財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

李蔚

摘 要：預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容之一，是預(yù)算績(jī)效管理的首要環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理起著關(guān)鍵性“籠頭”作用。文章對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題與不足進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效 目標(biāo)管理 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F234.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）06-096-02

預(yù)算績(jī)效管理是根據(jù)財(cái)政效率原理，對(duì)財(cái)政資金由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績(jī)效管理的重要組成部分。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果；要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，用盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容之一，是預(yù)算績(jī)效管理的首要環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理起著關(guān)鍵性“籠頭”作用。

一、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題與不足

（一）預(yù)算績(jī)效管理理念有待強(qiáng)化

受傳統(tǒng)思維影響，一些部門單位財(cái)政資金管理理念還停留在“過(guò)程管理”階段，對(duì)績(jī)效的認(rèn)識(shí)比較模糊，重視不夠，尤其是長(zhǎng)期以來(lái)形成的資金分配“人人有份”的平均主義思想，導(dǎo)致資金在源頭上控制不嚴(yán)。雖然經(jīng)過(guò)幾年的績(jī)效管理實(shí)踐，績(jī)效理念初步形成，但由于預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于探索試點(diǎn)和完善階段，有的部門對(duì)績(jī)效管理工作認(rèn)識(shí)不到位，只在乎“花錢是否合規(guī)合法”，卻忽視了“花錢是否值得”，因此對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理工作重視不夠，在編制項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)工作中，存在被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理缺乏強(qiáng)制措施

依法理財(cái)是財(cái)政管理的內(nèi)在要求，2014年新《預(yù)算法》將預(yù)算績(jī)效管理納入其中，首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，為我國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)，同時(shí)也為今后推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供了法律保障。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于受傳統(tǒng)投入性預(yù)算編制思維的影響，一些部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)編制重視程度不夠，加之地方缺乏預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制強(qiáng)制性配套措施，缺乏對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制的剛性約束和有力抓手，因此，一些地方績(jī)效目標(biāo)管理的“形式”大于“實(shí)效”，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制與預(yù)算資金安排“兩張皮”。

（三）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)值設(shè)定不夠科學(xué)

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的難點(diǎn)，在于績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)值的科學(xué)制定，這是世界性難題，由于缺乏可參照的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，大部分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)值由項(xiàng)目單位在編制預(yù)算時(shí)自行設(shè)定，一些單位業(yè)務(wù)人員對(duì)資金項(xiàng)目情況和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制方法不熟悉，提不出與資金量相匹配的項(xiàng)目可量化的“績(jī)”與“效”；還有一些單位為考慮部門自身利益，利用信息不對(duì)稱等因素，在編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)存在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置粗放，目標(biāo)值設(shè)置偏低等問(wèn)題，不利于提高財(cái)政支出的績(jī)效。

（四）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)審核難度比較大

按照相關(guān)要求，對(duì)于預(yù)算部門提交的績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門需從績(jī)效目標(biāo)與部門任務(wù)的相關(guān)性、預(yù)算資金量和項(xiàng)目目標(biāo)之間的匹配性、評(píng)價(jià)指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)性和預(yù)算資金對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障度等方面進(jìn)行審核或組織評(píng)審，但是每年納入績(jī)效目標(biāo)管理的項(xiàng)目數(shù)量少則幾十個(gè)，多則幾百個(gè)，要在短時(shí)間內(nèi)對(duì)這些項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)有效的審核，財(cái)政部門深感力不從心。一是項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，績(jī)效目標(biāo)涉及各領(lǐng)域、各行業(yè)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，缺乏全面的專業(yè)知識(shí)；二是信息不對(duì)稱，績(jī)效目標(biāo)由預(yù)算部門在編制預(yù)算時(shí)同步編制，具有部門職能的個(gè)性特點(diǎn)，但由于信息不對(duì)稱，沒(méi)有相對(duì)科學(xué)完善的信息數(shù)據(jù)，使得對(duì)績(jī)效目標(biāo)的確認(rèn)缺乏標(biāo)準(zhǔn)；三是審核、批復(fù)時(shí)間緊，績(jī)效目標(biāo)編制應(yīng)與預(yù)算編制“二上二下”同步進(jìn)行，而對(duì)績(jī)效目標(biāo)的審核遠(yuǎn)比對(duì)預(yù)算資金的審核更加繁瑣，加之財(cái)政部門從事績(jī)效管理職能的人員有限，要與預(yù)算一并下達(dá)批復(fù)，時(shí)間過(guò)于緊張。

