人民團體融入城市社會治理研究

劉小敏

摘 要：人民團體融入城市社會治理的內在邏輯是：人民團體對城市社會協調發(fā)展具有重要作用；人民團體正面臨機遇挑戰(zhàn)存在不進則退危險；人民團體是城市社會治理現代化的重要基石。理性定位是：強化政治性，以聯系群眾維護大局為神圣使命；強化先進性，以參公管理橋梁紐帶為基本屬性；強化群眾性，以維護群眾合法權益為根本職能。主要路徑是：政社分開權責明確實現依法自治；在社會調節(jié)居民自治中引領施治；在黨委領導政府主導下協同善治。

關鍵詞：人民團體；融入；城市社會治理

Abstract：As for the peoples organizations integration into urban social governance， the inner logic is that peoples organizations play an important role on urban social harmonious development， are facing the danger of advancing or going back and are the important cornerstone of the urban social governance modernization. The rational positioning of peoples organizations includes：strengthening political advanced and mass，contacting the masses to maintain the overall situation as sacred mission ， being the bridge of public management as basic attribute，and maintaining the legitimate rights and interests of the masses as fundamental function . The main integration paths are： achieving autonomy in accordance with the law based on the principle of community-government separation and clarity of responsibility， leading the enforcement of governance bases on the social adjustment and the residents' autonomy， collaborating good governance based on the leadership of the Party and the government.

Key words：the people's organizations ； integration ； urban social governance

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-06-04（9）

人民團體，顧名思義，應是指由具有共同身份、共同目的或共同興趣的人民群眾，經合法程序以非政府部門、非企事業(yè)單位的組織形式所組成的團隊型、集體性組織。在當下中國，人民團體屬于非政府部門、非企事業(yè)單位性質的團體組織，但不包括所有非政府部門、非企事業(yè)單位性質的團體組織，它僅僅指在中國共產黨領導下按照各自特點組成并從事特定社會活動的團體性人民群眾組織。從國家層面來看，主要包括中華全國工人聯合總會（簡稱全國總工會）、中國共產主義青年團（簡稱中國共青團）、中華全國婦女聯合會（簡稱全國婦聯）、中國科學技術協會（簡稱中國科協）、中華全國歸國華僑聯合會（簡稱中國僑聯）、中華全國臺灣同胞聯誼會（簡稱全國臺聯）、中華全國青年聯合會（簡稱全國青聯）、中華全國工商業(yè)聯合會（簡稱全國工商聯）與中國作家協會（簡稱中國作協）、中國文學藝術界聯合會（簡稱中國文聯）、中華全國新聞工作者協會（簡稱中國記協）、中國人民對外友好協會（簡稱中國對外友協）、中國人民外交學會（簡稱中國外交學會）、中國國際貿易促進委員會（簡稱中國貿促會）、中國殘疾人聯合會（簡稱中國殘聯）、中國宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國思想政治工作研究會（簡稱中國政研會）、歐美同學會（別名中國留學人員聯誼會）、黃埔軍校同學會、中華職業(yè)教育社（簡稱中華職教社）等。人民團體融入城市社會治理，在堅持以人民為中心的發(fā)展思想的當下中國，在經濟步入新常態(tài)、社會走向現代化的當下中國，是迫切需要系統、深入地研究的一個重大戰(zhàn)略問題，本文期起拋磚引玉的作用。

1 內在邏輯：歷史、現實與未來

人民團體融入城市社會治理，是符合歷史發(fā)展內在邏輯的睿智選擇。主要表現在：

1.1 人民團體對城市社會協調發(fā)展具有重要作用

人民團體在創(chuàng)立和建設新中國的進程中，在城市社會協調發(fā)展方面發(fā)揮過極其重要的歷史作用。如在抗日戰(zhàn)爭時期，沒有黨中央及延安市委直接領導下的人民團體的積極工作，人民群眾的激情就不可能充分激發(fā)，延安愛國、民主、清廉的形象就難以確立，就不可能成為全國各地乃至海外的愛國熱血青年紛紛投奔的革命圣地。在社會主義革命和社會主義建設時期，特別是20世紀70年代末實行改革開放以來，中國經濟體國際地位的提升，城市經濟、政治、文化、社會建設和生態(tài)文明建設方方面面的巨大成就，都離不開群眾覆蓋面廣泛的各類人民團體在深入發(fā)動群眾、精心組織群眾、激發(fā)社會活力等方面所作出的杰出貢獻。

歷史已經充分證明，為了確保包括城市在內的城鄉(xiāng)社會的協調發(fā)展，應該“推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]，注重發(fā)揮人民團體“在立法協商中的作用”以及“在法治社會建設中的積極作用” [2]，“支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務和慈善事業(yè)”[3]；而“把以人民為中心的發(fā)展思想體現在經濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)”[4]，理所當然也應該讓體現人民的中心地位的人民團體融入城市社會治理現代化的各個環(huán)節(jié)。在總結歷史經驗的基礎上，工會、共青團、婦聯、工商聯等人民團體的章程中，普遍也都有與促進社會協調發(fā)展相關的規(guī)定。

