基于PPP模式的開發(fā)性金融支持與創(chuàng)新機(jī)制研究

曹紅輝 沈賓

摘要：黨的十八大以來，PPP模式作為一項(xiàng)公共供給改革措施，逐漸成為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要宏觀管理工具。作為介于政府與市場(chǎng)之間的重要金融形式，開發(fā)性金融與PPP模式具有天然地相適性，有望成為支持PPP模式發(fā)展與推廣的核心力量。文章在分析PPP模式特征、開發(fā)性金融支持PPP的機(jī)理以及對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了圍繞PPP模式的金融創(chuàng)新機(jī)制，具體是通過組織增信落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略以支持PPP模式推廣，建設(shè)市場(chǎng)和健全制度以建立項(xiàng)目融資市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮全牌照優(yōu)勢(shì)以提供綜合服務(wù)，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施基金以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP 模式；公共供給；開發(fā)性金融；金融支持與創(chuàng)新

自中共十八大提出“要讓市場(chǎng)在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”以來，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到各級(jí)政府部門的空前重視。PPP即公私合作制，是指公共部門為提供公共物品或公共服務(wù)，與私人部門以正式協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。長(zhǎng)期以來，中國(guó)公共物品及服務(wù)主要由地方政府及政府背景的企業(yè)提供，與驚人的經(jīng)濟(jì)增速相較，公共供給領(lǐng)域政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、企業(yè)運(yùn)作效率低、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量差、公眾滿意度低等問題卻不容小覷。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已步入“新常態(tài)”，地方政府依靠融資平臺(tái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展模式已難以為繼，PPP有望成為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要宏觀管理工具。

2015年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，對(duì)發(fā)揮開發(fā)性金融積極作用、推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施等工作提出具體要求。相比商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)（DFI，Development Finance Institutions）以國(guó)家信用作為支持，在中長(zhǎng)期融資方面具有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)；開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可利用金融市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)地位，集中調(diào)配資源，組織各類金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供綜合金融服務(wù)。本文試圖在分析PPP模式特征、開發(fā)性金融支持PPP模式原理以及借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，細(xì)化開發(fā)性金融圍繞PPP項(xiàng)目開展金融服務(wù)創(chuàng)新的思路，以期對(duì)政策實(shí)踐具有參考。

一、PPP模式的定義與特征

目前，部分地方政府對(duì)PPP模式存在普遍的誤解，將PPP模式簡(jiǎn)單等同于特許經(jīng)營(yíng)或一種融資手段。本文定義PPP模式內(nèi)涵如下：從微觀上看，PPP模式是一種公共物品提供過程中兼顧公私部門利益的制度安排；從宏觀上看，PPP模式是一種重新塑造政府與市場(chǎng)邊界的戰(zhàn)略管理工具。PPP模式的特征決定了PPP投融資的實(shí)現(xiàn)形式將與常規(guī)的企業(yè)信貸存在較大差異，對(duì)為PPP提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。具體來說，PPP模式具有如下特征：

首先，公私部門聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。PPP模式則以合同為基礎(chǔ)，政府通過引入私人資本參與合作，共同發(fā)起聯(lián)合體，即特別目的公司（Special Purpose Company，簡(jiǎn)稱SPC），由SPC負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。避免了傳統(tǒng)招投標(biāo)模式的公共供給項(xiàng)目建設(shè)中的管理缺位或監(jiān)督失效。

其次，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與項(xiàng)目融資。PPP合同中包含公私部門之間對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分配的詳細(xì)規(guī)則。和常規(guī)政府外包式采購(gòu)對(duì)比，PPP更大程度將風(fēng)險(xiǎn)以及責(zé)任轉(zhuǎn)移至私人部門，一旦政府制定了公共供給的質(zhì)量以及定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并采取可信的監(jiān)管手段，雙方設(shè)立的SPC便對(duì)項(xiàng)目擁有具體運(yùn)營(yíng)與建設(shè)的實(shí)際控制權(quán)。SPC也即成為PPP的融資主體，項(xiàng)目融資的特點(diǎn)即在于一切融資行為基于項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)情況以及政府扶持措施的落實(shí)情況的而不是政府或者私人資本一方或者兩方的資信來安排融資，其融資的形式、交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、融資的規(guī)模以及成本的多寡都與項(xiàng)目資產(chǎn)情況密切相關(guān)。

