生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)的內(nèi)涵和意義

摘 要：國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合11個(gè)部門推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)工作，示范區(qū)建設(shè)設(shè)立工作目標(biāo)與全面建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)結(jié)合，示范區(qū)規(guī)劃以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，充分顯示了中央對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的重視程度，同時(shí)也充分顯示了示范區(qū)建設(shè)在全面建成小康社會(huì)工作中的重要程度。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù) 生態(tài)保護(hù)與建設(shè) 示范區(qū)

中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）06-014-02

生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)（簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）建設(shè)是全面落實(shí)、深入實(shí)施《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》和《全國(guó)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》的重要?jiǎng)?chuàng)新。有別于傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目，面對(duì)全國(guó)生態(tài)整體惡化態(tài)勢(shì)趨緩，但并未得到根本遏制的新時(shí)期和新情況，示范區(qū)建設(shè)針對(duì)更加突出、復(fù)雜和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)問題，體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的代表性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性。

一、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)的內(nèi)涵

第一，明確主體及責(zé)任范圍。示范區(qū)的申報(bào)以州、市、縣等為單位，在申報(bào)前即明確了責(zé)任主體和未來項(xiàng)目實(shí)施范圍，打破了原有生態(tài)保護(hù)建設(shè)的生態(tài)區(qū)、保護(hù)區(qū)（地）的概念，責(zé)任主體更加權(quán)威、責(zé)任范圍更加明確。凸顯行政區(qū)作為保護(hù)單元的重要工作方向。

第二，重點(diǎn)突破、優(yōu)先支持。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)提出的首要依據(jù)是我國(guó)主體功能區(qū)劃，重點(diǎn)突破、優(yōu)先支持生態(tài)價(jià)值特別重要、生態(tài)地位特別突出的地區(qū)，樹立新典范、探索新機(jī)制。設(shè)立示范區(qū)能夠更加針對(duì)性地處理區(qū)域性、特別突出的生態(tài)問題。有助于更加精準(zhǔn)、優(yōu)先地解決一系列生態(tài)問題。

第三，降低生態(tài)保護(hù)的行政門檻。打破部門制的傳統(tǒng)行政思維，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)的批準(zhǔn)和設(shè)立以州、市、縣等行政區(qū)域劃分，這使其能夠與現(xiàn)有規(guī)劃、行政績(jī)效考核體系對(duì)接，最大限度降低生態(tài)保護(hù)的行政門檻，有利于行政資源向生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域傾斜。生態(tài)保護(hù)的重要程度逐漸凸顯，示范區(qū)工作有利于推動(dòng)該工作納入政府考核，為強(qiáng)有力地推行保護(hù)政策措施提供保障。

第四，明確示范內(nèi)容。示范區(qū)擬在規(guī)劃實(shí)施、制度建設(shè)、投入機(jī)制、科技支撐建立示范，及時(shí)總結(jié)示范經(jīng)驗(yàn)、探索新做法。盡快建成一批示范內(nèi)容明確、成效可視化、指標(biāo)可衡量、經(jīng)驗(yàn)方法可推廣的示范區(qū)。

第五，鞏固生態(tài)保護(hù)成效。在原有生態(tài)保護(hù)體制下已建成一批卓有成效的保護(hù)區(qū)，示范區(qū)工作推動(dòng)在更大責(zé)權(quán)范圍建立生態(tài)保護(hù)示范，有利于原有保護(hù)成效的鞏固，尤其是為生態(tài)區(qū)位突出、保護(hù)成效顯著的區(qū)域提供示范區(qū)的政策保障，為保護(hù)本身提供支撐，也為基層形成的新思路、新方法提供展示平臺(tái)。

二、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)的意義

（一）凸顯生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在全面建成小康社會(huì)中的地位與作用

第一，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)工作力度。國(guó)家發(fā)改委等11部門聯(lián)合推動(dòng)示范區(qū)工作，是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域工作重要性的有力體現(xiàn)。以2020年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，結(jié)合全面建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)設(shè)立示范區(qū)工作目標(biāo)，充分顯示中央對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的重視程度，同時(shí)也充分顯示了全面建成小康社會(huì)工作中生態(tài)保護(hù)的重要程度。第二，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是全面建成小康社會(huì)的大前提。提高人民經(jīng)濟(jì)生活水平與提高生態(tài)環(huán)境承載力息息相關(guān)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全國(guó)人民的共識(shí)。具有重要生態(tài)價(jià)值的陸地、水域是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的主要提供者，是人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是全面建成小康社會(huì)的大前提。第三，彌補(bǔ)全面建成小康社會(huì)中生態(tài)保護(hù)短板。結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)突破，全面建成小康社會(huì)具有區(qū)域差異化和比較優(yōu)勢(shì)，尤其在生態(tài)價(jià)值較高地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能應(yīng)作為全面建成小康社會(huì)的重要考核內(nèi)容。

（二）踐行生態(tài)文明理念

第一，全面建成小康社會(huì)定義了生態(tài)文明建設(shè)的重要方向。進(jìn)一步體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)工作價(jià)值、傳遞生態(tài)文明理念，需要更加深入、更加大力推動(dòng)生態(tài)保護(hù)工作。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以來，黨中央提出生態(tài)文明制度建設(shè)，生態(tài)文明制度建設(shè)被提到了新高度，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要方面，并要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。第二，重新審視人與自然關(guān)系。隨著生態(tài)文明理念深入人心，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處理人與自然的關(guān)系更加客觀與友好，對(duì)自然尊重、順應(yīng)和保護(hù)成為人們對(duì)自然的態(tài)度、行為的重要考量。示范區(qū)的建設(shè)強(qiáng)化了生態(tài)文明理念，從社會(huì)各部門角度處理人與自然的關(guān)系。