現在學界也普遍認為，應“充分發(fā)揮人民團體的社會治理功能” [5]；“要強化人民團體對社會治理的參與，發(fā)揮其聯系各界民眾的優(yōu)勢，需要更新社會參與協同理念，創(chuàng)新參與機制與途徑，并推動其參與的制度建構”[6]。這就表明，人民團體融入城市社會治理促進城市社會協調發(fā)展，不僅能夠有所作為，而且必須有所作為。

1.2 人民團體正面臨機遇挑戰(zhàn)存在不進則退危險

2014年以來，中共中央總書記習近平提出了經濟新常態(tài)戰(zhàn)略概念。當下國內輿論普遍認為，當下中國已經呈現“以中高速、優(yōu)結構、新動力、多挑戰(zhàn)為主要特征的” [7]的經濟新常態(tài)。人民團體作為生產關系的表現形式，它與生產力要素——勞動者是緊密聯系在一起的，在激勵全民創(chuàng)業(yè)、穩(wěn)定經濟增長方面具有重要的價值；同時，人民團體融入城市社會治理也屬于上層建筑領域的活動，無論是提高勞動者素質促進經濟結構的轉型升級，還是激活社會活力推進經濟領域的創(chuàng)新驅動，或者是維護社會和諧應對經濟領社會發(fā)展中的各種風險與挑戰(zhàn)，都對經濟新常態(tài)下鞏固和壯大經濟基礎具有自身獨特的功能與效應。

當下中國社會轉型仍是正在進行時，從城市的情況來看，人民團體面臨的挑戰(zhàn)也是嚴峻的。從工作對象看，一是群眾基本成分復雜?，F在形成了成分不同以往的由非公有制企業(yè)人士和自由擇業(yè)的知識分子等組成的新社會階層，出現了成分難于判斷的境外非政府組織、宗教組織以及形形色色的自組織等新社會組織，存在成分不再單一的勞務移民等新身份，存在著成分相對特殊的如來自非洲等地的國際性流動人口等新群體。二是群眾思想觀念多元。現在，群眾中的正當求利觀念和功利主義思想都在滋長，民主法制觀念和自由主義思想都在滋長，精神文明觀念和享樂主義思想都在滋長，社會和諧觀念和個人主義思想都在滋長。絕癥青年志愿捐獻全部器官救助他人[8]、精神病人暴打男童路人無人理睬[9]，便是群眾思想觀念多元的不同案例。三是群眾利益訴求多樣。當代中國仍然處在社會主義初級階段，群眾眼光的聚焦點仍然是經濟利益但已經是品位更高的經濟利益；與此同時群眾提升文化品位的訴求、強化民主法制的訴求、加強社會保障的訴求、保護生態(tài)環(huán)境的訴求等也日益迫切。從工作環(huán)境看，一方面，當下中國改革進程中出現的機構合并、人員精簡、一人多崗，在一些地方往往拿不受某些領導和企業(yè)主重視的人民團體工作部門開刀，就對人民團體造成了一定的沖擊；另一方面，人民團體的工作對象所發(fā)生深刻變化，也會在一定程度上導致人民團體工作難度增加，導致人民團體輿論環(huán)境惡化，由此又會進一步引發(fā)廣大群眾對人民團體認同度的變化。毫無疑問，城市人民團體再也不可能像以往那樣面對各種變革而安之若素。

旁觀者清，當局者迷。最為令人遺憾的是，現在某些城市某些人民團體，在不同程度上存在脫離人民群眾的機關化、行政化、貴族化、娛樂化傾向，其中的某些干部或成員，已經成為在溫水中被煮著的青蛙卻渾然不知，仍在暖融融的感覺中樂不思蜀。如有的人嚴重缺乏主動適應經濟新常態(tài)的自覺意識，嚴重缺乏主動為民解困、雪中送炭的自覺意識，在“假大空”的形式主義活動中自拉自唱，不僅勞民傷財，而且使經濟社會發(fā)展形成“兩張皮”；有的人綜合素質不高，專業(yè)知識匱乏，工作態(tài)度不端，工作效能低下；有的人固守原有領地，不敢開拓，不愿開拓，對相對難以服務和治理的新社會群體、弱勢群體等退避三舍，充耳不聞，對自身被定位為“樞紐型社會組織” 甚至對自身被定位為“社會組織”都持強烈的抵制態(tài)度。如此種種現象，在學者型、草根型、自發(fā)型社會組織風起云涌、勢如破竹的大的時代背景下，必然使某些人民團體得不到黨委政府的垂注與關愛，得不到企事業(yè)單位的配合與支持，得不到廣大社會組織與城市社區(qū)的響應，在群眾中也難以形成強大的凝聚力和影響力。有學者曾經拿個別工會組織舉例：“隨著我國經濟結構的調整和國有、集體企業(yè)的改制”， “有些工會組織形同虛設、職能弱化，加之國家現有的法律法規(guī)不完善， 執(zhí)法不嚴和缺乏制約機制等因素加大了工會維權的難度， 使工會組織維護員工合法權益處于管不了或無法管的狀態(tài)， 進一步加劇了勞動者的弱勢地位”[10]。顯然，如果某些城市的工會組織在處理勞動關系時只是站在企業(yè)主的立場說話，不能維護甚至與企業(yè)主一起蠶食工人的合法權益，那么這樣的工會毫無疑問只能被工人所拋棄。這就表明，在新的歷史發(fā)展起點上，城市人民團體如果不能弘揚自身服務群眾、聯系群眾的既有優(yōu)勢，在社會治理領域搶占制高點，主動促進城市社會協調發(fā)展，就會面臨被邊緣化不進則退甚至被淘汰出局的危險。