再次，合作（合同）的長(zhǎng)期性以及不完全性。PPP項(xiàng)目期限一般根據(jù)項(xiàng)目關(guān)鍵設(shè)施的壽命以及投資回報(bào)期來進(jìn)行確定，特別是對(duì)于道路建設(shè)、污水處理以及供水、供電等行業(yè)的PPP項(xiàng)目來說，一般的項(xiàng)目期限可高達(dá)20-30年。由于項(xiàng)目合作關(guān)系的長(zhǎng)期性及經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的不確定性，PPP合同具有天然的不完全性。雙方在合作之初，便需要考量各自的信用情況以及履約能力，作為主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的私人部門在決策過程中需要注意項(xiàng)目全周期的成本與維護(hù)費(fèi)用、提供服務(wù)的成本以及市場(chǎng)變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，以此作為基礎(chǔ)來制定項(xiàng)目的實(shí)施策略。

最后，風(fēng)險(xiǎn)控制的復(fù)雜性。PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于涉及較多主體，其風(fēng)險(xiǎn)控制相對(duì)復(fù)雜。其涉及多個(gè)方面，包括（1）政策風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目實(shí)施過程中政策或者審批情況的變化影響項(xiàng)目的盈利能力；（2）信用風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目多方參與，周期較長(zhǎng)，各個(gè)合作方均存在能否履行合同約定的信用風(fēng)險(xiǎn)；（3）匯率以及通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，在外國(guó)（本國(guó)）市場(chǎng)開展PPP項(xiàng)目時(shí)需要考慮項(xiàng)目實(shí)際收益問題；（4）開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目之初，參與方需要應(yīng)對(duì)不能中標(biāo)情況下的各類費(fèi)用損失，如可行性研究費(fèi)用，項(xiàng)目調(diào)研費(fèi)用，咨詢機(jī)構(gòu)費(fèi)用，投標(biāo)費(fèi)用等等；（5）完工與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，需要考慮項(xiàng)目如期完工以及完工后面臨的市場(chǎng)情況變化、技術(shù)變化、運(yùn)營(yíng)管理問題等等；（6）法律風(fēng)險(xiǎn)，包括合同糾紛、項(xiàng)目運(yùn)作過程中各項(xiàng)權(quán)屬存在爭(zhēng)議等等。此外，還需要考慮政府官員腐敗、環(huán)保問題、殘值風(fēng)險(xiǎn)、融資困難等情況，實(shí)踐中，項(xiàng)目失敗主要發(fā)生在項(xiàng)目的建設(shè)后期或運(yùn)營(yíng)前期。

二、開發(fā)性金融對(duì)PPP模式的支持機(jī)理

1. 開發(fā)性金融的定義及主要應(yīng)用

為解決發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的市場(chǎng)失靈難題，部分國(guó)家嘗試以在制度領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建一種角色介于市場(chǎng)與政府之間，以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的金融制度，開發(fā)性金融逐漸被探索發(fā)掘，形成獨(dú)立的金融形式。

開發(fā)性金融的概念形成自20世紀(jì)90年代，Schreiner與Yaron（2001）認(rèn)為開發(fā)性金融專指政府為提升社會(huì)福利，以政府為主體發(fā)起設(shè)立的或者資源主要來自于政府的金融體系，其向制度落后的經(jīng)濟(jì)體或者一般金融機(jī)構(gòu)無法覆蓋的行業(yè)或主體提供金融服務(wù)；陳元（2010）將開發(fā)性金融定義為國(guó)家或國(guó)家聯(lián)合體通過建立具有國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu)，為特定需求者提供中長(zhǎng)期融資，同時(shí)以建設(shè)市場(chǎng)和健全制度的方式，推動(dòng)市場(chǎng)主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式。開發(fā)性金融與一般性金融皆追求利潤(rùn)，但開發(fā)性金融不以贏利為唯一目標(biāo)，其依靠制度建議、信用建設(shè)來營(yíng)造和完善市場(chǎng)；開發(fā)性金融是政策性金融發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物（張朝方和武海峰，2007），因其以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹尾?qiáng)調(diào)市場(chǎng)效率，作為一種獨(dú)立的金融行為區(qū)別于政策性金融（李志輝和王永偉，2008）。

