置小組積極幫助企業(yè)瘦身，協(xié)調(diào)下屬企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結構，向高品質(zhì)油品、特種產(chǎn)品轉(zhuǎn)型。

3. 積極尋找優(yōu)勢重組方。在多元化施救的同時，地方政府把工作重點放在了重組方尋找方面。如對J公司的重組， 為了保證重組質(zhì)量，當?shù)卣貙ふ倚袠I(yè)優(yōu)勢較為明顯的戰(zhàn)略投資者，最終發(fā)現(xiàn)R集團部分產(chǎn)品和J公司紡織生產(chǎn)的產(chǎn)品相同，并且在出口市場還是競爭對手，重組之后能夠有效整合資源，實現(xiàn)產(chǎn)能結構的有效升級。在重組過程中，縣政府出面多次溝通談判，并承諾對R集團重組中承擔的負資產(chǎn)部分，以劃撥電廠和污水處理廠等優(yōu)質(zhì)資源予以補償，不足部分從J公司原有工業(yè)用地處置中予以補償，資產(chǎn)超額部分用于鼓勵企業(yè)在當?shù)匕l(fā)展。負責J公司風險處置的市委常委也兩次親赴R集團進行溝通。最終，經(jīng)過近5個月的談判，2014年 4月，縣政府與R集團正式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，由R集團接盤J公司的資產(chǎn)和負債。對于Q集團、H公司，市、區(qū)兩級政府積極根據(jù)企業(yè)的核心競爭力，圍繞產(chǎn)品的上下游，在全國范圍內(nèi)尋找優(yōu)勢重組方。最終，經(jīng)過多次談判，Q集團與某集團簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，Q集團旗下F潤滑油公司也同北京一家環(huán)保新材料公司開展了多方位合作。

4. 施救結果及相關各方反應。自2013年9月、2014年初、2014年末，三家企業(yè)分別出現(xiàn)不同程度的資金鏈風險以來，經(jīng)過地方政府多元化施救、開放式重組后，三家企業(yè)先后走出了困境，取得了較好的效果。一是金融債權得到保全。如J公司重組后，重組方R集團承接了三家銀行的抵押貸款2.53億元，某銀行通過自行處置質(zhì)押物方式處置質(zhì)押貸款3000萬元，剩余貸款轉(zhuǎn)為普通債權按法定程序受償，全部金融債權保全率超過80%。Q集團、H公司債權均得到了100%保全，且無一出現(xiàn)不良。二是職工利益得以最大限度保全。如新公司對原J公司職工債權按100%清償比例清償；雇傭雙方取得了信任和諒解，超過70%的員工與新公司簽署了用工協(xié)議，維護了職工隊伍穩(wěn)定。Q集團、H公司的職工也保持了穩(wěn)定，未出現(xiàn)大量離職潮和上訪事件。三是債務人利益得到有效保全。如J公司重組過程中，創(chuàng)設“普通債權差額累進受償機制”，對普通債權額不足5萬元（含5萬元）的，按100%比例清償；超過5萬元的，5萬元以內(nèi)全部清償，超出5萬元部分按6%比例清償。通過對債務人企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的出售，阻斷戰(zhàn)略投資人與J公司原有的債務關系，保持了債務人資產(chǎn)的運營價值，保障其可持續(xù)發(fā)展。對三家企業(yè)施救后，經(jīng)過一年多市場的檢驗，企業(yè)不僅未受到風險的影響，反而通過重組，優(yōu)化了產(chǎn)品結構，實現(xiàn)了做大做強，地方政府、企業(yè)重組雙方和債權銀行均對重組結果給予了充分認可。