1.3 人民團體是城市社會治理現代化的重要基石

在當代中國，所謂城市社會治理，就是在黨委領導和政府主導下，依法授權的公共權力部門及社會組織和城市居民（包括未獲得市民戶籍身份的常住居民在內）為促進社會系統協調運轉，對城市社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協調、監(jiān)督和控制的過程。從廣義上說，城市社會治理是由公共權力部門及社會組織和城市居民對城市社會的經濟、政治、文化、社會、生態(tài)事務進行的全面治理；從狹義上說，城市社會治理僅僅指在特定條件下，由公共權力部門及社會組織和城市居民對不能劃歸經濟、政治、文化、生態(tài)部門的其他城市社會公共事務所進行的專門治理。當下中國，主要是指城市社會中著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序的系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。城市由社會管理走向社會治理，需要借鑒西方的經驗，但城市社會治理的現代化路徑，不能簡單地照搬照抄西方。這就必須充滿自信地走中國特色的城市社會治理之路，當然同時也要注意向西方學習借鑒。從這個角度看，在城市公共權力部門與社會組織、城市居民之間起聯結作用的人民團體，應該是當代中國實現城市社會治理現代化的重要基石。

當下中國正處于經濟步入新常態(tài)、社會開啟新治理的重要歷史時期，人民團體工作在面臨嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也面臨著諸多難得的發(fā)展機遇。其中最大的機遇，就是如果人民團體工作依托自身的既有優(yōu)勢開拓創(chuàng)新，可以在激發(fā)社會活力、彌補中國社會建設的短板方面大有作為。激發(fā)社會活力本質上就是激發(fā)社會自我調節(jié)、居民依法自治并與黨委政府現代化治理形成良性互動的活力。在歷史形成的“強政府、弱社會”格局下，體制內包攬一切社會管理事務。由于傳統的慣性，現在一些城市社會組織的發(fā)展仍然舉步維艱，居民自治仍然存在諸多羈絆，社會自我調節(jié)、居民依法自治并與黨委政府現代化治理形成良性互動，仍然任重道遠。因此，激發(fā)社會活力乃是當代中國城市社會治理現代化的關鍵所在。這種活力能否激發(fā)，前提是必須有黨委政府在理念方面的倡導和制度安排上的扶持。這方面，在全國各地，大致可以說是“堅冰已經打破，航道已經開通”。但要使相關倡導和制度安排落到實處，更需要黨領導的工會、共青團、婦聯、工商聯等人民團體開拓創(chuàng)新，對各類社會組織、廣大居民發(fā)揮樞紐型社會組織作用，此乃中國社會建設的當下要務之一。廣東省委常委會議早在2011年便曾明確提出要“把工青婦打造為樞紐型社會組織”。[11]近年來，不僅不少專家學者對此予以充分肯定，全國各地不少其他地區(qū)也都興起了人民團體樞紐型組織建設的熱潮。直到2016年5月，仍有城市在學習貫徹習近平總書記網絡安全和信息化工作座談會講話精神后， 達成了“建設樞紐型網絡社會組織、樹立網絡文化成都特色”的共識。[12]