開發(fā)性金融與城鎮(zhèn)（市）化以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的研究一直以來都是關(guān)注的焦點(diǎn)，陳元（2010）強(qiáng)調(diào)了城市化過程中的資金約束以及開發(fā)性金融對(duì)緩解這種約束的獨(dú)特功能；宋艷麗和王冠群（2013）認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、提高各領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力問題要求開發(fā)性金融資源具有更高配置效率，開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量具有重大意義。目前開發(fā)性金融在PPP模式領(lǐng)域應(yīng)用的研究相對(duì)較少，財(cái)政部科研所課題組（2005）曾提出以PPP模式與開發(fā)性金融結(jié)合作為準(zhǔn)公共品投資的解決方案，但未對(duì)其加以細(xì)化。

2. 開發(fā)性金融對(duì)PPP模式的支持機(jī)理

如前文所述，目前我國(guó)的開發(fā)性金融定位已經(jīng)逐漸明晰，其支持范圍已經(jīng)包括了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、新興產(chǎn)業(yè)支持與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村金融、碳金融等領(lǐng)域。總結(jié)開發(fā)性金融的發(fā)展歷程，其特征主要包括幾個(gè)方面：

第一，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹С?。這是開發(fā)性金融的首要特征，使得開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)既區(qū)別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，又在政策性金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行了深化發(fā)展。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)享有準(zhǔn)國(guó)家級(jí)別的信用并以此為基礎(chǔ)發(fā)行金融債券，其強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)業(yè)績(jī)目的并非是盈利，而是為了保障開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持市場(chǎng)建設(shè)的延續(xù)性，避免純粹以補(bǔ)貼形式開展的政策性金融引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，建設(shè)制度與建設(shè)市場(chǎng)。這是開發(fā)性金融區(qū)別于傳統(tǒng)商業(yè)性金融的主要特征。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一般遵循即有的市場(chǎng)制度與規(guī)則開展業(yè)務(wù)，而開發(fā)性金融則是運(yùn)用國(guó)家信用，發(fā)揮其在國(guó)家戰(zhàn)略方向領(lǐng)域的信息優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)建設(shè)市場(chǎng)，在缺少市場(chǎng)的情況下通過融資手段建設(shè)市場(chǎng)，在存在市場(chǎng)的情況下則進(jìn)一步完善市場(chǎng)。只要是符合國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展方向、前景光明卻因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)不健全而令商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)望而卻步的行業(yè)，都是開發(fā)性金融發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以融資作為杠桿，建立市場(chǎng)主體，然后孵化、培育、加強(qiáng)、完善企業(yè)法人，最終借由國(guó)家、地方政府、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)幾方信用形成合力，產(chǎn)生市場(chǎng)主體。

第三，協(xié)調(diào)與組織政府增信。開發(fā)性金融將國(guó)家信用與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)信用相融合，雙方通過共同建設(shè)信用體系和制度體系來防范風(fēng)險(xiǎn)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)雙方主動(dòng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，優(yōu)化信用資源配置，有效控制信用風(fēng)險(xiǎn)。

第四，在國(guó)家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，發(fā)揮開發(fā)性金融孵化的優(yōu)勢(shì)。開發(fā)性金融功能的核心即“政府選擇項(xiàng)目入口——開發(fā)性金融孵化——實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口”的融資機(jī)制，在國(guó)家重要的戰(zhàn)略方向上，運(yùn)用開發(fā)性金融融資推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)和融資體制建設(shè)，完善法人、治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流和信用四大方面建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口，令其參與融資的項(xiàng)目在未來可以市場(chǎng)化的形式來償還融資。

開發(fā)性金融通過發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，能在PPP模式發(fā)展尚存在缺陷的情況下率先進(jìn)入該領(lǐng)域，建設(shè)并推動(dòng)市場(chǎng)和制度發(fā)展，最終引導(dǎo)商業(yè)性金融積極參與PPP模式的相關(guān)金融服務(wù)。

