人口老齡化考驗臺灣

謝楠

2016年島內(nèi)政局出現(xiàn)重大變化，民進黨第一次實現(xiàn)了完全執(zhí)政（同時獲得最高行政權(quán)和民意代表機構(gòu)多數(shù)席次），獲得了前所未有的大勝。但擺在民進黨和蔡英文面前的也是一個前所未有的“爛攤子”：臺灣社會各類矛盾長期累積，公權(quán)力部門治理績效低下，社會氛圍沉悶卻又焦躁。其中臺灣人口快速老齡化帶來的問題極為突出，或?qū)⒊蔀槊襁M黨執(zhí)政所面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一。

世界生育率最低的地區(qū)之一

人口老齡化是指一個區(qū)域內(nèi)老年人口（60歲或65歲以上）占總?cè)丝诒壤鄬μ嵘倪^程。按照聯(lián)合國的定義，當一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%、或65歲以上老年人口占比超過7%，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化社會。

人口老齡化的主要原因包括兩方面：一是年輕人口數(shù)量減少。這與該區(qū)域內(nèi)人口生育水平密切相關(guān)。一般來講，一對夫婦平均生育2.1個孩子左右，稱為總和生育率達到更替水平，整個社會才能保持一種平衡狀態(tài)。而當一個區(qū)域內(nèi)的生育率持續(xù)下降，并長期維持在2以下，則這個區(qū)域的人口結(jié)構(gòu)將因少子化而出現(xiàn)人口老齡化。二是年長人口數(shù)量增長。年長人口的增長與整個區(qū)域內(nèi)人口的平均壽命密切相關(guān)，如果該區(qū)域內(nèi)社會持續(xù)進步，醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善，人均壽命不斷延長，那也將加速人口老齡化進程。

就臺灣地區(qū)而言，1993年65歲以上人口占比突破7%，已進入“老齡化社會”。當前老年人占比為12.5%，整體老齡化水平并不太高，但關(guān)鍵是未來發(fā)展速度非常迅猛。按照島內(nèi)相關(guān)部門測算，如果不考慮移民因素，按照現(xiàn)有生育生平（總和生育率為1.1）估算，臺灣大約在2020年前后出現(xiàn)人口負增長，2018年65歲以上老年人占比將達到14%，2025年老年人將占20%，2050年臺灣人口大約2100萬，而65歲以上老年占比就將近四成。屆時臺灣將可能出現(xiàn)一個勞動力人口就要撫養(yǎng)一個老年人的嚴峻局面。

臺灣人口老齡化速度如此之快的原因，一方面在于平均壽命的不斷延長。一個世紀前，臺灣男女平均壽命分別為34歲與38歲，近年來分別提升到76歲和82歲，在世界范圍內(nèi)也位居前列。另一個重要原因在于臺灣生育率長期低迷，新出生人口長期偏少。1951年臺灣總和生育率高達7，因社會經(jīng)濟發(fā)展以及臺當局主動實施人口控制政策，之后生育率下降明顯，1984年總和生育率下降至更替水平（2.1），之后繼續(xù)下跌，2003年生育率下探至1.23，進入“超低生育率”階段，2010年一度跌至0.9，近兩年有所回升，但也僅有1.16，仍屬于世界生育率最低的地區(qū)之一。

人口老齡化成為臺灣當局面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)之一。圖為2013年4月20日，臺灣當局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九參加健走活動。

經(jīng)濟發(fā)展活力面臨巨大挑戰(zhàn)

有觀點認為，出生人口多將使社會經(jīng)濟發(fā)展面臨沉重壓力，而人口結(jié)構(gòu)中青年人比例過高將對社會就業(yè)造成巨大壓力，甚至威脅社會穩(wěn)定。2011年“阿拉伯之春”的出現(xiàn)，與阿拉伯地區(qū)生育率長期偏高、青年人口比重過大、青年人失業(yè)率高密切相關(guān)。但筆者認為這一觀點有失偏頗。實際上，如果能有相對完善的人力資本培養(yǎng)體制以及相應(yīng)的開放性的社會經(jīng)濟制度安排，一個國家或地區(qū)保持較為年輕的人口結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生顯著“人口紅利”（一個國家勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，容易出現(xiàn)高儲蓄、高投資和高經(jīng)濟增長），可使該國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展充滿活力。事實上，臺灣令人矚目的“經(jīng)濟增長奇跡”與臺灣“戰(zhàn)后嬰兒潮”一代逐步成長為勞動力人口密切相關(guān)。充沛的勞動力供給支撐了臺灣經(jīng)濟快速起飛，不斷增長的人力資本更為臺灣經(jīng)濟由勞動密集型向資本技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型提供了堅實基礎(chǔ)。

但出生人口的長期偏少、老年人口的逐步增多使得臺灣“人口紅利”逐步消失。2015年臺灣勞動年齡人口達到1736萬的峰值水平，之后將迅速下降，據(jù)估算未來20年，勞動年齡人口每年大約減少18萬人。到了2046年，臺灣勞動年齡人口將降至1191萬人。勞動年齡人口數(shù)量的大幅減少將直接導(dǎo)致島內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展面臨勞動力供給不足的困局。