“樞紐型社會組織”概念是2008年北京市社會建設大會最早提出的。繼北京之后，上海、廣東、云南、浙江、天津、山東、安徽等地都開展了“樞紐型社會組織”社會組織建設。在“樞紐型社會組織”建設中，有兩種價值取向：一是根據某些單方面設定的指標，輕率地認定某些社會組織特別是某些人民團體是天然的“樞紐型社會組織”；二是主張把某些社會組織特別是某些人民團體建設成“樞紐型社會組織”。本文主張把人民團體建設成“樞紐型社會組織”，但并不認為人民團體未經建設、未得到政府與社會的共同認可便是當然的“樞紐型社會組織”，而且不只是人民團體可以建設成“樞紐型社會組織”。近期學界有人對“樞紐型社會組織”提出異議，大都劍指人為主觀認定“樞紐型社會組織”后所發(fā)生的政社混淆、資源壟斷、危及公平等現象。[13]而這種異議又正好迎合了某些人民團體希望維持原狀不肯有所作為的心態(tài)，因而在某些地方的實際工作中幾乎形成了反對把人民團體建設成“樞紐型社會組織”的大合唱。事實上，真正的“樞紐型社會組織”應該始終堅持政社分開，始終憑政府與社會的共同認可獲得資源，始終堅持社會公正，否則隨時可以失去“樞紐型社會組織”的資格；政社混淆、資源壟斷、危及公平現象的出現，并不能成為反對把人民團體建設成“樞紐型社會組織”的理由。同時，在社會組織風起云涌的當下，人民團體作為黨委政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，卻不愿爭取成為深受群眾擁護、能夠引領施治的“樞紐型社會組織”，還有什么資格繼續(xù)享有參照公務員管理的待遇？如果僅僅是因為自身肩負了某些政府管理職能，政府完全可以精兵簡政成立人員精干的“XX事務管理局”替代現有的人民團體，完全沒有必要以巨額的財政開支養(yǎng)一支如此龐大的隊伍。所以，除了把自己建設成“樞紐型社會組織”，人民團體應該是別無選擇。如此開來，只有“科學構建樞紐型社會組織”，[14]才是符合中國實際的城市社會治理現代化的必由之路。

當下中國人民團體在城市社會治理中的樞紐型社會組織作用主要表現在三個方面：一是孵化器作用。例如，工會組織可以根據自身的工作優(yōu)勢大力培育勞務移民的各種自治組織，使工會成為勞務移民的家園，使勞務移民在企業(yè)的發(fā)展中能夠名正言順地大力弘揚主人翁精神。在遇到困難和挫折時，工會可以協助他們排除困難，戰(zhàn)勝挫折。二是引路人作用。例如，由于勞務移民組織大都相對缺乏經驗，工會可以悉心指導其思想建設、組織建設、制度建設、作風建設、隊伍建設，引領他們步入正途，創(chuàng)造佳績。在發(fā)生勞動糾紛或重大群體性事件時，如果工會組織出面與勞務移民組織協商，通常效果會強于政府出面與勞務移民談判。三是監(jiān)護人作用。例如，工會組織最能夠得到勞務移民信賴的，就是在勞務移民的合法權益受到傷害的時候，能夠挺身而出依法維護勞務移民的合法權益。與此同時，工會自身還可將依法自治的經驗傳遞給勞務移民自治組織，使勞務移民自治組織規(guī)范發(fā)展，遏制個別勞務移民在特定情況下沖破法規(guī)制約的過激行為。

2 理性定位：使命、屬性與職能

人民團體融入社會治理，究竟應該如何定位自身的神圣使命、基本屬性和根本職能？下面在近期相關學者和實際工作者既有探索的基礎上進行進一步探討。

2.1 強化政治性，以聯系群眾維護大局為神圣使命

當代西方被人們廣泛運用的“治理”（governance）概念，由世界銀行1989年在討論非洲發(fā)展的報告中首次提出[15]。20世紀90年代以來，經美國政治學教授羅西瑙等人的豐富和發(fā)展，賦予了新的時代內涵的治理理論逐漸成為影響當今世界治道變革的主流理論。在西方，按照英國政治學教授羅茨的觀點，“作為社會控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”。[16]中國學者一般認為，“良好的治理就是善治。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是兩者結合的最佳狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會管理過程?！?[17]換句通俗的話說，西方所強調的善治，就是強調政府和社會（包括公民）既要彼此制約對方不讓對方干壞事，也要能夠形成伙伴關系一起干好事。可見，即便在西方，也只有把相互監(jiān)督與相互協同統一起來，才符合良性互動的現代化理念。但在實踐中，西方做得比較到位的還是在政府與市場、社會之間形成制衡關系，以社會彌補市場的失靈與政府的失靈。

在中國，政府與市場、社會之間互相制約的關系亟待建立健全，特別是社會的力量，還亟待培育和壯大。在這方面，需要在一定程度上學習借鑒西方。但是，比較西方，中國政府與市場、社會之間相互協同方面是做得比較好的，這是中國歷史發(fā)展長期形成的優(yōu)勢。從這個角度看，中國亟待加強的工作是發(fā)展壯大社會力量，把權力關進制度的籠子里，但絕不應該放棄自身相互協同行之有效的既有優(yōu)勢。中國政府與市場、社會之間相互協同方面之所以做得比較好，很重要的一個原因就是中國的人民團體始終旗幟鮮明地堅持跟黨走，具有高度的政治性，永遠拒絕所謂的“政治中立”，從而在黨委政府和人民群眾之間發(fā)揮著極其重要的聯結作用。在現行的工會、共青團、婦女聯合會等群團組織的章程中，均開宗明義地規(guī)定了人民團體是黨聯系群眾的橋梁紐帶，是國家的重要社會支柱。所以，在城市社會治理現代化進程中，不僅不應該輕易改變，而且應該進一步強化人民團體在黨委政府和人民群眾之間的聯結作用。

