淺析土地出讓金與地方經(jīng)濟增長

摘 要：在分稅制改革、城市化建設以及側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展指標的政府績效考核制度的壓力下，土地出讓金制度得以產(chǎn)生，使得土地出讓金成為地方經(jīng)濟增長的保障，同時又在地方經(jīng)濟增長的壓力下得到進一步的促進。但是過度依賴土地出讓金促進經(jīng)濟增長的方式存在弊端，需要通過改革稅收制度、土地資產(chǎn)經(jīng)營模式以及地方政績考核制度等多種方式來實現(xiàn)制度優(yōu)化。

關鍵詞：土地出讓金 經(jīng)濟增長 制度優(yōu)化 積極影響 優(yōu)化方向

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-162-02

引言

土地出讓金制度是我國土地制度改革以及稅收制度改革的產(chǎn)物。通過土地使用權的市場化交易的方式，實現(xiàn)了政府財政收入的增加。近年來隨著城市化進程的推進，地方政府土地出讓金的規(guī)模迅速膨脹，在一些省、市，土地出讓金的規(guī)模甚至超過了預算外收入的規(guī)模，個別省、市的土地出讓金規(guī)模甚至超過預算內(nèi)收入的規(guī)模。關于土地出讓金與經(jīng)濟增長的關系，有一些學者進行了深入的研究，研究結(jié)果多顯示土地出讓金與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)“正相關”的關系，但也有研究結(jié)果顯示土地出讓金占財政收入比重與地區(qū)生產(chǎn)總值增速呈現(xiàn)“負相關”。這些研究結(jié)果表明土地出讓金與地方政府經(jīng)濟增長之間的關系有正向的，也有負向的。本文將著重從土地出讓金對經(jīng)濟增長的影響出發(fā)，分析其積極以及消極的效應，指出未來土地出讓金制度優(yōu)化的方向，以減少負面效應。

一、我國土地出讓金制度的產(chǎn)生背景

一是分稅制改革。正如有學者所言，土地財政是地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產(chǎn)業(yè)租稅費收入的一種財政模式。土地出讓金是土地財政的重要組成部分，是政府以土地所有者身份，在出讓土地使用權時收取的土地價款。土地出讓金數(shù)額迅猛增長態(tài)勢的根源是分稅制改革之后中央財政與地方財政之間的競爭。分稅制改革之后，地方政府財政壓力增大，然而政府的財政支出并沒有相對減少，包括各種社會保障支出、地方性建設支出、行政支出、非公益性支出以及政府企業(yè)虧損補貼等支出日益增多。在這一背景下，地方政府為彌補財政空缺，只能通過出讓土地來增加財政收入。而與中央政府相比，地方政府具有信息上的優(yōu)勢，其會利用各種預算外收入和體制外收入，消除中央政府主導的分稅制改革對地方政府的不利影響。

二是城市擴張。除了政府為增加收入而爭相出讓土地之外，城市化的不斷推進以及城市規(guī)模的不斷擴大也是土地出讓金增長的原因。首先，城市規(guī)模的擴大以及基礎設施建設的完善需要通過出讓土地來實現(xiàn)。其次，土地出讓金也是城市基礎設施建設的資金來源。近年來，隨著我國城市化進程的加速推進，房地產(chǎn)稅以及建筑稅的收入也與日俱增，這便是城市化進程帶來的財政效應。

三是政府績效考核制度。在促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展的宏觀政策下，地方政府將以促進經(jīng)濟發(fā)展、增加財政收入作為工作的重中之重。特別是現(xiàn)行的政府績效考核，往往是以地方GDP增長為核心，地方政府要想政績突出，就要千方百計通過GDP的增加及地方財政收入來保證，在這一壓力下，地方政府通過土地出讓來增加地方財政收入，同時，為擴大投資規(guī)模，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，還采取各種優(yōu)惠政策鼓勵興辦企業(yè)，擴大建設規(guī)模，而加快土地出讓則是招商引資的重要條件。總之，在分稅制改革、城市化建設以及側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展指標的政府績效考核制度的壓力下，土地出讓金制度得以產(chǎn)生，使得土地出讓金成為地方經(jīng)濟增長的保障，同時又在地方經(jīng)濟增長的壓力下得到進一步的促進。

二、土地出讓金對地方經(jīng)濟增長的積極影響

杜雪君等使用中國省級面板數(shù)據(jù)，對土地出讓金與經(jīng)濟增長的關系進行了回歸分析，結(jié)果顯示：土地出讓金與經(jīng)濟增長之間存在顯著正相關，但土地出讓金對經(jīng)濟增長的貢獻程度遠小于預算內(nèi)資金對經(jīng)濟增長的貢獻程度。