（五）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理專業(yè)人才比較缺乏

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性和專業(yè)性特點(diǎn)，首先，作為財(cái)政部門從事預(yù)算績(jī)效管理工作的人員，既要熟悉國(guó)家宏觀政策和財(cái)政專業(yè)知識(shí)，又要精通部門項(xiàng)目管理，還要擅長(zhǎng)信息處理。從實(shí)踐來(lái)看，這樣的復(fù)合型人才相對(duì)缺乏，難以適應(yīng)績(jī)效管理工作的更高要求。同時(shí)，預(yù)算單位財(cái)會(huì)人員不但要熟悉財(cái)政政策、財(cái)會(huì)知識(shí)，還要熟練掌握部門、單位職能和政府戰(zhàn)略規(guī)劃以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目管理特點(diǎn)等，這些都是編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)所必須的基礎(chǔ)條件，但是從績(jī)效目標(biāo)編制工作情況分析，預(yù)算單位財(cái)會(huì)人員的綜合能力，還未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)編制工作的基本需求。

二、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的對(duì)策建議

（一）加大宣傳力度，強(qiáng)化績(jī)效理念

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定有一定的難度，但對(duì)于預(yù)算職能部門專業(yè)人員來(lái)講，績(jī)效目標(biāo)的填報(bào)并不是很困難，申報(bào)不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象，反映的是對(duì)績(jī)效觀念淡薄和對(duì)績(jī)效工作的消極，因此，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理宣傳，進(jìn)一步提高各地、各部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性認(rèn)識(shí)顯得尤為重要。充分利用新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極宣傳“用錢必問(wèn)效、問(wèn)效必問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)效為先”的績(jī)效管理理念，使各級(jí)政府和部門必須深刻認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、執(zhí)政為民的必然要求，是構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是緩解財(cái)政收支矛盾、提高財(cái)政資金使用效益和透明度的有效手段。

（二）推進(jìn)預(yù)算改革，實(shí)施“績(jī)效預(yù)算”

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照"人員—職能—經(jīng)費(fèi)"這一模式進(jìn)行制度安排的，預(yù)算收支僅僅體現(xiàn)了政府決心意圖，取決于政府公共資源存量，本身就缺乏內(nèi)在約束機(jī)制。而績(jī)效預(yù)算卻不同，它是按照"公共品—公共品成本—預(yù)算"的模式，通過(guò)對(duì)公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制，政府職能部門首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和項(xiàng)目計(jì)劃，再依據(jù)職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來(lái)編制預(yù)算?？?jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，強(qiáng)化了相關(guān)職能部門的責(zé)任，提高了財(cái)政支出的效率。同時(shí)，預(yù)算管理模式的改變，能夠促使預(yù)算部門編制績(jī)效目標(biāo)，由“被動(dòng)應(yīng)付”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)申報(bào)”。

（三）深化制度建設(shè)，優(yōu)化管理流程

績(jī)效目標(biāo)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)和完善，在制度建立上，應(yīng)根據(jù)地區(qū)財(cái)政資金管理特點(diǎn)與要求，在上級(jí)財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理規(guī)定框架下，制定本地區(qū)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法和操作規(guī)程，將績(jī)效目標(biāo)管理的目的、范圍、程序、要求等以制度的形式固定下來(lái)。在實(shí)施范圍上，應(yīng)堅(jiān)持“試點(diǎn)擴(kuò)面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，先對(duì)部分重點(diǎn)項(xiàng)目或部門進(jìn)行試點(diǎn)，理順各環(huán)節(jié)事項(xiàng)后再逐步推開。在編制時(shí)間上，應(yīng)與部門預(yù)算“二上二下”同步進(jìn)行，并與預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)；特殊或重大項(xiàng)目，考慮到項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定比較復(fù)雜、預(yù)算編制時(shí)間緊湊和財(cái)政部門組織評(píng)審難度較大等因素，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)批復(fù)時(shí)間可適當(dāng)順延。在質(zhì)量控制上，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容必不可少，尤其是對(duì)項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)在科學(xué)測(cè)算和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上確定。