二、對多元、開放式重組的簡要評價

淄博市三起大企業(yè)風險處置案例表明，在特定金融風險時期，地方政府主導參與風險處置是彌補“市場失靈”的較好選擇。

（一）操作較為成功

案例表明，地方政府出手及時果斷，施救方式多元、開放，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)債務企業(yè)、債權銀行和政府多贏局面，而且為地方政府優(yōu)化資源配置、主導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級提供條件，操作較為成功。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：一是較短時間內(nèi)化解風險，保護了大批優(yōu)勢企業(yè)。案例中，三家企業(yè)從出險到化解用了不到半年的時間，而且化解后，均走上了良性發(fā)展道路。如J公司的重組方承接了全部資產(chǎn)和負債，保住了年紡紗2萬噸、年產(chǎn)各種規(guī)格面料2200萬米、服裝500萬件的生產(chǎn)能力。Q集團目前企業(yè)開工率達80%，較出險時提高了22個百分點。二是最大程度保全了銀行債權，保護了區(qū)域金融生態(tài)。案例中，三家企業(yè)銀行債權保全率均在80%以上，Q集團、H公司在出險時所有貸款均未出現(xiàn)逾期和欠息，良好的金融生態(tài)環(huán)境進一步契合了銀企雙方關系，各銀行積極向上申請政策，分階段分層次核銷不良貸款，既支持了企業(yè)走出困境，又確保了自身不良貸款風險的逐步釋放。三是第一時間隔斷擔保鏈條，守住了區(qū)域性風險底線和社會安全穩(wěn)定大局。三家企業(yè)80億元的銀行融資敞口、近60億元的擔保額度將當?shù)囟鄶?shù)重點企業(yè)牢牢拴在了一起，地方政府果斷出手施救，避免了區(qū)域性金融風險的爆發(fā)。同時，三家企業(yè)均為當?shù)睾诵闹е髽I(yè)，對當?shù)囟愂蘸途蜆I(yè)貢獻也很大，通過施救最大程度降低了對就業(yè)、稅收、社會穩(wěn)定方面的負面影響。四是推動產(chǎn)業(yè)結構升級，優(yōu)化了區(qū)域經(jīng)濟結構。案例中，J集團重組后，不僅淘汰了落后產(chǎn)能，而且優(yōu)化了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構。Q集團通過引進戰(zhàn)略投資者，企業(yè)進行了資產(chǎn)瘦身，對優(yōu)勢產(chǎn)能進行了加強，企業(yè)慢慢走出困境，對當?shù)芈浜螽a(chǎn)能進行了清理整頓。

（二）地方政府的位置比較客觀公正

案例中，地方政府時刻注重“看得見的手”與“看不見的手”同時發(fā)力。在應急處置風險上，一是發(fā)揮主導作用，設計整體風險處置方案和標準化的流程。案例中，市、區(qū)（縣）兩級地方政府均及時成立風險處置領導小組，制定了多元化施救方案，圍繞三家企業(yè)風險處置召開的協(xié)調(diào)會、債權人聯(lián)席會達數(shù)十次。同時，三家企業(yè)風險處置基本都遵循了摸清家底、保證不欠息、確保銀行信貸供應、維護社會穩(wěn)定、引入戰(zhàn)略投資者等流程，目標一致，有利于各方統(tǒng)一意見。二是幫助企業(yè)搭建平臺，并積極推進重組進程。案例中，地方政府不僅從全國范圍內(nèi)積極尋找合適的重組方，親自牽頭幫助企業(yè)談判，而且提供大量行政、土地、財政資源推進重組進程。三是積極引導，助推區(qū)域經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級。多元、開放式施救過程中，地方政府都充分考慮了企業(yè)本身和區(qū)域經(jīng)濟結構實際情況，力圖尋找和促成能夠優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略重組。

另一方面，在推動企業(yè)重組上，政府充分利用市場化手段，尋求最合適的重組方，兼并方要有承擔被兼并企業(yè)的債務和向被兼并企業(yè)增加資金投入、盤活存量資產(chǎn)、搞活企業(yè)的能力。案例中，J公司重組方R集團是紡織行業(yè)的龍頭，有足夠?qū)嵙υ黾淤Y金投入，盤活存量資產(chǎn)。Q集團重組方選擇也是尊重市場，力求能夠選擇最有利的重組方案。對于銀行債權的維護全部通過行業(yè)自律成立的債權人聯(lián)席會，按照市場規(guī)則來完成，既能有序幫助企業(yè)渡過難關，又最大程度上保全銀行債權。企業(yè)也是完全根據(jù)市場需要，來積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，借助重組契機實現(xiàn)重生，整個過程中，地方政府都完全確保中立。

（三）地方政府作用突出

案例表明，政府主導下風險處置具有調(diào)動和處置各類資源、發(fā)揮部門間協(xié)同效應的比較優(yōu)勢。首先，地方政府具有協(xié)調(diào)推動的天然優(yōu)勢。風險企業(yè)處置涉及地方政府、債權銀行、企業(yè)自身、戰(zhàn)略投資方等多個利益攸關方，各方訴求存在不同，只有地方政府能夠協(xié)調(diào)各方實現(xiàn)博弈下整體利益的最大化。其次，具有資源優(yōu)勢。如區(qū)財政出資5億元建立過橋還貸資金池，用于Q集團擔保企業(yè)的還貸周轉(zhuǎn)。如在J集團重組中，對重組企業(yè)承擔的負資產(chǎn)部分，縣政府以劃撥電廠和污水處理廠等優(yōu)質(zhì)資源予以補償。再如，對所有引進的重組企業(yè)，給予稅收減免、招工優(yōu)惠等多方面政策傾斜。工商、財稅、法院等部門也開辟了行政審批和法律裁定的快速通道，時間成本大大降低。最后，在地方政府推動下，能夠突破地域限制尋找重組方，提高處置效率。重組能否成功，關鍵在于重組方的選擇和雙方利益的趨同。案例中，三家企業(yè)和所在地政府在重組方的選擇上均突破了本地區(qū)域的限制，將目光投向全國各地，大大提高了重組的成功概率和效率。