隨著我國經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，城市化進程的穩(wěn)步推進，土地出讓金對我國經(jīng)濟增長和城市建設起到推動作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是保障城市建設。土地出讓金為地方政府提供了穩(wěn)定充足的收入來源，保障我國城市建設的順利進行。據(jù)國土資源部的有關調(diào)查顯示，在我國經(jīng)濟較為發(fā)達的幾個省市，如：北方、上海、廣州，土地出讓金收益就占據(jù)了整個城市基礎設施建設總投入資金的三分之一左右，并且這一數(shù)據(jù)還保持上升趨勢?？梢?，土地出讓金收益確實已經(jīng)成為地方經(jīng)濟增長的重要支撐。

二是提高地區(qū)經(jīng)濟效益。在現(xiàn)實中，各地政府為了增強市場競爭力，還會以相對優(yōu)惠的價格來出讓土地，以便更好地進行招商引資，建立工業(yè)園、工業(yè)集聚區(qū)、生態(tài)園等，從而拉動地區(qū)城市化擴張的步伐，增加地方經(jīng)濟實力。據(jù)一些學者就土地出讓對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻進行的定量研究結(jié)果顯示，地方政府出讓土地的行為方式，對城市經(jīng)濟發(fā)展有巨大的推動作用，而且這種推動作用的效果，還會隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷遞減、最終趨于零。

三是帶動區(qū)域經(jīng)濟增長。隨著地方政府土地使用權的出讓，建設用地的增多必將帶來周邊其他項目的投入增長，從而進一步帶動整個區(qū)域的經(jīng)濟增長。有學者研究表明，我國土地出讓收入、地方財政收入、地方經(jīng)濟增長與固定資產(chǎn)投資之間存在密切的關系，其中土地出讓金與固定資產(chǎn)投資的彈性為0.5，即土地出讓金收入每增加百分之一，固定資產(chǎn)投資增加百分之零點五。

三、土地出讓金對地方經(jīng)濟增長的消極作用

經(jīng)濟增長不能僅僅看規(guī)模，也要看質(zhì)量。土地出讓金制度在當前的稅收制度和經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下，的確在一定程度上解決了地方的財政問題，有的學者戲謔地稱政府為“土地財政”，拉動了地區(qū)經(jīng)濟增長。在我國過去的土地出讓金制度實施的實踐中，也暴露出一些問題。這些問題亟待解決，否則對經(jīng)濟增長也會產(chǎn)生不利影響。

一是土地出讓金制度可能會引發(fā)土地過度消耗問題。土地出讓金制度的實施可能會淪為政府政績形象工程的工具。土地出讓能夠帶動建設用地的增加，而建設用地的增加意味著企業(yè)興辦的數(shù)量增加，商品房建設的增多，而企業(yè)的新設和商品房銷售又會拉動地方GDP的增長，同時又能改變城市的形象，提升地方政府的政績。因此，政府征收土地，再進行出讓既可以增加財政收入，又可以提升其政績表現(xiàn)。對于這種獲利眾多的制度，地方政府只會欣然實施，樂此不彼。

土地作為一種不可再生的稀缺資源，其數(shù)量是有限的。單純建立在土地消耗基礎上的經(jīng)濟模式并不是一種科學的可持續(xù)的發(fā)展方式。在獲利動機的驅(qū)使下，可能會引發(fā)土地資源被過度消耗的問題。經(jīng)濟發(fā)展水平與土地投資的強度有著密切關系，而非土地投資規(guī)模。只有對單位面積的土地進行集約化的高度利用，才會擺脫過度依賴土地投資的經(jīng)濟發(fā)展方式，真正做到可持續(xù)發(fā)展。

二是土地出讓金制度可能帶來土地利用方式的粗放化。當前，大量的供出讓的建設用地多來自于城市郊區(qū)尚未開發(fā)的地區(qū)，于是大量的耕地都被占用，在土地財政的壓力下，我國的耕地總面積迅速減少，同時人均耕地面積也在逐年下滑。數(shù)據(jù)顯示，在1996-2003年7年間，我國耕地面積減少1億畝，期間全國的建設用地面積卻在相應地不斷上漲。同時有學者統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)表明。耕地面積與政府出讓土地之間存在非常密切的關系，土地出讓收益每增長1%，耕地面積就減少0.01%?，F(xiàn)行的土地出讓制度對我國的耕地構成了嚴重威脅，同時這種危機還會隨著失地農(nóng)民與政府關系的惡化而進一步加劇，嚴重威脅著糧食安全。原國務院總理溫家寶指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線?！敝泄仓醒胝尉殖Ｎ?、國務院總理李克強在2015年1月5日全國召開的永久基本農(nóng)田劃定和設施農(nóng)用地管理視頻會議上作出重要批示：我國人多地少，任何時候都要守住耕地紅線，守住基本農(nóng)田紅線。要堅持數(shù)量與質(zhì)量并重，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，嚴格實行特殊保護，扎緊耕地保護的“籬笆”，筑牢國家糧食安全的基石。最近，一些專家把保護耕地和房價上漲相聯(lián)系，使得“耕地紅線”又成為焦點話題。因而，改革土地出讓制度，解決耕地威脅刻不容緩。