（四）完善信息平臺(tái)，提供技術(shù)支撐

績(jī)效目標(biāo)管理的難點(diǎn)是對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系的建立，為保證績(jī)效指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，給預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制工作提供公眾認(rèn)可的尺度，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)部門、項(xiàng)目等指標(biāo)體系、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)建設(shè)。一是推進(jìn)部門、項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)建設(shè)，按行業(yè)、領(lǐng)域、部門、項(xiàng)目等組織建設(shè)績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，為預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制提供參考。二是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，研究并運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)編制信息數(shù)據(jù)共享共用，促進(jìn)預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)編制的有機(jī)融合，提高預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)編制的科學(xué)化、信息化管理水準(zhǔn)，從而推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作由“規(guī)范”向“科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

（五）有效借助外力，建立評(píng)審機(jī)制

績(jī)效目標(biāo)評(píng)審，是保證績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量的關(guān)鍵，也是績(jī)效目標(biāo)管理的難點(diǎn)之一。對(duì)于單位申報(bào)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)其設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值的完整性、客觀性和科學(xué)性進(jìn)行審核，同時(shí)還要對(duì)預(yù)算資金量和項(xiàng)目目標(biāo)之間的匹配性、預(yù)算資金對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障度、評(píng)價(jià)指標(biāo)與績(jī)效目標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)性以及項(xiàng)目、資金及管理措施等進(jìn)行審核。但是受財(cái)政部門績(jī)效管理機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和績(jī)效目標(biāo)的編制、審核時(shí)間的限制，僅靠績(jī)效管理機(jī)構(gòu)人員，在短時(shí)間內(nèi)完成所有項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的評(píng)審，難度相當(dāng)大。因此，財(cái)政部門應(yīng)考慮借助外力，充分運(yùn)用社會(huì)專業(yè)資源，按時(shí)、保質(zhì)完成對(duì)績(jī)效目標(biāo)的評(píng)審。一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理“專家?guī)臁钡慕?，通過(guò)認(rèn)證、考核等措施，廣泛吸納相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域以及部門的相關(guān)方面專家，構(gòu)建充實(shí)預(yù)算績(jī)效管理“專家?guī)臁?，并依托預(yù)算績(jī)效管理“專家?guī)臁?，根?jù)行業(yè)、部門、項(xiàng)目特點(diǎn)等組建預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)審組，對(duì)年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)審。二是可委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，將“組建評(píng)審組、召集評(píng)審會(huì)、分析整理專家意見(jiàn)、撰寫評(píng)審報(bào)告”等事項(xiàng)委托有專業(yè)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，使財(cái)政部門人員更加集中精力做好組織協(xié)調(diào)工作，有效克服財(cái)政部門人員專業(yè)知識(shí)不全面、力量不充足等問(wèn)題。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)等“第三方”組織績(jī)效目標(biāo)評(píng)審，有利于維護(hù)績(jī)效目標(biāo)評(píng)審的公正性和客觀性。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)多種形式開展不同層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括對(duì)財(cái)政部門、預(yù)算部門、項(xiàng)目單位、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員開展的專業(yè)培訓(xùn)與資格認(rèn)證；利用部門預(yù)算布署會(huì)，同時(shí)布置績(jī)效目標(biāo)管理工作，并對(duì)年度財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)編制進(jìn)行專門的培訓(xùn)與輔導(dǎo)；利用財(cái)政部門組織財(cái)會(huì)人員后續(xù)教育等時(shí)機(jī)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理政策理論和操作流程進(jìn)行宣傳和講解。在加強(qiáng)績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，建立對(duì)績(jī)效管理相關(guān)人員的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)對(duì)績(jī)效管理專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)的積極性，從而提高績(jī)效管理業(yè)務(wù)工作能力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 金世斌；黃莉.從績(jī)效評(píng)價(jià)走向績(jī)效管理——鎮(zhèn)江市績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐與思考.發(fā)展研究，2012（11）

[2] 章曉琳.構(gòu)筑預(yù)算管理的“防火墻”——績(jī)效目標(biāo)管理的探索與思考.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2013（6）

[3] 李瑞妮.新預(yù)算法視角下進(jìn)行部門預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的研究.商，2016（1）

（作者單位：鎮(zhèn)江市商務(wù)局 江蘇鎮(zhèn)江 212050）

（責(zé)編：若佳）