三、特定金融風險時期的政府作為：時機、策略及角色定位

在特定金融風險時期，政府在施救時機選擇、策略選擇和角色定位上都直接影響著金融風險處置的過程和結果。

（一）時機選擇：特定金融風險時期的市場失靈

2012年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨一些突出矛盾和問題，特別是結構性產(chǎn)能過剩比較嚴重，去產(chǎn)能、去杠桿任務較重，企業(yè)資金鏈、擔保圈風險持續(xù)暴露。在這種特定金融風險時期，市場處于失靈狀態(tài)，單靠市場主體自身無法對風險企業(yè)進行處置。如果地方政府不及時介入，任由市場自我調(diào)節(jié)、自我出清，會造成更加嚴重的后果。一是銀行企業(yè)均出現(xiàn)不理性行為，形成惡性循環(huán)。在宏觀經(jīng)濟持續(xù)下行背景下，企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張等多種困境，銀行不良貸款持續(xù)惡化，部分銀行出現(xiàn)惜貸抽貸情況，實體經(jīng)濟融資難融資貴加劇，導致更多企業(yè)經(jīng)營困難，不良資產(chǎn)進一步增加。二是市場主體陷入無法自救泥潭。從企業(yè)層面說，前期企業(yè)多依靠高負債融資發(fā)展，而且形成了錯綜復雜的擔保圈，一旦某一薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，風險隨之出現(xiàn)，企業(yè)無力自救。從銀行層面來說，銀行受不良貸款處置政策和資源限制，無力獨立維護債權的完整。三是引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。特定金融風險時期，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較脆弱，風險暴露后，如果不能及時有效地處置企業(yè)風險，坐等市場主體自我出清，錯過風險處置最佳時間，通過擔保鏈條會快速擴散，引起系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險。案例表明，三家企業(yè)出現(xiàn)風險后，地方政府在第一時間介入，敢于擔當負責，時機準確、措施有力，挽救了多年來積累下來的企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，擊破了銀行競相抽貸、企業(yè)輪番破產(chǎn)的囚徒困境。

（二）策略選擇：多元化施救與開放式重組

對于風險企業(yè)的施救有多種方式，可以通過簡單“加杠桿”式單一資金施救，也可以區(qū)域內(nèi)“拉郎配”重組，但實踐表明，這兩種方式只能暫時解決企業(yè)的困難，不足以消除銀行疑慮，不足以使企業(yè)獲得重生，走上良性發(fā)展道路。同時這兩種施救方式成本較高，不可持續(xù)，也掩蓋了矛盾，積累了更大的風險。案例表明，在宏觀經(jīng)濟持續(xù)低位運行、銀行因金融風險暴露頻頻不理性抽貸、企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張多種困境的特定時期，多元化施救與開放式重組的方式才是最有效的處置方式。一是多元化施救是考慮企業(yè)整體情況的治本之策，而非權宜之計。案例中，三家企業(yè)的施救方案，不僅考慮當前企業(yè)面臨的資金困難，也考慮了企業(yè)出險的根本原因，不僅要求解決企業(yè)當前資金鏈緊張問題，也要求企業(yè)自身加快瘦身，還積極引進戰(zhàn)略投資者，幫助企業(yè)做大做強。二是開放式重組能夠提高施救的質(zhì)量。案例中，三家企業(yè)通過市場方式在全國范圍內(nèi)尋找優(yōu)勢重組方，重組后的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)效應更加明顯。三是該方式以較小的成本實現(xiàn)了各方利益最大化。政府以較小的成本協(xié)調(diào)各方達成一致意見，減少了各方信息不對稱。案例中，地方政府出手后，銀行、企業(yè)各方都保持穩(wěn)定，未使風險進一步惡化，合作博弈取得預期成效。

