淺析當(dāng)前涉檢信訪的特點(diǎn)、成因及化解之道

徐萍

涉檢信訪是指依照檢察機(jī)關(guān)案件管轄范圍，檢察機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)處理的信訪，有廣義和狹義之分。廣義的涉檢信訪是指《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第三條規(guī)定的八種情形，具體來說是除狹義的涉檢信訪外，信訪人對(duì)其他執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該處理的事項(xiàng)和有關(guān)處理決定不服而要求檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)施法律監(jiān)督的信訪。狹義的涉檢信訪是指對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的決定不服或反映檢察干警違法違紀(jì)的信訪。包括以下三類：不服檢察機(jī)關(guān)作出的具有實(shí)體意義決定的案件；反映檢察機(jī)關(guān)在處理群眾舉報(bào)線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；反映檢察機(jī)關(guān)違法違規(guī)辦案或檢察人員違法違紀(jì)的案件。在檢察實(shí)務(wù)中，通常從狹義上理解和把握是否涉檢信訪。

一、當(dāng)前涉檢信訪的特點(diǎn)

（一）重復(fù)上訪概率高。每年涉檢信訪案件重復(fù)上訪率多達(dá)40%。部分上訪人認(rèn)為上訪不可能一次就解決問題，要多上訪幾次才能達(dá)到自己的目的，繼而不斷上訪，直到訴求得到滿意處理為止。

（二）多頭信訪、越級(jí)上訪現(xiàn)象多。涉檢信訪人由于訴求在本級(jí)檢察機(jī)關(guān)難以解決或是對(duì)訴求期望值過高，對(duì)本級(jí)檢察機(jī)關(guān)的處理結(jié)果不滿意，便到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)上訪，想通過上級(jí)機(jī)關(guān)施加壓力和影響促使訴求如愿以償。還有些信訪人認(rèn)為上訪的單位越多，投寄的信件越多、驚動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)越多，事情就越容易得到解決，因此將同一信訪問題同時(shí)向不同級(jí)別的信訪局、政法委、紀(jì)委、檢察院等部門反映，往往造成同一案件多頭處理，重復(fù)交辦、轉(zhuǎn)辦。

（三）信訪形式多樣。除較常見的信件、走訪、電話外，通過網(wǎng)絡(luò)等媒介反映問題的也不在少數(shù)，此外，群體上訪、鬧訪、纏訪等現(xiàn)象也屢屢增多。

（四）特殊時(shí)期上訪量攀升，過激行為增多。近年來，在全國范圍內(nèi)越來越多地發(fā)生信訪人在特殊時(shí)期赴省進(jìn)京上訪的現(xiàn)象，如全國、省市“兩會(huì)”、黨代會(huì)等重大會(huì)議或國慶節(jié)、春節(jié)等重大活動(dòng)期間，采取打橫幅、呼口號(hào)、圍堵機(jī)關(guān)大院、謾罵、侮辱檢察機(jī)關(guān)及其工作人員等方式，企圖造成影響，引起重視。

（五）無理纏訪占一定比例。部分信訪人反映的問題、提出的要求依照法律不能按其要求解決或是已作出終結(jié)決定，但其仍抱著“不鬧不解決”的錯(cuò)誤思想，不管是有理還是無理都堅(jiān)持上訪，妄想通過上訪給檢察機(jī)關(guān)施壓，以期解決他們的無理訴求。

（六）涉檢信訪案件調(diào)解處理難度大。在涉檢信訪案件中，有的訴求具有合理，有的訴求合理部分與不合理部分交織在一起，有的訴求則完全是無理取鬧。對(duì)上訪人合理的訴求，檢察機(jī)關(guān)客觀公正地依法辦理，但不合理的訴求是難以解決且無法滿足的，部分上訪人對(duì)檢察機(jī)關(guān)處理決定不滿意，即以越級(jí)上訪、鬧訪、群體訪等相要挾。

