事業(yè)單位預(yù)算管理的困境及對(duì)策探討

王穎

摘要：隨著財(cái)政體制改革不斷深入，預(yù)算管理從簡(jiǎn)單的年度預(yù)算申報(bào)向中期財(cái)政規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，事業(yè)單位預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)也面臨著諸多的挑戰(zhàn)，同時(shí)也暴露出來(lái)許多問(wèn)題。文章對(duì)項(xiàng)目庫(kù)整合、預(yù)算申報(bào)、批復(fù)、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算管理的全過(guò)程存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，提出了加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員政策和理論學(xué)習(xí)、提前做好預(yù)算編制的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作、及時(shí)落實(shí)預(yù)算批復(fù)明確各方責(zé)任、動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行、加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目協(xié)作單位的監(jiān)管、科學(xué)合理設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、完善基層單位績(jī)效自評(píng)價(jià)管理機(jī)制等一系列解決措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；預(yù)算批復(fù)；績(jī)效考評(píng)

改革開放以來(lái)，特別是1995年預(yù)算法及預(yù)算法實(shí)施條例施行以來(lái)，我國(guó)財(cái)政制度改革取得顯著成效，預(yù)算管理制度不斷完善，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”這句話正體現(xiàn)了預(yù)算管理的重要性。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的開端，也是核心所在。深化預(yù)算管理制度改革，完善預(yù)算管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績(jī)效，對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的使用效益，促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，也為逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度起著至關(guān)重要的作用。

然而，隨著財(cái)政制度改革的不斷深入，事業(yè)單位預(yù)算管理也暴露出一些問(wèn)題。

一、事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

1. 中期財(cái)政規(guī)劃的編制處于探索階段

中期財(cái)政規(guī)劃是按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)的年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)后兩年規(guī)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。由于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，改變了以往只編制年度財(cái)政預(yù)算的模式，打破了我們十幾年來(lái)編制年度預(yù)算慣用的思維模式。在時(shí)間緊任務(wù)重的情況下怎樣編制好三年的預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，怎樣將宏觀經(jīng)濟(jì)政策理解好把握好，并融入到日常編制預(yù)算的工作環(huán)節(jié)當(dāng)中去，這些問(wèn)題的解決就顯得尤為迫切和必要。

2. 部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)創(chuàng)新整合操作難度大

2015年是全面實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的開局之年，各基層事業(yè)單位在研究未來(lái)三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)的基礎(chǔ)上測(cè)算收支數(shù)額，同時(shí)編制部門三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。為了進(jìn)一步完善中央財(cái)政部門項(xiàng)目庫(kù)管理，強(qiáng)化項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，各中央部門對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，根據(jù)工作職責(zé)、國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展、宏觀調(diào)控政策、聚焦重大改革等設(shè)置各部門一級(jí)項(xiàng)目，一級(jí)項(xiàng)目下設(shè)立若干二級(jí)項(xiàng)目，各基層預(yù)算單位根據(jù)自身工作職能特點(diǎn)重新設(shè)立二級(jí)項(xiàng)目。各單位從原來(lái)申報(bào)預(yù)算時(shí)的幾十個(gè)上百個(gè)項(xiàng)目整合成為十幾個(gè)項(xiàng)目甚至幾個(gè)項(xiàng)目，如果沒有站在較高的層次上動(dòng)態(tài)考慮單位的職能和發(fā)展戰(zhàn)略的話，就會(huì)使得現(xiàn)有項(xiàng)目名稱不能與事業(yè)發(fā)展相匹配，造成不能通過(guò)項(xiàng)目入庫(kù)前的評(píng)審環(huán)節(jié)而不得申報(bào)項(xiàng)目年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃等情況。

3. 預(yù)算執(zhí)行與批復(fù)存在時(shí)間差異

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，各級(jí)預(yù)算要經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。每年3月份召開人民代表大會(huì)并批復(fù)預(yù)算后，各級(jí)政府財(cái)政部門在20日內(nèi)向本級(jí)各部門批復(fù)預(yù)算，各部門在接到本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的本部門預(yù)算后十五日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算，按照這樣的程序，在基層預(yù)算單位接到預(yù)算批復(fù)時(shí)已經(jīng)在4月中旬左右，而基層單位上報(bào)下一年度預(yù)算時(shí)是在當(dāng)年的12月底以前完成，滯后于編制預(yù)算時(shí)間4個(gè)多月，造成每年近三分之一的時(shí)間實(shí)際上無(wú)預(yù)算或者沒有經(jīng)法定程序批復(fù)的預(yù)算，同時(shí)，下一年度的財(cái)政支出上半年的用款計(jì)劃是在當(dāng)年的12月份報(bào)出的，完全是在沒有預(yù)算批復(fù)的情況下上報(bào)。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