人民團體最為重大的使命，就是團結人民群眾維護黨和國家的工作大局，促進經濟社會發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。在當下，就是要全力推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局。全力推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局，所維護的是人民群眾的長遠利益、根本利益，因為沒有經濟社會的發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定，人民群眾的合法權益就難以真正得到實現、保障和維護。有位城市工會工作領導者說，面對當前的經濟形勢，要“理解‘新常態(tài)，凝聚支持改革、促進發(fā)展的合力”；“適應‘新常態(tài)，催生結構調整、轉型升級的助力”；“、融入‘新常態(tài)，挖掘民生改善、生活改變的潛力”；“服務‘新常態(tài)，激發(fā)主動求變、創(chuàng)新發(fā)展的活力”。[18]這一認識是相當到位的。現在，各人民團體的章程中對維護全黨全國工作大局都有措辭不同的相關表述，但某些章程中的表述應該還可以更加明確一些。只有這樣，人民團體才不會片面地只強調維護群眾合法權益，忘記在維護全黨全國工作大局方面應該切實履行的神圣使命和莊嚴責任。

2.2 強化先進性，以參公管理橋梁紐帶為基本屬性

中國中央與地方、基層的人民團體“本質上應屬于社會組織”，但“又與一般的社會組織不同，在社會治理協同中發(fā)揮著一般社會組織難以替代的主體作用”[19]。那么，從基本屬性上說，人民團體與一般社會組織最大的不同究竟是什么？關鍵在于人民團體已經是被政府賦予了一定的社會事務管理職能的特殊的社會組織或群眾組織，已經是或者應該始終是具有先進性的社會組織或群眾組織。正是由于人民團體被政府賦予了一定的社會事務管理職能，又有維護群眾合法權益的根本職能，能夠在黨委政府和人民群眾之間充當橋梁紐帶的基本作用，所以，必須保持人民團體既參照公務員進行管理，又屬于具有高度先進性的群眾組織或社會組織，能夠充當黨委政府聯系群眾的橋梁紐帶的基本屬性。這一正確的定位，不僅不應該隨意地改變，而且應該進一步強化。也就是說，鑒于人民團體與一般群眾組織所肩負的使命有所不同，在城市社會治理現代化的進程中，黨委政府應該進一步加大對人民團體的扶持力度，而人民團體對自己則應有比其他一般群眾組織更高更新的先進性要求。

強化人民團體的先進性，不能不高度重視人民團體克服機關化、行政化、貴族化、娛樂化傾向的問題?？朔八幕眱A向，在城市社會治理中現在主要存在兩種思路。一是在堅持發(fā)揮人民團體橋梁紐帶作用、保留其政府所賦予的社會管理職能以及相應的參照公務員管理基本屬性的前提下，努力在城市社會治理現代化進程中實現人民團體的依法自治、引領施治、協同善治，包括強化人民團體對權力的有效監(jiān)督，強化黨委政府、人民群眾對人民團體的有效監(jiān)督。按照這種思路，最重要的應是指人民團體應該徹底克服官僚主義的“衙門”作風，徹底克服養(yǎng)尊處優(yōu)、勞民傷財或者不作為、亂作為的現象，忠實地充當黨委政府聯系群眾的橋梁和紐帶，維護全黨全國工作大局、全力推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局；應該永遠保持和人民群眾的血肉聯系，能夠以身作則帶動群眾、引領群眾，能夠聯系實際發(fā)動群眾、關心群眾，從而永遠保持其先進性，最終實現的崇高使命。二是將其等同于去除其政府所賦予的社會管理職能以及相應的參照公務員管理的屬性，等同于使人民團體成為一般的社會組織。這種思路從現代社會組織必須實現政社分開的角度看是有一定道理的，因為人民團體代行政府所賦予的社會管理職能以及參公管理，確實在一定程度上不利于人民團體對權力進行監(jiān)督，也在一定程度上導致了某些人民團體養(yǎng)尊處優(yōu)、與群眾的聯系減弱甚至不作為、亂作為的現象。但人民團體行使相應的社會事務管理職能以及相應的參照公務員管理并不意味著人民團體就是行政機關，這種改革與政社分開未必完全同義。而且按照這種思路，人民團體堅持黨委領導、政府主導的原則可能會發(fā)生難以預測的動搖，人民團體充當黨委政府和人民群眾之間的橋梁紐帶的作用必將淡化，其政治性優(yōu)勢、先進性優(yōu)勢必將在很大程度上喪失，甚至有可能演變?yōu)榕c黨委政府對立的所謂“群眾組織”，這無論對黨的群眾工作，還是對社會協同實現良性互動，都會帶來難以估量的損失，甚至造成與東歐劇變時類似的惡果；與此同時，政府也會出現相應職能行使主體缺失的狀況，因為中國的人民團體，事實上長期承擔著政府所賦予的某些社會事務管理職能。如果一定要遵循這種思路改革，應該輔之以必要的配套措施。如在包括人民團體在內的全部社會組織中進一步強化黨的組織建設，以彌補中介環(huán)節(jié)的缺失；同時應在政府新設相應的職能部門行使原有人民團體所行使的社會事務管理職能。但即便如此，仍然難以避免人民團體政治性優(yōu)勢、先進性優(yōu)勢的喪失。綜合分析，前一種選擇可能政治成本較高，而且可能預期效果不及后者；而后一種選擇盡管仍需一定的經濟成本，但可能更加符合中國的國情，可能預期效果會超過前者。