二、涉檢信訪的成因分析

涉檢信訪是檢察機(jī)關(guān)乃至于司法機(jī)關(guān)執(zhí)法狀況的晴雨表。近年來，群眾到檢察機(jī)關(guān)信訪較多，原因是多方面的。既有社會(huì)的原因，也存在檢察機(jī)關(guān)自身的原因，還有上訪當(dāng)事人的原因。

（一）社會(huì)原因

1、涉檢信訪環(huán)境存在

涉檢信訪案件逐年增多，這與產(chǎn)生信訪的環(huán)境是分不開的。近年來，我市正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市快速發(fā)展時(shí)期，各種利益關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)矛盾突出，貧富差距較大，社會(huì)公平化程度下降，社會(huì)誠信缺失，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾激化。從近五年受理的信訪總量來看，呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。尤其是在征地拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境污染等民生領(lǐng)域，信訪總量一直呈高發(fā)態(tài)勢，這在客觀上也刺激了涉檢信訪量的增長。

2、媒體施加不當(dāng)影響

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長，互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和輿論的焦點(diǎn)。媒體的合理監(jiān)督，有利于促進(jìn)公平、公正辦案，維護(hù)信訪人權(quán)益，但是有些媒體存在對(duì)個(gè)別案件情況進(jìn)行夸大、渲染報(bào)道等現(xiàn)象，易在公眾中造成不當(dāng)影響，從而也會(huì)引發(fā)涉檢上訪。

（二）檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法環(huán)節(jié)的原因

一是執(zhí)法活動(dòng)存在瑕疵、執(zhí)法不公。極個(gè)別檢察人員受經(jīng)濟(jì)利益、人情關(guān)系或其他方面壓力等因素影響，不能秉公執(zhí)法，依法辦案，造成案件處理不公，從而引發(fā)涉檢信訪。二是個(gè)別檢察干警綜合素質(zhì)不高，執(zhí)法能力不強(qiáng)，在辦案中審查把關(guān)不嚴(yán)，辦案質(zhì)量不高。個(gè)別案件在實(shí)體或程序處理上存在問題，甚至久拖不決。三是多部門信訪，會(huì)造成部門之間相互推諉，導(dǎo)致信訪問題得不到及時(shí)有效處理，造成對(duì)檢察機(jī)關(guān)不信任，引發(fā)上訪。據(jù)近五年的數(shù)據(jù)顯示，我市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)每年因辦案部門的執(zhí)法辦案存在瑕疵等原因造成涉檢上訪的約占總量的1%。此外，接待人員與職能部門的承辦人員對(duì)一些較為疑難、復(fù)雜的信訪案件不能作出令信訪人滿意的答復(fù)，也會(huì)引起信訪人的不滿，從而演變?yōu)槔p訪。

（三）上訪當(dāng)事人的原因

1、法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)提高。隨著中央反腐力度的加大，普法和舉報(bào)宣傳活動(dòng)的深入，群眾法制觀念增強(qiáng)，舉報(bào)熱情增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)也不斷的提高，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時(shí)，會(huì)主動(dòng)尋求司法途徑解決。

2、自身素質(zhì)不高、法律知識(shí)欠缺。部分信訪人經(jīng)常把根本不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件控告、申訴到檢察院，又不能正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待檢察機(jī)關(guān)作出的結(jié)果，一味地要求檢察機(jī)關(guān)作出對(duì)其有利的處理結(jié)果，如對(duì)處理結(jié)果不滿意，便會(huì)到檢察院纏訪、鬧訪。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)每年受理不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪件多達(dá)60%。

3、對(duì)執(zhí)法不信任，法律意識(shí)淡薄。部分信訪人存在“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的錯(cuò)誤思想。遇到問題，力求盡快解決，不按照規(guī)定程序依法向檢察機(jī)關(guān)反映，而是尋求越級(jí)訪、鬧訪纏訪、群體訪等不正當(dāng)信訪途徑解決。