出生人口的不斷減少還將沖擊臺灣高等教育。1997年臺灣新生兒32萬人，1998年就減少到27萬人，2010年減少到不足17萬人。2015年全臺158所高校，有3所學校、4個科系零入學，67個科系新生注冊率低于招生名額三成。對此，臺教育部門被迫強行啟動并校措施。臺教育主管官員吳思華指出，2021年前，臺灣高校必須減少1/3，減到100所。另一方面，人口老齡化的加速發(fā)展也使得臺高校特別是公立名校出現(xiàn)大批精英教授退休、后繼無人的尷尬局面。目前臺灣有24.9%的大學教授的平均年齡超過55歲，未來10年，將有超過1萬名教授不得不退休。因少子化、薪資水平較低等多種原因，臺灣青年一代出國留學深造的人也將不斷減少，致使臺灣精英人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層隱憂。

一般來說，減緩人口老化的負面社會經(jīng)濟效應(yīng)的最佳途徑是提高整個社會的人力資本，通過強化人力資本投資、提升勞動生產(chǎn)率，彌補勞動力數(shù)量不足，保持社會經(jīng)濟增長的活力。但臺灣人口老化不僅使得臺灣未來面臨勞動力供應(yīng)緊張的風險，也將使得臺人力資本積累面臨諸多困境，未來經(jīng)濟增長潛力難言樂觀。

激化島內(nèi)社會經(jīng)濟矛盾

老年人口比例的提升意味著生產(chǎn)性人口的相對減少、消費性人口不斷增加。在普惠型社會保障制度下，老年人口比例的提升將對政府財政開支產(chǎn)生巨大壓力。

臺灣現(xiàn)行退休金制度，按照不同適用人群分為三大類：針對受雇于私人業(yè)主的勞工，建立勞?；?針對受雇于公權(quán)力部門雇員（典型如軍人、公務(wù)員、公立學校的教師，簡稱軍公教），建立軍公教退撫基金;針對沒有老年退休金的農(nóng)民群體，臺灣在1995年開始為65歲以上符合資格的老年農(nóng)民發(fā)放津貼。此外，針對未參加各類社會保險的國民，發(fā)放相應(yīng)國民年金。

隨著臺灣人口老齡化速度的加快，臺灣退休金制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

一是退休人數(shù)迅速增加使得各類退休金均面臨“收不抵支”的嚴峻局面。僅以參與人數(shù)最大（超過900萬）的勞保基金為例，按照臺相關(guān)部門精算發(fā)現(xiàn)，勞?；鹑绮贿M行重大改革，將在2027年左右破產(chǎn)。

臺灣高雄市舉辦為老年人義務(wù)剪發(fā)活動。

二是退休金發(fā)放行業(yè)差異過大激化島內(nèi)群體與代際矛盾。整體而言，軍公教群體退休金發(fā)放標準較高、福利保障較為完善。臺灣軍公教群體在臺灣經(jīng)濟起飛時期收入長期偏低，因此臺當局為軍公教群體設(shè)置了較為優(yōu)渥的退休金制度。相對于勞工群體退休金最高僅為退休前收入的七八成，不少軍公教人員退休后收入比退休前還高，致使公務(wù)員職位長期是島內(nèi)青年群體謀職的熱門目標。這種顯性的不公平在臺灣經(jīng)濟長期低迷、青年人群體失業(yè)率高、貧困率高的情境下，一直是社會各方關(guān)注熱議的焦點，成為引發(fā)社會不滿的重要因素。

三是政黨政治下社會福利的“喊價式增長”致使臺財政部門不堪重負。臺灣政黨政治的發(fā)展，直接推動了臺灣社會福利高速發(fā)展。各政黨為贏得選票，屢屢使出“要五毛給一塊”的競爭手段，今天這個政黨候選人承諾要給農(nóng)民多發(fā)一筆錢，明天另一個政黨候選人就喊出要增加年末慰問金。更嚴重的是，政黨往往只顧著大開福利支票，卻沒有人敢增加稅收，致使臺灣成為世界上稅負最低的經(jīng)濟體，政府稅收僅占GDP的12.3%。據(jù)測算，臺灣年金支出給臺造成的“潛在負債”高達18萬億元新臺幣，未來臺財政預(yù)算的四成將不得不用于年金支付。

由此可見，改革迫在眉睫。島內(nèi)有人尖銳指出，如不改革，蔡英文將淪為“乞丐領(lǐng)導(dǎo)人”，臺灣將陷入財政破產(chǎn)、社會崩潰的慘境。

社會安全政策的核心——年金改革與長期照護

臺灣人口老齡化的快速發(fā)展對臺灣未來社會經(jīng)濟良性發(fā)展已形成嚴峻挑戰(zhàn)。蔡英文表示將處理老年人口迅速增長帶來的突出問題（年金改革與長期照護）列為“社會安全政策”的核心，聲稱“就職第一天就籌備年金改革國是會議”，將“確保臺灣財政在穩(wěn)定中改革，也會確保每一國民老年時，都能得到國家應(yīng)有的照顧”。但必須指出的是，臺灣年金改革所面臨的問題非常棘手，關(guān)鍵在于各方利益難以調(diào)和。