第一，開發(fā)性金融發(fā)揮其組織增信的優(yōu)勢(shì)，可有效降低政府與私人資本的交易成本。PPP模式開展過程中，政府與私人部門的相互信任與長(zhǎng)期合作是一切工作的基礎(chǔ)，然而在國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展的歷史中，已經(jīng)出現(xiàn)了多起因政府未能履行約定而造成項(xiàng)目失敗或者私人部門遭受損失的例子，如政府不履行合同要求進(jìn)行付費(fèi)，政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)作期間增加同類基礎(chǔ)設(shè)施施工等；也有私人部門通過一些手段將項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)移進(jìn)行自身企業(yè)的情況。政府與私人部門相互的違約傾向、信任缺失以及溝通成本高昂將為項(xiàng)目的失敗埋下隱患。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的角色介于政府與市場(chǎng)之間，通過對(duì)組織增信以及協(xié)調(diào)政府與私人資本之間的關(guān)系等手段，可有效降低市場(chǎng)中的交易與溝通成本，促進(jìn)政府與私人部門的長(zhǎng)期合作，使得彼此信任得已落實(shí)。

第二，開發(fā)性金融可發(fā)揮其建設(shè)制度和建設(shè)市場(chǎng)的功能，在PPP市場(chǎng)尚未成熟的階段率先參與PPP相關(guān)領(lǐng)域，參與市場(chǎng)與制度建設(shè)，整合各方資源，根據(jù)PPP的項(xiàng)目特點(diǎn)開展相應(yīng)的投融資工作，并以融資作為杠桿，通過與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)法人主體進(jìn)行孵化、培育、加強(qiáng)、完善。

第三，開發(fā)性金融參與PPP項(xiàng)目相比傳統(tǒng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)效率更高。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)區(qū)別商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，不單純追求股東利益，以盈利作為唯一目標(biāo)，而是從落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略性思維以及宏觀的角度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)久發(fā)展提供支持。由于制度缺失、信用缺失導(dǎo)致商業(yè)性金融難以涉足的領(lǐng)域，如支持PPP項(xiàng)目融資方面，開發(fā)性金融將有效發(fā)揮其高效特征。

第四，開發(fā)性金融可彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目融資中，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債不匹配的缺陷。PPP項(xiàng)目融資受制于其較長(zhǎng)的建設(shè)周期（3～5年）以及更長(zhǎng)的利益回收周期（20～30年），常規(guī)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)受制于資產(chǎn)負(fù)債匹配因素，提供如此中長(zhǎng)期的貸款存在困難。而開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，發(fā)行中長(zhǎng)期的債券，可有效解決PPP項(xiàng)目融資存在資產(chǎn)負(fù)債不匹配的難題。

第五，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的協(xié)調(diào)與組織金融機(jī)構(gòu)的能力。由于PPP項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其對(duì)金融服務(wù)的需求也不僅僅限于貸款，項(xiàng)目的主體可能衍生出運(yùn)營(yíng)與投資咨詢、投資銀行、項(xiàng)目保險(xiǎn)等多層次需求，以國(guó)家開發(fā)銀行為代表的我國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)本身具備金融領(lǐng)域“全牌照”的資質(zhì)，同時(shí)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的組織與協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的能力，可集合各類金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，為PPP項(xiàng)目提供多樣化的金融服務(wù)。

三、開發(fā)性金融支持PPP模式推廣的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

21世紀(jì)初以來，以國(guó)家開發(fā)銀行為代表的我國(guó)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)便開始參與境內(nèi)外各類PPP項(xiàng)目融資，多采取開發(fā)貸款以及銀團(tuán)貸款的形式。相較而言，海外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與形式更為多樣化。為實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融應(yīng)具有的健全制度、建設(shè)市場(chǎng)等職能，海外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)除了開發(fā)貸款以外，還積極發(fā)展項(xiàng)目咨詢顧問、政策指引、投資銀行等多方面業(yè)務(wù)。

以下以國(guó)際金融公司參與印度尼西亞中爪哇省獨(dú)立發(fā)電項(xiàng)目為例介紹開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