三是這種粗放的土地出讓方式還可能阻礙城市的長遠發(fā)展，出現(xiàn)城市發(fā)展的無序化現(xiàn)象。在追逐土地出讓收益的同時，可能會忽視城市的長遠發(fā)展，造成城市土地利用效率的低下和城市土地結(jié)構的不合理。數(shù)據(jù)顯示，與發(fā)達國家相比，我國的公共設施用地的比例遠遠低于工業(yè)用地，長此以往會阻礙我國城市的長遠發(fā)展。

四是土地出讓金制度還可能引發(fā)各種社會不公平問題。在政府征地的過程中，由于補償標準過低、政策執(zhí)行不到位以及安置補償政策缺乏針對性等問題，可能會導致失地農(nóng)民的利益無法得到切實地維護，收益分配上存在不公。加之在現(xiàn)有的土地政策之下，地方政府出讓土地的行為無法得到真正制約，導致在土地資源的利用上出現(xiàn)了不公平的問題，現(xiàn)在的地方政府在提前預支其土地資源和財政收入，影響了未來政府和人民的收益，這也是一種不公平和不合理的行為。

總之，在認識到土地出讓金制度對我國經(jīng)濟增長的促進作用的同時，我們也應該警惕在土地出讓金增長過快的背景下產(chǎn)生的土地資源被過度消耗、土地利用方式粗放以及社會不公平等問題。只有改革現(xiàn)有的土地出讓金制度，才能盡可能地消除負面影響，促進我國經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

四、制度優(yōu)化方向

為了正確定位土地政策的作用，促進經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展，應當從以下幾個方面來轉(zhuǎn)變相關制度，使得土地政策與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。

一是地方政府應轉(zhuǎn)變自身職能，明確自身定位。土地出讓金在城市建設中的巨大作用反映了地方政府在城市建設中的角色定位錯誤，地方政府在城市建設和經(jīng)濟發(fā)展中應當扮演“公共產(chǎn)品的提供者”的角色，而非生產(chǎn)活動的組織者。因此，政府應當積極轉(zhuǎn)變治理理念和自身定位，改變依靠廉價土地來促進經(jīng)濟發(fā)展的錯誤觀念，轉(zhuǎn)而依靠提高政府公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率、加強城市基礎設施建設、優(yōu)化公共服務環(huán)境和招商引資環(huán)境，來吸引投資、推動經(jīng)濟增長。

二是轉(zhuǎn)變土地資產(chǎn)的經(jīng)營方式。通過設立專門的土地資產(chǎn)經(jīng)營公司，切斷地方政府與土地的直接利益關系，同時通過公司的專業(yè)化運作，使資金運作更加規(guī)范，杜絕地方政府對資金的挪用，同時確保資金的保值增值。

三是改革稅收和政府績效考核制度。完善土地稅制度，使不動產(chǎn)稅成為地方的穩(wěn)定裁員和政府調(diào)控市場的主要工具，改變過度依賴土地出讓金收入進行城市建設的弊端。同時，也要改變過去主要以經(jīng)濟增長率和招商引資額等經(jīng)濟指標為主的評價體系，設計一套更為科學合理的績效評估指標體系，包含合理的社會發(fā)展指標、資源環(huán)境指標、土地利用效率、失地農(nóng)民就業(yè)生活保障等指標，以遏制地方政府片面追求短期經(jīng)濟效益的沖動。

結(jié)束語

土地資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟增長的重要因素，這一點已無法否定。土地出讓金可以增加地方的財政收入，促進地方城市建設。但是過度依賴土地出讓金促進經(jīng)濟增長的方式存在弊端，需要通過改革稅收制度、土地資產(chǎn)經(jīng)營模式以及地方政績考核制度等多種方式來實現(xiàn)制度優(yōu)化。

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（作者單位：濟源市國土資源局 河南濟源 459000）

[作者簡介：秦佩文（1966—），女，河南省濟源市人，經(jīng)濟師，研究方向：經(jīng)濟類或國土財務管理。]（責編：玉山）