2.3 強化群眾性，以維護群眾合法權益為根本職能

在城市社會治理中堅持以人民為中心的發(fā)展思想，最重要的是要始終維護人民群眾的合法權益，從實際出發(fā)審慎穩(wěn)妥地解決人民群眾反映強烈的突出問題，而不是打著治理的旗號，恣意剝奪人民群眾的合法權益。根據現行人民團體相關章程的規(guī)定，人民團體均要切實維護群眾的合法權益。例如，工會的根本職責是維護職工合法權益；共青團要把竭誠服務青年作為一切工作的出發(fā)點和落腳點；婦女聯合會的根本職能是代表和維護婦女權益。現在的問題是，某些人民團體的章程只是將維護群眾合法權益的要求隱含在橋梁紐帶作用等方面的表述之中，不夠突出。

無論是在革命時期爭取群眾的正當權益，還是在建設時期維護群眾的合法權益，人民團體均有過重大的歷史性貢獻。但是，在戰(zhàn)爭年代轉入和平年代之后，個別城市的人民團體的某些工作人員，逐漸出現了不同程度的偏離自身根本職能的異化現象。有的人片面強調聯系群眾的橋梁紐帶作用，將服務群眾、維護群眾合法權益置之于可有可無的境地；也有的人由于經受不起市場經濟的考驗，或者為了保住自己的“烏紗帽”，在恣意侵害人民群眾合法利益的個別領導干部或企業(yè)主面前唯唯諾諾或緘口不言，把政治性、先進性和群眾性對立起來，把經濟發(fā)展與社會發(fā)展割裂開來；有的甚至與不法分子狼狽為奸，極大地損害了人民團體的形象與聲譽。有學者嚴肅地指出：“在長期計劃經濟的環(huán)境中，原有的社會群團如工、青、婦、科（ 協） 等出現了明顯的行政化、公共權力化的傾向，其真實而親密地接觸各界別群眾和及時而真誠地反映各界別群眾呼聲的功能大大弱化了。置之今天的新形勢中，如何恢復其體察群眾疾苦、反映群眾心聲、助力群眾訴求的作用，應當成為執(zhí)政黨領導這些社會群團工作需要首要解決的問題?！盵20]

上述觀點是很有見地的，因為維護群眾合法權益是人民團體的生命線，是人民團體在城市社會治理現代化進程中的立足之本、力量之源，是人民團體履行自身歷史使命、確保自身先進性的最重要的基礎。如果得不到人民群眾的衷心擁護和大力支持，所謂人民團體就是徒有其名，所謂黨委政府助手、聯系群眾的橋梁紐帶等也不過是冠冕堂皇的藻飾和徹頭徹尾的空談。說得更嚴重些，甚至可能會成為幫倒忙的助手，可能會成為隨時坍塌的橋梁和隨時斷裂的紐帶，為黨群關系、干群關系、企業(yè)主與勞動者的關系帶來不堪設想的后果。對此，不僅人民團體要引起高度重視，黨委政府、企事業(yè)單位尤其要引起高度重視，在人民團體維護群眾合法權益時一定要鼎力支持。因為維護群眾合法權益的職能，實際上是黨委政府、企事業(yè)單位依托人民團體行使的職能，該職能本身就是黨委政府、企事業(yè)單位的天職，就是黨委政府、企事業(yè)單位賴以存在和發(fā)展的根本。所以，從現實生活中出現的新情況、新矛盾、新問題來看，在全國適應經濟新常態(tài)、致力于實現城市社會治理現代化的新的歷史條件下，更應該進一步強化人民團體維護群眾合法權益的根本職能，要求人民團體始終堅持以人民為中心，一切為了人民，一切依靠人民，始終造福人民。有鑒于此，建議所有人民團體的章程都將群眾性提升到更加突出的位置，都將維護群眾合法權益明確為自身的基本職能。

3 主要路徑：自治、施治與善治

在定位人民團體的使命、屬性、職能之后，人民團體應該如何融入城市社會治理？下面分三個層次略陳管見。

3.1 人民團體應政社分開權責明確實現依法自治

激發(fā)社會組織活力，要正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用；要推動全社會樹立法治意識，推進多層次多領域依法治理，建設完備的法律服務體系，健全依法維權和化解糾紛機制。換言之，人民團體融入城市社會治理，必須堅持人民團體政社分開、權責明確、依法自治的原則?，F在人民團體都不屬于政府組成機構，只是在一定程度上行使政府賦予的社會管理職能；近年根據中央文件精神修訂通過的工會、共青團、婦聯等人民團體的章程，也對自身的權利和責任及如何依法自治等作出了比較明確的規(guī)定。所以，現在人民團體總體上是符合政社分開、權責明確、依法自治的原則的。