1. 項(xiàng)目背景與概況

1997年亞洲金融危機(jī)后，印度尼西亞在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過程中出現(xiàn)了工業(yè)和住宅的電力需求的大量增加的情況。為解決此問題，印尼政府于當(dāng)年在印尼基礎(chǔ)設(shè)施峰會(huì)中，鼓勵(lì)使用基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，并發(fā)起中爪哇省獨(dú)立發(fā)電項(xiàng)目（Central Java IPP），擬新建2，000兆瓦的燃煤電廠，該發(fā)電項(xiàng)目使用BOOT（建立-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）的方式開展（具體如表1 所示）。項(xiàng)目期限為30年，到期后項(xiàng)目公司約定無條件將項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給印度尼西亞政府。

2. 項(xiàng)目的公共與私人部門情況

項(xiàng)目的發(fā)起人為印尼國(guó)有能源公司（以下簡(jiǎn)稱“PLN公司”），是國(guó)內(nèi)主要的輸電和配電的企業(yè)，以投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)為核心業(yè)務(wù)，其在20世紀(jì)90年代末的亞洲金融危機(jī)中受到重創(chuàng)，無力獨(dú)立向發(fā)電生產(chǎn)商支付費(fèi)用，因此印尼政府組織發(fā)起了PPP項(xiàng)目。

PPP項(xiàng)目公司由印尼本土和海外私人部門共同發(fā)起設(shè)立，具體為日本電源開發(fā)公司（J-POWER）、伊藤忠商事株式會(huì)社（Itochu Corporation）與印度尼西亞阿達(dá)羅電力（Indonesias Adaro Power），其主營(yíng)業(yè)務(wù)為將建設(shè)運(yùn)營(yíng)中爪哇獨(dú)立發(fā)電項(xiàng)目。

3. 項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)以及開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的角色

該項(xiàng)目的融資來源為35億美元的外國(guó)直接投資（FDI），包括以項(xiàng)目公司名義發(fā)行的債券和股票，并且通過印尼基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)保基金（IIGF）為項(xiàng)目的回購(gòu)提供擔(dān)保支持。印尼基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)?；穑↖IGF）由印尼政府全資控股，由世界銀行援助設(shè)立，該機(jī)構(gòu)為政府以及其利益相關(guān)體履行PPP項(xiàng)目中政府對(duì)私人部門融資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)履行的合同義務(wù)提供擔(dān)保，同時(shí)也收取一定比例擔(dān)保費(fèi)用。

國(guó)際金融公司（International Finance Corporation，IFC）擔(dān)任了本項(xiàng)目的財(cái)務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)。國(guó)際金融公司是世界銀行下屬的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，其在本項(xiàng)目中向PLN公司提供了詳細(xì)的財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)，包括（1）通過進(jìn)行詳盡的技術(shù)，法律，環(huán)境和財(cái)務(wù)盡職調(diào)查，確定交易的關(guān)鍵問題；（2）支持并協(xié)調(diào)政府制定電力行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理及保障框架；（3）向潛在投資者提供營(yíng)銷計(jì)劃以及路演；（4）制定電力購(gòu)買協(xié)議（PPA）以及相關(guān)協(xié)議框架；（5）解決技術(shù)問題，包括系統(tǒng)規(guī)劃，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等；（6）與各個(gè)利益相關(guān)者制定PPP相關(guān)立法；（7）協(xié)調(diào)整個(gè)封閉招標(biāo)過程。

4. 案例評(píng)述

首先，新興市場(chǎng)國(guó)家推廣PPP融資模式的一大難點(diǎn)就是政府是否具有履行合同義務(wù)的信譽(yù)，其將直接決定私人資本參與PPP項(xiàng)目與否。世界銀行（國(guó)際金融公司）通過與當(dāng)?shù)卣餐O(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)?；鸬男问?，強(qiáng)化了政府承諾的可信度，落實(shí)了政府擔(dān)保的可行性，使得處于信息不對(duì)稱角色的私人資本甚至是國(guó)際私人資本，更易于參與到PPP項(xiàng)目中去。這個(gè)案例中，世界銀行充分發(fā)揮了開發(fā)性金融的組織增信的功能。

