基于委托代理理論的行政事業(yè)單位內部控制建設研究

陸鋒

摘 要：根據(jù)委托代理理論，社會公眾通過合法的程序委托行政事業(yè)單位行使公共權力的同時，要求行政事業(yè)單位做好內部控制建設工作，以了解和監(jiān)督行政事業(yè)單位公務的效率和效果。文章研究發(fā)現(xiàn)，我國內部控制建設進展相對緩慢，其原因是行政事業(yè)單位內部控制建設存在機制不健全、有些單位動力不足、人才匱乏的問題，在此基礎上提出加強我國行政事業(yè)單位內部控制建設的對策，即加強內部控制制度建設、推行內部控制信息公開、加強外部監(jiān)督審計機制。

關鍵詞：委托代理 行政事業(yè)單位 內部控制 建設

中圖分類號：F063.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-116-02

我國行政事業(yè)單位內部控制建設存在機制不健全、有些單位動力不足、人才匱乏的問題，導致內部控制建設進展相對緩慢。近日，筆者閱讀了美國保羅·海恩等學者合著的《經(jīng)濟學的思維方式》，該教材引導讀者學會經(jīng)濟學的推理方式，像經(jīng)濟學家那樣思考和分析問題。本文運用這種思維方式，結合教材中提到的委托代理理論、供需理論等經(jīng)濟學概念，分析行政事業(yè)單位內部控制的經(jīng)濟學理論基礎以及內部控制建設現(xiàn)狀，進一步提出了行政事業(yè)單位內部控制建設的思路。

一、基于委托代理理論的行政事業(yè)單位內部控制理論基礎

（一）委托代理理論概述

現(xiàn)代企業(yè)建立在所有權與控制權相分離的基礎之上，企業(yè)的所有者將經(jīng)營管理權委托給企業(yè)管理者代表其經(jīng)營企業(yè)并支付報酬，此時，企業(yè)所有者和管理者形成了委托代理關系。另外，由于企業(yè)內部存在內部科層結構，企業(yè)內部科層之間也會形成類似的委托代理關系。由于委托人和代理人都是理性的經(jīng)濟人，代理人為了最大化自身利益，有可能會采取有損委托人利益的行為；而委托人為了防止出現(xiàn)這種情況，會采取很多方法約束委托人，這就產(chǎn)生了委托代理問題。主要原因一是委托代理契約不完整，沒有詳細規(guī)定彼此的權力義務；二是信息不對稱，代理人比委托人掌握更全面的企業(yè)運營相關信息；三是經(jīng)營環(huán)境具有不確定性，導致委托人難以評價企業(yè)經(jīng)營結果有多少是來自于代理人的努力。上述原因會導致代理人傾向于采取有損委托人利益的行為。為了解決委托代理問題，委托人應采取激勵和監(jiān)督等措施來平衡其與代理人之間的利益，這種措施包括內部控制。

（二）行政事業(yè)單位實施內部控制的動因

相對于企業(yè)，行政事業(yè)單位的情況不太一樣。我國是人民民主專政的社會主義國家，基于公共管理理論的視角，社會公眾通過選舉人大代表，將其意愿通過全國人民代表大會上升為國家意志，以合法的程序委托行政事業(yè)單位行使公共權力，管理和使用公共資金，從而形成了社會公眾與行政事業(yè)單位之間的委托人與代理人的關系。在委托的同時，社會公眾要求行政事業(yè)單位提供優(yōu)質高效率的服務，同時提供服務的成本盡可能低，因此有強烈的意愿和動力要求對行政事業(yè)單位管理使用公共資金的情況加以監(jiān)管，但由于信息不對稱、缺乏經(jīng)濟而有效的手段等原因，導致其普遍無法直接監(jiān)管，因此有強烈的愿望要求行政事業(yè)單位建立和實施內部控制并對外公開相關信息，以使社會公眾得以了解和監(jiān)督行政事業(yè)單位履行受托責任。

（三）行政事業(yè)單位內部控制的目標和要求

根據(jù)委托代理理論和供需理論，社會公眾最為關心的是政府能否高效率地完成施政目標，因此行政事業(yè)單位內部控制與企業(yè)內部控制不一樣之處在于，行政事業(yè)單位內部控制的目標除了遵守法律法規(guī)、信息真實可靠、確保資產(chǎn)安全等目標以外，還包括防止行政事業(yè)單位人員濫用公權力或不作為。因此行政事業(yè)單位應對外披露單位內部控制的相關信息，讓社會公眾（委托方）評估行政事業(yè)單位所提供的公共服務的效益和效果，了解其對公共資金管理使用的安全性、合規(guī)性、有效性，有效防范舞弊和預防腐敗。