三、涉檢信訪化解機(jī)制的路徑探索

（一）健全事前預(yù)防機(jī)制，從源頭上預(yù)防涉檢信訪的發(fā)生。

1、健全案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，確保執(zhí)法辦案質(zhì)量。案件質(zhì)量是執(zhí)法辦案的生命和靈魂。案件質(zhì)量不高，不僅影響司法機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，還可能直接侵害涉案群眾的合法權(quán)益，誘發(fā)涉檢信訪問題的發(fā)生。因此，要從源頭上防控涉檢信訪案件發(fā)生，必須建立行之有效的案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，將因辦案瑕疵等引發(fā)涉檢信訪納入案件質(zhì)量的考評(píng)范圍，強(qiáng)化檢察人員從源頭防范涉檢信訪發(fā)生的責(zé)任意識(shí)。對(duì)因執(zhí)法辦案不規(guī)范或因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致矛盾激發(fā)引起的涉檢信訪，視情況報(bào)送檢務(wù)督察部門，由檢務(wù)督察部門調(diào)查核實(shí)，查證屬實(shí)后對(duì)責(zé)任部門和責(zé)任個(gè)人進(jìn)行通報(bào)，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處分。

2、健全信息收集互通機(jī)制，及時(shí)掌握信訪動(dòng)態(tài)。檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中應(yīng)及時(shí)掌握涉檢信訪動(dòng)態(tài)，及早采取措施，做好各項(xiàng)防范準(zhǔn)備。一是健全信息收集評(píng)估機(jī)制。通過定期、不定期矛盾糾紛排查、日常信訪件分析、上級(jí)院交辦件辦理、深入基層群眾調(diào)查研究等多種渠道，做好信訪動(dòng)態(tài)的分析研判，對(duì)執(zhí)法辦案中可能影響社會(huì)穩(wěn)定的苗頭性、傾向性和預(yù)警性信息進(jìn)行廣泛收集整理，及時(shí)作出評(píng)估預(yù)測，做到關(guān)口前移、防患于未然。二是健全外部信息通報(bào)機(jī)制。涉檢信訪案件的有效防范和妥善處置，緊靠檢察機(jī)關(guān)是很難做到的，必須內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，上下聯(lián)動(dòng)，建立大信訪工作格局，主動(dòng)加強(qiáng)和完善與人大、政府、信訪局等部門的聯(lián)系溝通和工作協(xié)調(diào)，及時(shí)了解涉檢信訪動(dòng)態(tài)，爭取把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

（二）健全事中調(diào)處機(jī)制，從根本上控制和化解涉檢信訪

1、嚴(yán)格規(guī)范涉檢信訪接待制度。加強(qiáng)涉檢信訪的治理和防范，暢通信訪渠道，健全和規(guī)范信訪接待工作，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)接訪制度。實(shí)行全國“兩會(huì)”、人大會(huì)議等重要會(huì)議期間和重大敏感時(shí)期的隨時(shí)接訪、每月定期領(lǐng)導(dǎo)接訪、不定期領(lǐng)導(dǎo)預(yù)約接訪和對(duì)群眾反映突出問題、重大緊急信訪事項(xiàng)等狀況的領(lǐng)導(dǎo)帶案、定期巡訪等制度，提高接訪效果，加大矛盾化解力度。二是強(qiáng)化接待人員崗位責(zé)任意識(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行崗位接待制度，牢固樹立“群眾利益無小事”觀念，堅(jiān)持“工作不到位不放過，責(zé)任不落實(shí)不放過，問題不解決不放過”的原則，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，妥善處理好群眾訴求，力求將涉檢信訪問題在接待環(huán)節(jié)息訴罷訪。三是健全信息反饋回訪制度。對(duì)已辦結(jié)的信訪案件進(jìn)行定期回訪，防止上訪反復(fù)，對(duì)正在辦理的信訪案件及時(shí)反饋，及時(shí)告知案件進(jìn)展情況，防止矛盾激化。