馬英九當局曾將2013年作為年金改革元年，指出臺灣年金制度存在“經(jīng)費不足、行業(yè)不平、世代不均”三個突出問題，提出年金改革法案，希望能做到“繳的稍微多一點、領(lǐng)的稍微少一點、退的稍微晚一點、計算的基礎(chǔ)長一點”。但因為島內(nèi)政黨惡斗，不同政治派別意見分歧較大，馬英九版本的年金改革方案遲遲無法過關(guān)生效。為凸顯自身立場的公正性，國民黨還率先取消了退休軍公教人員年終慰問金。但這種做法并未得到相應(yīng)支持，相反直接傷害了國民黨傳統(tǒng)支持者的感情，成為國民黨2014年“九合一”地方選舉與2016年“大選”慘敗的重要原因。而對于蔡英文而言，如推動年金改革也必須通過“多繳費、晚退休、少領(lǐng)取”才能實現(xiàn)。如何采取合適的辦法取得社會共識、減少紛爭，的確考驗蔡英文的政治智慧。

此外，臺灣長期照護問題也需要合理的解決方案。臺灣長期照護面臨兩大挑戰(zhàn)：一是資金投入問題。國民黨執(zhí)政時期試圖發(fā)展“長期照護保險”作為政策方向，希望能通過行政機構(gòu)、雇主和個人三方分擔的辦法，解決最棘手的財源問題。但民進黨則希望利用稅收，如遺產(chǎn)贈與稅作為主要財源。這種做法表面上看減輕了雇主及員工負擔，但遺產(chǎn)贈與稅未來能否滿足不斷提升的需求，尚存在巨大爭議。二是人力問題。老年人長期照護是一個需要大量人力投入的龐大產(chǎn)業(yè)，在人口大量外流、人口老齡化程度高的偏遠地區(qū)人力需求矛盾更為尖銳，如何吸引青年人參與成為重要挑戰(zhàn)。

警惕借人口結(jié)構(gòu)變化推“去中華化”

臺灣人口少子化嚴重、老齡化加速發(fā)展使得臺灣必須考慮通過引入移民來解決勞動力短缺、社會經(jīng)濟活力不足的突出問題。按照島內(nèi)相關(guān)部門的推算，蔡英文可能在其第一個任期就將面臨臺灣人口增長由正轉(zhuǎn)負的重大挑戰(zhàn)。

對于臺灣而言，同文同種且地理距離相近的大陸應(yīng)是其吸引外來移民的首選。事實上大陸正是香港與新加坡吸引境外移民的首要來源地。但從蔡英文推出的“經(jīng)濟發(fā)展新模式”和“新南向政策”可以看出，民進黨將推翻馬英九當局“由大陸走向世界”的對外發(fā)展戰(zhàn)略，實施一條意在疏離大陸、保持自身相對獨立性的發(fā)展路線。

前臺灣領(lǐng)導(dǎo)人李登輝、陳水扁通過修改教科書、推廣臺灣為中心的“同心圓”史觀，逐步改變了臺灣年輕一代的“國家認同”觀念，培養(yǎng)了“天然獨”一代，使分離主義風潮在島內(nèi)甚囂塵上。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，島內(nèi)自認為是“臺灣人”的比例已遠遠超過自認為是“中國人”的比例，甚至連自認為“既是臺灣人也是中國人”的比例也明顯下降。但也有調(diào)查顯示，島內(nèi)對“中華民族”與中華認同的比重仍保持較高比例。

可預(yù)見，蔡英文未來將充分利用島內(nèi)人口結(jié)構(gòu)漸變的機會（中華文化觀念深厚的老一代人逐步凋零），通過鼓勵東南亞移民“換血”、本土文化教育“再造血”等多種手段，逐步弱化臺灣民眾對中華文化的認同。一方面，蔡英文將試圖通過強化臺語、灌輸多元文化價值觀等各種手段，切斷臺灣青年群體與大陸的文化臍帶，改變臺灣老一代人與大陸密切相連的文化習慣，讓更多人認同“臺灣本土文化”，動搖中華文化在臺灣社會的主流地位。另一方面，蔡英文通過實施“新南向政策”，努力發(fā)展與東南亞、南亞諸國的經(jīng)濟社會關(guān)系。蔡英文將充分利用島內(nèi)幾十萬東南亞裔群體（東南亞裔新娘、本地人與東南亞裔后代）以及東南亞幾百萬華裔群體，通過吸引、鼓勵東南亞移民進入臺灣，逐步將臺灣由大中華文明圈的有機組成部分改造為一個北連日本、南接?xùn)|盟的海洋文明“島國”，實現(xiàn)與中華文化的分離。對此，我們應(yīng)予以高度關(guān)注和警惕。

（作者為中國社科院臺灣所助理研究員）