二、我國行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀

2012年，財政部頒布《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（試行），并發(fā)布了一系列文件來推動行政事業(yè)單位內部控制的實施，但是，截止目前，行政事業(yè)單位內部控制建設工作進展仍不盡如人意，主要原因如下：

（一）行政事業(yè)單位內部控制建設機制不健全

我國由財政部一個部門推行行政事業(yè)單位內部控制，由于其權力有限，雖然要求行政事業(yè)單位實施內部控制，但由于缺乏內部監(jiān)督、外部評價、績效考評等機制強制推動行政事業(yè)單位實施內部控制，有些行政事業(yè)單位對內控建設責任認識不清，認為行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范是財政部頒布的，單位主要負責人的責任是督促和支持財務部門開始內部控制建設，單位內部其他部門和員工不關心內部控制建設工作，而單位財務部門業(yè)務繁忙，沒有太多時間和精力與單位負責人及其他部門溝通，使行政事業(yè)單位內控建設工作難以落實。

（二）有些行政事業(yè)單位實施內部控制的動力不足

主要原因一是我國行政事業(yè)單位內部控制的研究始于2010年，主要的研究成果集中在2011-2015年間，行政事業(yè)單位對內部控制內涵理解普遍較為膚淺，對內部控制的認識僅僅局限于要建立內控制度，但至于為什么要建設內控、如何建設、建設之后如何評價實施的效果等問題的理解不深。二是根據(jù)經(jīng)濟學理論，企業(yè)經(jīng)營的目標是利潤最大化，有非常大的動力實施內部控制；而行政事業(yè)單位的目標是為社會公眾提供公共服務，其主動實施內控的動力不足。三是社會公眾囿于信息不對稱，且缺乏有效的監(jiān)督手段，行政事業(yè)單位缺乏實施內部控制的外在推動力。

（三）有些行政事業(yè)單位內部控制建設人才匱乏

內部控制建設是一項涉及單位所有部門、所有人員的工作，內容非常多，專業(yè)性非常強，需要既懂業(yè)務、又懂財務的內部控制專業(yè)人才來擔當重任。這項工作雖然明確財務部門牽頭實施，但行政事業(yè)單位財務人員非常緊缺，能夠熟練開展內部控制建設的人才更是鳳毛麟角，造成行政事業(yè)單位內控建設缺乏人才保障，給行政事業(yè)單位實施內部控制帶來不利的影響。

三、加強我國行政事業(yè)單位內部控制建設的對策

（一）加強內部控制制度建設

一是以政府的名義或者由財政、審計和監(jiān)察等三部門聯(lián)合制定和頒布行政事業(yè)單位內部控制建設的實施意見，強制要求各行政事業(yè)單位實施內部控制。二是財政、審計、監(jiān)察以及行政事業(yè)單位內部分別建立健全內部控制的監(jiān)督檢查和問責制度，積極開展日常監(jiān)督和專項檢查，將單位和個人實施內部控制的情況與干部考核和問責結合起來，進一步加強內部控制建設工作。三是加強行政事業(yè)單位內部控制業(yè)務培訓，使這些內部控制規(guī)章制度深入人心，培養(yǎng)具有豐富內部控制建設知識的人才，幫助行政事業(yè)單位重視和加強內部控制建設工作。

（二）推行內部控制信息公開

信息公開的實質是通過將社會公眾關心的重要信息置于社會監(jiān)督之下，從而提高信息的真實性和可靠性?？梢酝ㄟ^要求行政事業(yè)單位定期或者不定期按照規(guī)定的要求或標準向社會公眾公開本單位的內部控制信息。對外公開的內部控制信息包括單位內部控制制度、內部控制自我評價報告、內部控制聲明書等，同時要由單位主要負責人簽字，對內部控制公開材料及其真實性和有效性承擔責任。這樣可使社會公眾充分了解行政事業(yè)單位內部控制實施情況并加以監(jiān)督，幫助行政事業(yè)單位完善內控。

（三）加強外部監(jiān)督審計機制

一是由政府審計部門對行政事業(yè)單位實施內部控制的情況進行審計，包括確認和評價行政事業(yè)單位內部控制設計和內控運行缺陷和缺陷等級，分析缺陷形成原因，提出改進內部控制建議，督促行政事業(yè)單位完善其內部控制建設和實施工作。二是由監(jiān)察部門結合廉政風險防控工作，指導和督促行政事業(yè)單位完善內部控制，處理濫用權力和不作為的公務人員。三是建立和完善政府績效考核部門，將行政事業(yè)單位實施內控的情況納入績效考核，考核的結果與公務人員的收入掛鉤，以實現(xiàn)內部控制的目標。

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（作者單位：廣西壯族自治區(qū)民政廳 廣西南寧 530012）

（責編：賈偉）