需要探討的是，由于人民團體都是黨委政府聯系人民群眾的橋梁紐帶，而且在一定程度上承擔了政府賦予的社會管理職能，具有“參照公務員管理”的基本屬性，一些城市的人民團體在實際工作進程中，也確實在一定程度上出現了把自己等同于政府機構的“半行政化”傾向或權責不清、未能依法自治的現象，甚至被一些群眾稱之為“二政府”。要改變這種現象，需要從兩個方面努力：一方面，黨委要不斷加強和改進對人民團體的領導，支持人民團體依照自己的章程獨立自主地開展工作，并通過建立人民團體聯席會議制度等做好人民團體重大事務的統籌協調工作；政府應通過從人力、物力、財力支持等方面大力扶持人民團體發(fā)展，并可將與特定人民團體相關的政府購買服務委托人民團體以第三方的名義進行招標和監(jiān)管，發(fā)揮人民團體聯系群眾的橋梁紐帶作用，實現自身所賦予人民團體的社會管理職能；當通過政府監(jiān)督和群眾監(jiān)督等發(fā)現人民團體的個別干部的行為偏離其法定的職能作用時，黨委政府應該依紀依規(guī)依法予以監(jiān)管和必要的懲處。另一方面，人民團體應該切實加大維權力度，反映民情民意，強化惠民幫扶，忠實地履行自己服務群眾、聯系群眾的職能任務，忠實地履行政府賦予自身的城市社會治理職能，為持續(xù)、穩(wěn)定、健康的經濟新常態(tài)提供強力支撐，為社會和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展貢獻力量，贏得黨委政府的認可和支持；人民團體應該按照自己的章程的要求，切實加強自身的思想建設、組織建設、制度建設、作風建設、隊伍建設，不斷完善自身的工作體制和運行機制，不斷創(chuàng)新社會治理理念和社會治理范式，實現依法自治；在黨委政府個別領導干部的錯誤指示與自身所履行的職能任務相背離時，人民團體應該依托黨委、政府的正確領導和人民群眾的支持，依紀依規(guī)依法進行合理抗爭，絕不可不分青紅皂白惟命是從。

3.2 人民團體應在社會調節(jié)居民自治中引領施治

創(chuàng)新城市社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯等人民團體作用，齊心協力推進改革。宋代楊時《河南程氏粹言·論政篇》中云：“立治有體，施治有序”[21]。在公民治理中，引領施治的必要性是普遍存在的，因為“民眾往往從具體的事物中逐漸提取并建立概念，他們并不習慣廣泛而抽象地考慮問題”；“公共管理當局與公民委員會經常會在觀點上產生分歧，并且很難就某些一體達成一致”。 [22]要實現城市社會治理的“施治有序”，特別是社會調節(jié)、居民自治方面的“施治有序”，在當代中國，比較可行的選擇便是在黨委領導、政府主導的前提下實現人民團體的引領施治。也就是說，要讓工會、共青團、婦聯等人民團體在引領工人、青年、婦女等積極投身社會治理的同時，充當樞紐型社會組織，不斷拓展社會調節(jié)、居民自治的覆蓋面和科學化、規(guī)范化程度，形成能夠維護全黨全國工作大局的城市社會治理有序發(fā)展格局。2014年12月29日中共中央政治局會議討論通過的《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，不僅強調“新形勢下，黨的群團工作只能加強，不能削弱；只能改進提高，不能停滯不前”，而且繼續(xù)強調“群團組織是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶”。[23]“橋梁和紐帶”在一定程度上具有“樞紐型社會組織”的含義。但從公開媒體可見的表述中，也許是受到某些社會輿論的影響，文件中并未明確提出要把群團組織建設成樞紐型社會組織。關于某些社會輿論的偏頗，在前文已作簡要分析。這里，鄭重建議國家相關文件在適當的時機以適當的方式，再進一步明確提出把人民團體建設成“樞紐型社會組織”的要求。因為只有這樣，才能使人民團體堅決維護人民群眾合法權益得到人民群眾的支持與配合，才能使人民團體堅決維護黨委政府工作大局得到黨委政府的重視與支持，才能使人民團體引領施治師出有名并取得良好的效果。

