生態(tài)文明建設中的政府主導責任

王一凡

【摘 要】生態(tài)文明建設事關全體公民生存、生活質(zhì)量，承擔公共事務的政府為保障提供具有公共性的生態(tài)產(chǎn)品，應當承擔主導責任。政府需要率先堅持綠色發(fā)展理念，培育公民環(huán)保意識；以高效規(guī)范的行政執(zhí)法，保障生態(tài)文明法律法規(guī)有效實施；以完善的責任追究程序和方式，保障政府部門領導干部切實擔當環(huán)境保護責任。

【關鍵詞】生態(tài)文明建設；政府；主導責任

政府承擔著管理公共事務的責任，政府存在的目的是確保每個人享有生存、自由和追求幸福的權(quán)利。政府責任主導的核心理念在于首先把生態(tài)文明建設當成社會任務，永遠把公民的共同利益放在第一位。生態(tài)文明建設需要政府部門率先垂范，勇于擔當，堅持綠色富國、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

一、引領樹立綠色發(fā)展理念，培育公民環(huán)境意識

政府及其公務人員在推進生態(tài)文明建設中，應堅持綠色發(fā)展理念先行。綠色發(fā)展理念是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟發(fā)展的目的是人的發(fā)展，而人的發(fā)展與生態(tài)文明建設密不可分。經(jīng)濟建設、社會建設、生態(tài)文明建設三者之間是一種相互制約、相得益彰的關系。如果經(jīng)濟發(fā)展以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，那么這種經(jīng)濟發(fā)展是粗放式的，并不符合循環(huán)經(jīng)濟建設的要求。同時，只有把社會建設中每一個細節(jié)都融入綠色環(huán)保的理念，才能讓我們的生活更加美好，才能帶動綠色城市建設和建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

生態(tài)文明建設需要加強生態(tài)環(huán)境法治體系，實現(xiàn)硬約束，也需要培育全社會的生態(tài)環(huán)境意識。環(huán)境意識是人們對環(huán)境保護的一種態(tài)度，推動公民愿意熱忱地投入到生態(tài)文明建設的活動中，并把參與生態(tài)文明建設視為自己莊嚴的使命和責任，人們能從生態(tài)文明建設中獲得心靈的歸屬感和家園之感。

人民的環(huán)境保護意識并不是與生俱來的，需要進行教育和觀念的引導。（1）政府應采取措施和創(chuàng)造條件提倡勤儉節(jié)約的社會風尚，倡導綠色消費自覺，構(gòu)成公民環(huán)境意識的心理機制。（2）開展綠色發(fā)展理念教育，培育社會良好的環(huán)境保護氛圍，提升國民整體環(huán)境意識，形成環(huán)境保護風尚。（3）通過信任、參與網(wǎng)絡、社會規(guī)范等要素培養(yǎng)公民的公共精神和公民意識，定位社會與企業(yè)的責任，形成生態(tài)文明建設不可忽視的社會力量，以國家與社會的合力完成生態(tài)文明建設的目標。

二、高效規(guī)范行政執(zhí)法，實現(xiàn)生態(tài)文明法治保障

法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加強生態(tài)文明建設的進程中，必須重視法治，在運用法治力量推進生態(tài)文明建設過程中，政府承擔著環(huán)境行政執(zhí)法的職責。政府相關部門環(huán)境行政執(zhí)法的質(zhì)量，事關環(huán)境資源保護類法律法規(guī)的實施效果。

生態(tài)環(huán)境領域的執(zhí)法監(jiān)管問題除存在一些共性問題外，還存在以下問題：環(huán)境監(jiān)管主體多元，導致職權(quán)劃分存在交叉、重疊；發(fā)生職權(quán)沖突或者推諉時缺乏有效的協(xié)調(diào)機制；環(huán)保局，只是政府的一個職能部門，其人、財、物均由當?shù)卣y(tǒng)管，地方政府受制于政績考核壓力，往往對污染企業(yè)睜只眼，閉只眼，環(huán)保部門很難獨立監(jiān)管；環(huán)境監(jiān)管方式手段不多，力度不大，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)利受法律約束，不能像稅務、海關等部門那樣擁有查封、凍結(jié)、扣押、沒收等強制手段導致執(zhí)法效果差；環(huán)境執(zhí)法隊伍素質(zhì)仍需進一步提高，以情代法、以罰代法的現(xiàn)象仍較為普遍。