1. 年度預(yù)算執(zhí)行前期的準(zhǔn)備工作不到位

年度預(yù)算執(zhí)行前期的準(zhǔn)備工作不到位，造成預(yù)算執(zhí)行不力?；鶎邮聵I(yè)單位的項(xiàng)目支出預(yù)算一般包括日常工作性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和公益性行業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。例如設(shè)備購(gòu)置類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，在項(xiàng)目資金支付前，還需要履行一系列的政府采購(gòu)手續(xù)。項(xiàng)目資金達(dá)到規(guī)定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的，還需要采用公開招標(biāo)的政府采購(gòu)方式，如果在招投標(biāo)之前沒有做好相關(guān)的準(zhǔn)備工作，招標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)因購(gòu)置設(shè)備的技術(shù)參數(shù)沒有做好前期的市場(chǎng)調(diào)研等情況造成廢標(biāo)，勢(shì)必會(huì)造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)不到財(cái)政部門要求的情況。

2. 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整預(yù)算沒有履行規(guī)定的報(bào)批程序

預(yù)算執(zhí)行中存在沒有嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象，在執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算、無(wú)預(yù)算隨意支出，基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算混用，造成預(yù)算執(zhí)行缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性，批復(fù)的預(yù)算不能有效實(shí)施。

3. 對(duì)科研項(xiàng)目協(xié)作單位的管理不嚴(yán)

公益性行業(yè)科研項(xiàng)目往往由一個(gè)牽頭單位作為項(xiàng)目的承擔(dān)單位，由多個(gè)其他單位作為該項(xiàng)目的協(xié)作單位，承擔(dān)項(xiàng)目的部分工作。根據(jù)科研項(xiàng)目任務(wù)書的要求，課題承擔(dān)單位要撥付協(xié)作單位科研協(xié)作費(fèi)。為了完成財(cái)政部門的項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度的考核，加快項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，將科研協(xié)作費(fèi)全部一次性撥付協(xié)作單位，很難保證課題實(shí)施質(zhì)量，在研究項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，同樣很難保證協(xié)作單位資金使用的合法合規(guī)性，造成對(duì)協(xié)作單位的監(jiān)管不嚴(yán)，資金使用效率不高。

4. 單位內(nèi)部各部門之間缺乏有效溝通造成項(xiàng)目執(zhí)行緩慢

中央部門批復(fù)預(yù)算到達(dá)基層事業(yè)單位后，一般是由事業(yè)單位的紀(jì)要部門先得到預(yù)算批復(fù)，然后發(fā)送到財(cái)務(wù)部門，如果財(cái)務(wù)部門沒有及時(shí)通知到預(yù)算執(zhí)行部門即業(yè)務(wù)部門的話，會(huì)造成業(yè)務(wù)部門不知道預(yù)算是否已經(jīng)批復(fù)而耽誤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。特別是有些設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，代理招標(biāo)單位需要得到預(yù)算批復(fù)后才可以進(jìn)行設(shè)備的招標(biāo)采購(gòu)工作，一旦預(yù)算批復(fù)延誤，就會(huì)造成預(yù)算執(zhí)行緩慢，進(jìn)而產(chǎn)生較大的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金等一系列問(wèn)題。

（三）部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

1. 績(jī)效目標(biāo)設(shè)置存在缺陷

項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理，不能清晰地反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，績(jī)效指標(biāo)不細(xì)化、不能量化描述，甚至不可行。有些績(jī)效目標(biāo)設(shè)置只體現(xiàn)出了短期目標(biāo)，沒有設(shè)置長(zhǎng)期目標(biāo)。例如，設(shè)備購(gòu)置類項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)僅僅反映了購(gòu)置了多少臺(tái)設(shè)備，而對(duì)購(gòu)置設(shè)備后產(chǎn)生的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益沒有明確闡述。

2. 基層預(yù)算單位績(jī)效自評(píng)價(jià)管理機(jī)制不健全

績(jī)效自評(píng)價(jià)是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，資金使用單位對(duì)照確定的績(jī)效目標(biāo)開展績(jī)效自評(píng)，形成相應(yīng)的自評(píng)結(jié)果。由于基層單位的管理水平和條件存在差異，自評(píng)結(jié)果各不相同。有些事業(yè)單位的績(jī)效自評(píng)工作委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)完成，有些是聘請(qǐng)社會(huì)上的專家對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，由于中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)上的專家水平良莠不齊，這種績(jī)效自評(píng)價(jià)的方式也往往流于形式，很難評(píng)價(jià)出項(xiàng)目管理的真實(shí)水平。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策建議