（三）角色定位：調(diào)控、組織、協(xié)商與談判

一般而言，如何處置風險是銀行和企業(yè)雙方分內(nèi)的事，政府沒有必要參與其中。但在特定的金融風險時期，相關交易主體都處于非理性狀態(tài)，市場交易規(guī)則已經(jīng)失效或者失靈。此時，無論從防范和化解金融風險、支持金融改革的角度，還是從維持社會穩(wěn)定、促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的角度來說，地方政府都沒有理由袖手旁觀。案例表明，地方政府具有企業(yè)自身不具備的調(diào)控、組織、協(xié)商與談判的能力和優(yōu)勢。一是政府是有力的調(diào)控者。地方政府在風險處置中，能夠從宏觀和總體上思考問題，可充分發(fā)揮其行政、司法和經(jīng)濟三大資源調(diào)配功能，整體調(diào)配資源、調(diào)整結構、控制局面。如在三家企業(yè)施救過程中，地方政府通過成立過橋資金池、提供土地資源、提供政策支持等等，來控制整個風險化解過程，并確保取得最好的效果。二是政府是最佳組織者。案例中，地方政府針對出險企業(yè)，分別成立了風險處置小組，制訂了多元化的施救方案，并組織各部門分步實施。如Q集團風險處置過程中，市區(qū)兩級政府共同成立了風險處置小組，明確了不同人員的職責，建立了時間進度表，確保穩(wěn)步組織實施施救方案。三是政府是合適的協(xié)商者與談判者。案例中，在涉險企業(yè)自身難保的特殊情形下，地方政府代表風險企業(yè)與重組方、銀行進行溝通、協(xié)商與談判，平衡各方利益訴求，促進達成一致協(xié)議。

（四）作用邊界：遵循市場化原則處置風險

由案例可知，地方政府在本輪擔保圈系統(tǒng)性信貸風險、關聯(lián)企業(yè)瀕臨破產(chǎn)的市場失靈情形下，有責任、有能力積極作為，需要以積極的態(tài)度、合理公允的行為方式，為有效化解此類系統(tǒng)性金融風險提供行政力量支持。但處置過程中，也要遵循市場規(guī)則和各方意愿與訴求。案例中，如果地方政府不是按照市場規(guī)則辦事，風險企業(yè)的債權銀行也不會輕易達成一致意見；如果重組方案不是符合風險企業(yè)意愿和訴求，重組協(xié)議也不會達成，更談不上風險化解與產(chǎn)業(yè)結構升級。同時，地方政府要在風險企業(yè)處置的善后服務方面發(fā)揮應有的作用，確保處置的效果。一方面，要根據(jù)確定的施救方案，督促各方嚴格執(zhí)行；另一方面，要為重組各方提供優(yōu)質(zhì)的服務，營造良好的經(jīng)濟金融環(huán)境。從長遠看，處置企業(yè)正常運轉(zhuǎn)后，政府特定時期的階段性任務結束，要考慮適時退出問題，轉(zhuǎn)而將主要工作轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和服務方面，轉(zhuǎn)移到維護區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境方面，通過多種手段激活市場主體造血功能，使得市場主體在遇到風險時能夠自我修復。案例中，伴隨三家企業(yè)運轉(zhuǎn)正常，各種風險處置小組和債權人組織自動解散，取消了各種臨時性行政措施，地方政府職能更多轉(zhuǎn)到了提供公共服務、為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境方面。

四、簡要結論

綜上所述，我們認為，在宏觀經(jīng)濟持續(xù)低位運行、銀行因金融風險暴露頻頻不理性惜貸抽貸、企業(yè)面臨生產(chǎn)經(jīng)營受阻和資金鏈緊張多種困境的特定時期，政府主導參與風險企業(yè)處置，選擇準確時機、采取科學策略、擺正角色定位，利益相關各方能夠比較容易達成一致意見，是化解企業(yè)資金鏈風險，推動地方經(jīng)濟結構優(yōu)化升級的有效方式。從長遠看，應遵循市場化原則，注重適應形勢、標本兼治，逐步實現(xiàn)市場出清和恢復市場主體“造血”功能。

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Abstract：Under the condition of market failure that there is the systemic credit risk of the guarantee circle，the related companies on the verge of bankruptcy and banks' competition for pulling out the loans，some city conducts a diversified rescue plan and open merger to save the optimal resources accumulated over the years by the enterprises. Thus it broke the predicament of banks' pulling out the loans and enterprises' consecutive bankruptcy. And according to the voluntary game with multi-party cooperation，the regional financial risks are disposed at the lowest price. The analysis believes that in the period of particular financial risks and under the premise of respecting market rules，the local government can play an active role of organization，regulation，coordination and negotiation in disposing of the regional financial risk through careful planning and arrangement.

Key Words：credit default，risk disposal，market failure，government intervention

（責任編輯 劉西順；校對 GQ，XS）