其次，國(guó)際金融公司作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，雖然未直接對(duì)項(xiàng)目提供開發(fā)貸款業(yè)務(wù)或者證券承銷服務(wù)，但是卻從專業(yè)性角度出發(fā)，發(fā)揮了開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)制度、建設(shè)市場(chǎng)功能，為PPP模式經(jīng)驗(yàn)較為貧乏的當(dāng)?shù)卣峁┝嗽敱M的財(cái)務(wù)咨詢服務(wù)，貫穿于整個(gè)PPP項(xiàng)目的起步階段的流程，解決了當(dāng)?shù)卣赑PP模式方面起步較晚，技術(shù)落后，規(guī)制不成熟等問題。

四、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)PPP金融創(chuàng)新機(jī)制研究

傳統(tǒng)以開發(fā)貸款為核心的融資手段，在PPP模式使得項(xiàng)目管理、利益分配以及融資需求日益復(fù)雜化的今天，已略顯單薄，金融創(chuàng)新能力將成為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是否能在PPP模式全國(guó)推廣的今天實(shí)現(xiàn)其愿景的關(guān)鍵問題，落實(shí)“政府選擇項(xiàng)目入口——開發(fā)性金融孵化——實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出口”的開發(fā)性金融基本原理，并借鑒海外開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)等發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的金融服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制大致可以從以下幾方面加以落實(shí)：

1. 通過組織增信落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，為PPP模式鋪平道路

目前私人資本對(duì)PPP模式推廣最大的疑慮是地方政府的信譽(yù)問題，尤其是考慮到項(xiàng)目期限長(zhǎng)而政府存在換屆等情況，對(duì)地方政府未來是否能在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域保持政策的延續(xù)性存在疑問，這正是發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)專長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。

在PPP項(xiàng)目運(yùn)作之初，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)一般以融資作為杠桿，將政府組織增信與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的融資手段進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。這里組織增信的內(nèi)涵區(qū)別于傳統(tǒng)意義的地方政府以擔(dān)?；蛘哓?cái)政承諾而做出的增信行為，而是包含了政府對(duì)PPP項(xiàng)目按照合同進(jìn)行履約以及圍繞PPP項(xiàng)目相關(guān)政策的延續(xù)性承諾等等。后續(xù)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)無論是作為財(cái)務(wù)顧問形式介入PPP項(xiàng)目，還是以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的形式作為PPP的私人部門參與人，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)都能為政府與私人部門的合作起到橋梁作用，充分發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在組織增信、政府協(xié)調(diào)以及專業(yè)技術(shù)方面的能力，通過相關(guān)立法、協(xié)議文本規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制、技術(shù)支持等多個(gè)手段，消除公共與私人部門的信息不對(duì)稱，解決私人部門與政府之間的疑慮。

2. 建設(shè)市場(chǎng)和健全制度，助力項(xiàng)目融資，建立市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資產(chǎn)生了如下變化：融資主體由地方政府背景企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目公司；項(xiàng)目的還款來源由土地出讓金收入、財(cái)政回購(gòu)款變?yōu)榱薖PP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入；尤其是是追索權(quán)由向地方政府的無限追索變?yōu)榱藢?duì)項(xiàng)目公司或者其擔(dān)保人的有限追索。那么開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的關(guān)注點(diǎn)需要由原先的對(duì)主體甄別為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)PPP項(xiàng)目以及其項(xiàng)目公司的實(shí)際判斷，項(xiàng)目的盈利能力、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)貼機(jī)制、風(fēng)控措施、擔(dān)保措施等等都需要進(jìn)行綜合考慮。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)相比一般金融機(jī)構(gòu)，著眼于中長(zhǎng)期的融資服務(wù)，更具備開展實(shí)質(zhì)項(xiàng)目融資的能力，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)完善項(xiàng)目融資模式，包括但不限于單個(gè)項(xiàng)目融資、銀團(tuán)貸款、出口信貸融資等等。