為切實解決以上問題，實現(xiàn)法律法規(guī)對生態(tài)文明建設的保障作用，實現(xiàn)政府相應的行政執(zhí)法責任，需要采取以下舉措：

（1）建立垂直管理的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察部門。該部門不隸屬地方政府，集中行使相關職能部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)限。修訂法律向該部門授予強制查封、凍結(jié)、扣押、沒收等強制手段，完善并統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查取證程序、處理措施、處罰額度等。針對目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責任人和有關領導的缺陷，考慮建立既罰單位，又罰個人的“雙罰”制度。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一執(zhí)法裝備的要求，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察隊伍標準化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。

（2）建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機制與制度。公眾參與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是國家民主政治表現(xiàn)形式的一個方面，是完善執(zhí)法程序、增強執(zhí)法效果的重要手段。環(huán)境類違法案件的發(fā)生具有一定隱蔽性，執(zhí)法機構(gòu)力量相對有限，公眾更容易發(fā)現(xiàn)違法線索，可以考慮對提供線索者予以獎勵，案件后續(xù)的處理進度、結(jié)果等信息向公眾公開，邀請公民、法人和其他組織參與監(jiān)督執(zhí)法，提高公眾參與環(huán)境保護的積極性。

（3）構(gòu)筑全民守法的社會環(huán)境。建立專職部門強化普法、全民守法工作。僅靠社會力量無法完成龐大、繁瑣的普法、全民守法工作，各級政府設立對應的專職部門進行負責相對比較可行，將其工作納入政府的統(tǒng)一考核。從普及法律知識、增強法律意識、培育法律信仰三個層面，從守法主體、守法客體、守法內(nèi)容三個維度，與加強公民道德建設等多個方面來綜合謀劃和實施。第二，生態(tài)文明不僅僅包含對生態(tài)環(huán)境的保護，民眾日常的不文明行為也應當逐步予以禁止，如公共場合抽煙，隨手亂丟垃圾，隨地吐痰等，政府應加強對此類行為的管理。新加坡對不文明行為的管理措施具有嚴苛特點，值得我們思考，如隨地吐痰、亂扔垃圾等最高可罰1000新元（1新元大概兌換人民幣4.6元）；信手涂鴉等惡意破壞環(huán)境的行為，規(guī)定了更為嚴酷的鞭刑等。

三、建立完善的政府部門領導干部環(huán)境保護責任制度

主要領導干部離任環(huán)境保護審計制度，實行環(huán)境責任追究制。根據(jù)《十三五規(guī)劃建議》國家對環(huán)境保護承擔擔保責任，政府因而承擔全新責任：一方面，應該把生態(tài)環(huán)境建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作的實際重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系。另一方面，形成以市縣級行政區(qū)為單位，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。

構(gòu)建任內(nèi)評價考核責任制。應將生態(tài)文明建設納入各級黨政領導班子和領導干部的任內(nèi)評價考核體系。對省級及以下黨政主要領導干部、省級及以下地方黨委和政府有關領導成員、省級及以下地方人民政府有關工作部門領導成員建立相應的追責情形。

完善與規(guī)范追責程序和方式。（1）省級政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的部門發(fā)現(xiàn)需要追責的，在依法作出行政處罰決定或其他處理決定的同時，對相關領導干部應負責任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關材料及時移送紀檢監(jiān)察機關或者組織（人事）部門。（2）需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監(jiān)察機關按照有關規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關規(guī)定辦理。（3）負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門、紀檢監(jiān)察機關、組織（人事）部門應建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責任追究的溝通協(xié)作機制。司法機關在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過程中發(fā)現(xiàn)有追責情形的，應當向有關紀檢監(jiān)察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。（4）責任追究方式主要有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。以上方式可單獨或同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。

參考文獻：

[1]鐘茂初，《以改革和法治思維推進生態(tài)文明建設》，《學習與實踐》，2015 年第3 期

[2]李仙娥、郝奇華，《生態(tài)文明制度建設的路徑依賴及其破解路徑》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2015年4月第31卷第4期；

[3]陳真亮，《我國環(huán)境基本國策之檢視與展望—基于法定主義的規(guī)范分析》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2015年第3期