（三）創(chuàng)新生態(tài)文明機(jī)制體制

示范區(qū)建設(shè)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)體制改革與創(chuàng)新。生態(tài)文明建設(shè)包含優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)四個(gè)重要方面。到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。

（四）國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)與發(fā)揮地方自主權(quán)有效結(jié)合

第一，全面系統(tǒng)落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)開發(fā)格局。示范區(qū)建設(shè)有利于更好地落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，從國(guó)土利用層面展開規(guī)劃，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的各項(xiàng)政策措施，嚴(yán)格土地利用。第二，生態(tài)保護(hù)工作地區(qū)差異大，生態(tài)特點(diǎn)、價(jià)值體現(xiàn)不同，難以有效以統(tǒng)一政策一以貫之，因此，需要國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐想結(jié)合。同時(shí)生態(tài)保護(hù)需求多樣化，需要更多基層實(shí)踐進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，才能確保保護(hù)成效不斷取得新成績(jī)，示范區(qū)給予地方政府更大自由度和權(quán)力開展生態(tài)保護(hù)創(chuàng)新實(shí)踐。

（五）為整合生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資源探索了新的出路

第一，探索整合不同行政區(qū)域和各種類型保護(hù)地生態(tài)區(qū)建設(shè)。示范區(qū)整合行政區(qū)與生態(tài)區(qū)的特點(diǎn)，有利于保障示范區(qū)的保護(hù)工作執(zhí)行力。統(tǒng)籌各類型保護(hù)地、保護(hù)區(qū)建設(shè)，有機(jī)會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、問題，重新科學(xué)審視地區(qū)生態(tài)特點(diǎn)，整合生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)綜合保護(hù)與開發(fā)，從更高的層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與環(huán)境承載力的關(guān)系。第二，探索把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)，貫徹“五位一體”總布局。2015年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，生態(tài)文明建設(shè)不僅影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，也關(guān)系政治和社會(huì)建設(shè)，必須放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。第三，兼顧結(jié)果與過程。生態(tài)保護(hù)與建設(shè)已不僅僅是目標(biāo)考核能夠完成的工作，已貫穿到地方各部門整個(gè)工作過程中。示范區(qū)建設(shè)在保護(hù)目標(biāo)考核基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的工作過程。更大程度上保障保護(hù)工作路徑、方法、成效均能實(shí)現(xiàn)保護(hù)工作的要求。

三、示范區(qū)建設(shè)對(duì)生態(tài)保護(hù)實(shí)際問題的針對(duì)性

示范區(qū)建設(shè)是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)領(lǐng)域在國(guó)家級(jí)的體制創(chuàng)新，針對(duì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)區(qū)域進(jìn)展不平衡、制度不健全、投入不足、科技支撐不強(qiáng)等四大重要問題提出了創(chuàng)新改革方向和示范性舉措。示范區(qū)建設(shè)突破傳統(tǒng)保護(hù)思維的局限，打破行業(yè)部門壟斷格局，以統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局為工作基礎(chǔ)，將生態(tài)保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)開辟了一條新思路，建立更加開放、多元、長(zhǎng)效的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作示范，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。

第一，突破體制障礙開展創(chuàng)新實(shí)踐。生態(tài)區(qū)與行政區(qū)管理協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)主管部門權(quán)威性受到約束、資金資源調(diào)配十分有限。有利于生態(tài)保護(hù)工作考核從行業(yè)部門跨越升級(jí)為地方政府部門績(jī)效，實(shí)現(xiàn)小績(jī)效到大績(jī)效的跨越。

第二，有利于地方職能部門發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一。示范區(qū)建設(shè)的總體要求成為各地方職能部門統(tǒng)一的約束與建設(shè)目標(biāo)。對(duì)于各部門工作協(xié)調(diào)、合作起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。強(qiáng)化了各部門全面建成小康社會(huì)過程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的導(dǎo)向作用與地方保護(hù)工作資源整合的動(dòng)力。

第三，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)工作示范效應(yīng)。示范區(qū)建立以更好的生態(tài)地位、價(jià)值及保護(hù)成效為前提，在此基礎(chǔ)上為同行樹立工作榜樣與目標(biāo)，同時(shí)多樣化的示范區(qū)選擇也從不同生態(tài)類型、保護(hù)管理方式、資金投入機(jī)制、科研及國(guó)際合作提供更多參考和借鑒，進(jìn)一步增強(qiáng)了示范效應(yīng)。

第四，示范區(qū)實(shí)踐為改革服務(wù)。示范區(qū)工作的推進(jìn)能夠給予生態(tài)保護(hù)工作更廣闊的改革、試點(diǎn)空間，為推動(dòng)保護(hù)工作體制機(jī)制改革爭(zhēng)取更多機(jī)會(huì)和資源，實(shí)現(xiàn)更多保護(hù)創(chuàng)新成果。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心 四川成都 611130）

（作者簡(jiǎn)介：倪玖斌，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)研究中心博士研究生。）（責(zé)編：賈偉）