在自身參與項(xiàng)目融資基礎(chǔ)上，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)還可以充分應(yīng)用其先發(fā)優(yōu)勢(shì)以及長(zhǎng)期以來在基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和公共供給領(lǐng)域所積累項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在審慎研究的基礎(chǔ)上，率先參與項(xiàng)目融資，并建立項(xiàng)目融資相應(yīng)的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、合同標(biāo)準(zhǔn)文本制定、風(fēng)控意見指導(dǎo)等等，以發(fā)揮其建設(shè)市場(chǎng)、健全制度的重要功能，減輕商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目融資領(lǐng)域的信息不對(duì)稱等頑疾。最終使得PPP模式依賴的項(xiàng)目融資成為完全的商業(yè)行為，使PPP項(xiàng)目可以通過市場(chǎng)化手段解決融資問題。

3. 發(fā)展全牌照優(yōu)勢(shì)，提供綜合服務(wù)

PPP模式不是一種單純?nèi)谫Y模式，而是一種全新公共供給管理模式，是一種意在重新厘清政府與市場(chǎng)邊界的制度安排。PPP模式這一鮮明的特征也要求開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在推動(dòng)PPP項(xiàng)目時(shí)不能僅以債權(quán)融資的思路去開展金融業(yè)務(wù)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)更應(yīng)將自身定位為金融服務(wù)的組織者抑或是總財(cái)務(wù)顧問，發(fā)揮其全牌照優(yōu)勢(shì)以及組織能力，根據(jù)PPP項(xiàng)目開展的需求與進(jìn)度為其提供不同的金融服務(wù)。

在PPP項(xiàng)目開展的不同階段，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可充分調(diào)動(dòng)自身業(yè)務(wù)牌照資源，為項(xiàng)目提供項(xiàng)目貸款、銀團(tuán)貸款、夾層融資、融資租賃、商業(yè)保險(xiǎn)、證券承銷、資產(chǎn)證券化等多種服務(wù)；考慮到PPP模式在中國(guó)的推廣只是在初級(jí)階段，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目所涉行業(yè)的特點(diǎn)，培育各行業(yè)相關(guān)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，甚至協(xié)助地方政府做好規(guī)則制定、框架搭建、招標(biāo)安排等多方面工作，真正實(shí)現(xiàn)開發(fā)性金融所強(qiáng)調(diào)的“通過建設(shè)市場(chǎng)和健全制度，最終推動(dòng)市場(chǎng)主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展”這一愿景；針對(duì)跨境項(xiàng)目，則應(yīng)利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期深耕海外市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，為參與企業(yè)提供足夠支持，如協(xié)調(diào)東道國(guó)政府、東道國(guó)金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，消除資信不對(duì)稱，提供跨境金融服務(wù)等等。

4. 發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施基金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

同時(shí)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)本身具有引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的職能，相比債權(quán)資金形式的項(xiàng)目支持，股權(quán)投資形式的參與更能實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的目標(biāo)。學(xué)習(xí)麥格理（Macquarie）集團(tuán)的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其政府信用優(yōu)勢(shì)，籌措市場(chǎng)資金發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，進(jìn)一步將金融服務(wù)思路擴(kuò)展至股權(quán)投資和資產(chǎn)管理范圍。該基金的運(yùn)作思路包括幾個(gè)方面：首先是PPP產(chǎn)業(yè)基金，即以基金形式注入成為PPP的項(xiàng)目公司股權(quán)，共同參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與協(xié)調(diào)；其次是并購(gòu)基金，即為市場(chǎng)上活躍的PPP私人部門企業(yè)，開展PPP項(xiàng)目以外的橫向及縱向并購(gòu)提供資金來源；再者可以直接與地方政府進(jìn)行對(duì)接，以參與者的形式對(duì)地方政府需要進(jìn)行市場(chǎng)化改造的相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行盤活，甚至也可作為PPP項(xiàng)目政府端的發(fā)起人。在此基礎(chǔ)上，建立可持續(xù)的項(xiàng)目篩選機(jī)制與評(píng)審機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展方向，必要時(shí)也可以與政策性金融貸款等常規(guī)手段相結(jié)合，提升整體運(yùn)作效率。

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（作者單位：曹紅輝，國(guó)家開發(fā)銀行研究院；沈賓，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)統(tǒng)計(jì)與數(shù)學(xué)學(xué)院）