（一）做好部門預(yù)算的編制工作

1. 加強(qiáng)政策和理論學(xué)習(xí)，提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平

伴隨著深化預(yù)算管理制度改革的一系列舉措，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等部委先后出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)，特別是新修訂的《預(yù)算法》以及實(shí)行中期財(cái)務(wù)規(guī)劃的若干管理意見等新制度新政策，需要財(cái)務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)、理解消化，貫徹落實(shí)中央文件精神，關(guān)心國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，用前瞻性的經(jīng)濟(jì)思維方式結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的銜接工作。

2. 做好部門預(yù)算編制前的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作

首先對(duì)事業(yè)單位的存量資產(chǎn)進(jìn)行全面檢查登記，可以通過(guò)開發(fā)和使用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，便于事業(yè)單位摸清家底，避免資產(chǎn)的重復(fù)購(gòu)置，有效的節(jié)約資金，優(yōu)化資源配置。其次，建立完善事業(yè)單位項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。按照項(xiàng)目類別對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，完善項(xiàng)目入庫(kù)前的可行性論證和專家評(píng)審機(jī)制，真正做到對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審、入庫(kù)、預(yù)算申報(bào)、批復(fù)、執(zhí)行和績(jī)效考評(píng)全過(guò)程的追蹤管理。

（二）做好部門預(yù)算的執(zhí)行工作

1. 及時(shí)落實(shí)預(yù)算批復(fù)，分解任務(wù)明確責(zé)任

建立有效的預(yù)算管理工作機(jī)制，財(cái)務(wù)部門要將預(yù)算批復(fù)及時(shí)通知到各預(yù)算承擔(dān)部門，各預(yù)算承擔(dān)部門由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人牽頭制定詳細(xì)的支出任務(wù)計(jì)劃，層層分解任務(wù)，明確職責(zé)、強(qiáng)化責(zé)任，確保預(yù)算執(zhí)行各環(huán)節(jié)順利進(jìn)行。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行主體，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度負(fù)有直接責(zé)任，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況制定保障預(yù)算執(zhí)行的具體措施。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的組織、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，不斷完善管理措施辦法，指導(dǎo)和督促各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人合理合法合規(guī)并有效地執(zhí)行預(yù)算。

2. 動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督管理

財(cái)務(wù)部門和科技管理部門定期監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不符合要求的項(xiàng)目進(jìn)行定期通報(bào)，通過(guò)召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)和約談等方式，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)并解決預(yù)算執(zhí)行方面的問(wèn)題，有力推進(jìn)預(yù)算資金使用進(jìn)度，提高了資金使用效益。財(cái)務(wù)部門和科技管理部門嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整，對(duì)于因特殊原因確需調(diào)整預(yù)算的項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格履行報(bào)批備案手續(xù)，確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，財(cái)政資金使用安全性。

3. 加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目協(xié)作單位的監(jiān)管

實(shí)行“黑名單”制度，將協(xié)作單位中預(yù)算執(zhí)行不力、不配合項(xiàng)目承擔(dān)單位財(cái)務(wù)檢查及驗(yàn)收審計(jì)等工作的單位，列入“黑名單”，在規(guī)定年限內(nèi)不得再與其進(jìn)行科研合作。通過(guò)該制度的實(shí)行，大大提高了科研項(xiàng)目協(xié)作單位的預(yù)算執(zhí)行力度，保證了預(yù)算資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（三）做好預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作

1. 科學(xué)合理設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)

首先對(duì)項(xiàng)目的功能進(jìn)行梳理，包括資金性質(zhì)、預(yù)期投入、支出范圍、實(shí)施內(nèi)容等，明確項(xiàng)目的功能特性。其次確定項(xiàng)目所要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，并以定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行表述。再次，對(duì)項(xiàng)目支出總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，概況、提煉出最能反映總體目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)鍵性指標(biāo)作為績(jī)效指標(biāo)。最后，收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效指標(biāo)的具體數(shù)值。

2. 完善基層單位績(jī)效自評(píng)價(jià)管理機(jī)制

通過(guò)由基層單位的主管部門建立績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)欤苫鶎訂挝桓鶕?jù)自身的主要工作職能和項(xiàng)目特點(diǎn)在專家?guī)熘谐槿＜业奖締挝粊?lái)進(jìn)行績(jī)效自評(píng)價(jià)工作。主管部門負(fù)責(zé)對(duì)專家?guī)熘械膶＜叶ㄆ谂嘤?xùn)，建立考核機(jī)制，對(duì)不稱職的專家可以采取淘汰制，確?；鶎宇A(yù)算單位績(jī)效自評(píng)價(jià)工作的公正、公平和有效實(shí)施。

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（作者單位：中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院）