堅持社會調節(jié)、居民自治實現人民團體的引領施治，一方面，需要人民團體首先做好引領自己所直接代表的群眾積極、有序地投身城市社會治理的工作。當下中國的城市社會治理，迫切需要借助代表不同群體利益的人民團體，針對社會分化導致的不同社會群體的不同訴求，進行不同內容與不同形式的精細化治理。例如，在城市社會治理中，工會要把廣大職工群眾充分調動起來，形成萬眾一心、眾志成城的磅礴力量；共青團要緊跟黨走在時代前列、走在青年前列，充分發(fā)揮廣大青年生力軍作用；婦女聯合會要把城市發(fā)展進步的歷程同促進男女平等發(fā)展的歷程更加緊密地融合在一起，使婦女事業(yè)發(fā)展具有更豐富的時代內涵，使廣大婦女肩負起更重要的責任擔當。另一方面，需要人民團體進一步拓展自己為廣大人民群眾服務的功能，調動更廣泛的社會力量和更多的人民群眾積極、有序地投身于城市社會治理現代化的偉業(yè)。前面已探討過人民團體作為樞紐型社會組織在發(fā)展其他社會組織和引導其組織成員方面具有孵化器作用、火車頭作用、監(jiān)護人作用。這是人民團體在城市社會治理現代化進程中除了引領自己所直接代表的群眾外所能夠具有的最重要的功能。但社會調節(jié)、居民自治還不能簡單地認為是各種社會組織的調節(jié)以及各種社區(qū)成員的自治。社會調節(jié)、居民自治的現代化城市社會治理格局，在中國，應該是黨委政府、市場企業(yè)、社會組織、文化傳媒、全體居民等共同擔當的社會治理格局。由于人民團體的成員滲透到社會的各個領域，在城市社會治理中有著組織網絡優(yōu)勢和工作載體優(yōu)勢，所以，人民團體除引領自己的組織成員、其他社會組織及其成員外，還有很大的作為空間。具體來說，黨委和政府要掌好舵，市場企業(yè)要有社會責任，社會組織要發(fā)揮主體作用，文化傳媒應該起到營造氛圍的作用，包括列入常住人口的勞務移民在內的全體居民要積極參與城市社會治理，特別是領導干部、大款、名流、明星等社會示范層要發(fā)揮好的帶頭作用。

3.3 人民團體應在黨委領導政府主導下協同善治

改進社會治理方式，要加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動；要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。人民團體無論是實現依法自治還是實現引領施治，都是為了實現黨委領導、政府主導下全社會的協同善治。在當代中國所討論的善治，既與西方概念有相通或相近之處，也不可完全等同。如果說中國社會主義市場經濟是黨委領導、政府主導下的市場化，是黨委政府與市場組織、各類企業(yè)之間的良性互動，那么中國特色社會主義的協同善治，就應該是黨委政府主導下的社會化，是黨委、政府與社會和人民群眾之間的良性互動。中國特色社會主義的協同善治是城市社會治理現代化的必由之路，人民團體應該協助黨委政府，努力實現城市社會治理中的協同善治，為城市社會治理現代化開辟前進道路。

堅持黨委領導政府主導實現人民團體的協同善治，一方面，在城市社會治理中，人民團體要始終堅持社會主義方向，堅持黨委領導、政府主導不動搖。例如，要進一步爭取黨委對人民團體的領導，進一步爭取政府婦女兒童工作委員會等部門對婦女聯合會的指導。堅持黨委領導、政府主導，不僅是由中國歷史文化傳統、當代中國的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢等決定的，而且是由全球范圍內城市社會治理的基本格局所決定的。現在世界上還找不到一個執(zhí)政者已經淡出城市社會治理領域的國家或地區(qū)，政府始終在擔當著城市社會治理的舵手的職能。社會治理現代化，關鍵在黨委和政府。黨委和政府在城市社會治理中要把維護公平正義、增進人民福祉作為為核心價值，應實現從“撐船”到“舵手”、從“運動員”到“裁判員”的轉變，不能越位、錯位也不能缺位，要從堅持公平正義的角度尊重民意調整和完善社會政策，逐步改變計劃經濟時代形成的向強勢群體傾斜的差異化制度安排，要充分發(fā)揮廣大居民參與城市社會治理的主動性、積極性和創(chuàng)造性，形成黨委、政府與社會、居民的良性互動，使彼此既能夠不互相拆臺、互相對立，又能夠互相支持、互相監(jiān)督、互相制約。另一方面，人民團體要最大程度上發(fā)揮自身在城市協同善治中的作用。黨委政府的上述工作，都需要人民團體密切配合，鼎力協助。在實際運作中，要努力實現黨委政府與人民團體的良性互動：既需要以黨的建設引領人民團體建設，也需要以人民團體建設促進黨的建設；既需要政府主導人民團體，也需要人民團體監(jiān)督政府。在協助黨委政府做好群眾工作方面，人民團體要率先積極整合調動自身的資源優(yōu)勢、渠道優(yōu)勢和經驗優(yōu)勢，完善城市社會治理體系，提升城市社會治理能力，重點做好保障和改善民生的工作，加強對廣大公民法治意識的培育，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境；重點關注基層社區(qū)建設，支持社區(qū)居民民主自治，打造管理有序、服務完善、文明祥和的城市社會生活共同體。在城市社會治理進程中，如果說黨委是領導者，政府是主導者，社會是主體軍，人民是主人翁，那么，人民團體就應該是接受領導者領導、接受主導者主導，代表主人翁的主力軍之中的排頭兵和先鋒隊。人民團體只要“因勢而謀、應勢而動、順勢而為”[24]，就一定能夠為城市社會治理現代化做出比過去更大的貢獻！

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責任編輯：王凌宇