2、全面落實(shí)涉檢信訪首辦責(zé)任制。進(jìn)一步認(rèn)識(shí)做好涉檢信訪以及群眾工作的重要性和緊迫性，從思想根源上消除涉檢信訪問題僅是控申部門一家的事的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。檢察機(jī)關(guān)各職能部門要牢固樹立全院“一盤棋”的思想，對(duì)控申部門分流的案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰主管誰負(fù)責(zé)，誰承辦誰負(fù)責(zé)”的原則，認(rèn)真負(fù)責(zé)地辦理，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向控申部門回復(fù)辦理結(jié)果，控申部門應(yīng)當(dāng)對(duì)分流案件的辦理進(jìn)度等情況進(jìn)行催辦、督查，及時(shí)向檢察長匯報(bào)并定期進(jìn)行通報(bào)。對(duì)未按照要求認(rèn)真落實(shí)首辦責(zé)任制的職能部門或檢察干警，造成嚴(yán)重后果或不良影響的，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究。同時(shí)，強(qiáng)化檢察法律文書說理制度。高度重視檢察法律文書說理工作，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新工作機(jī)制。

3、建立涉檢信訪聽證制度。當(dāng)前，我國法律沒有制定涉檢信訪聽證制度，也沒有對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何開展信訪聽證作出明確規(guī)定。但實(shí)踐證明，建立涉檢信訪聽證制度，對(duì)處理復(fù)雜的涉檢信訪案件和化解社會(huì)矛盾糾紛具有十分重要的意義。檢察機(jī)關(guān)采取公開聽證的形式，由信訪當(dāng)事人出示相關(guān)證據(jù)、陳述案情、闡述理由，充分表達(dá)自己的意見，通過質(zhì)證，認(rèn)證確定案件的法律事實(shí)，以此為基礎(chǔ)作出決定的一種制度。這一制度充分體現(xiàn)了“司法民主”的現(xiàn)代化理念。把涉檢信訪問題的處理納入法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督軌道，是新時(shí)期解決涉檢信訪問題的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。

4、健全涉檢信訪應(yīng)急處置機(jī)制。當(dāng)發(fā)生突發(fā)性、群體性或其他重特大信訪事件時(shí)，由控申部門或相關(guān)涉案職能部門層報(bào)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，視情后啟動(dòng)應(yīng)急處置程序，按照職責(zé)分工開展應(yīng)急處置工作。同時(shí)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)氐恼ㄎ?、信訪局、公安局等相關(guān)部門的聯(lián)系、溝通，必要時(shí)與他們共同商定應(yīng)急處置預(yù)案，共同處置突發(fā)性應(yīng)急事件，確?？焖俑咝?，及時(shí)化解突發(fā)事件，防止矛盾的升級(jí)和激化。對(duì)經(jīng)勸說、教育、警告后，仍無理取鬧，繼續(xù)吵鬧、圍堵、沖擊機(jī)關(guān)大院或攻擊接訪人員等，應(yīng)依法嚴(yán)厲處理，視情況移送主管部門或公安機(jī)關(guān)處理。

（三）完善事后處置機(jī)制，真正做到息訴罷訪。

1、加大對(duì)無理纏訪的懲處力度。對(duì)已認(rèn)定為無理信訪的案件，上述信訪人仍以上訪為借口，聚眾尋釁滋事、沖擊國家機(jī)關(guān)、傷害報(bào)復(fù)信訪部門工作人員等，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和終結(jié)辦法規(guī)定，對(duì)其予以必要的行政和刑事處罰，彰顯法律的尊嚴(yán)，樹立司法的權(quán)威。

2、健全刑事被害人救助機(jī)制。一方面，從以往單一的資金救助逐步演變?yōu)橘Y金救助、提供法律幫助、心理疏導(dǎo)等方式相結(jié)合的救助機(jī)制。另一方面，針對(duì)特別嚴(yán)重殘疾的刑事申訴被害人這一特殊群體，我市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)將啟動(dòng)三級(jí)聯(lián)合救助機(jī)制。上述兩種救助機(jī)制的啟動(dòng)，將會(huì)加大對(duì)刑事被害人的救助力度，進(jìn)一步撫慰刑事被害人的身心創(chuàng)傷，彰顯司法的人文關(guān)懷，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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