關(guān)于穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化進程的思考

賈改紅

前言：

黨的十八屆五中全會會議公報明確提出“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一就是要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，妥善應(yīng)對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)，確保到二○二○年全面建成小康社會如期實現(xiàn)。

一、城鎮(zhèn)化的概念和意義

1.何謂城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是一個涉及多方面內(nèi)容的社會經(jīng)濟演進過程，是現(xiàn)代化水平的重要標志，是隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，從而農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地域向城鎮(zhèn)地域轉(zhuǎn)化、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活方式和城鎮(zhèn)文明不斷向農(nóng)村傳播擴散的歷史過程。

2.城鎮(zhèn)化的意義

2013年12月中旬召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議對中國城鎮(zhèn)化的意義做了十分精辟的論述，該論述指出：“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。”

二、中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978-2014年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.49億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到54.77%，年均提高1.02個百分點。城鎮(zhèn)人口由1.7億，增加到7.49億，增加了5.79億。鄉(xiāng)村人口從最高值的8.6億，下降到2014年的6.18億，減少了2.42億。中國歷史上城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村人口數(shù)量，這樣的變化帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

當然在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。

1.是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城市出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)

自從中國城鎮(zhèn)化進入加速期以來，流動人口無法有效融入城市就成為一個嚴重而尷尬的社會問題。被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。在城市形成當?shù)鼐用衽c流動人口新的二元結(jié)構(gòu)。這對城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和健康發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)，并且會隨著轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴大而進一步凸顯出來。

2.鄉(xiāng)村發(fā)展滯后，農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化進展緩慢

隨著越來越多的人口涌向城市，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經(jīng)無人耕種的問題。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴重不足，導致農(nóng)村與城鎮(zhèn)不僅在經(jīng)濟方面，而且在社會、文化、醫(yī)療和教育等各個領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，農(nóng)村現(xiàn)代化進展緩慢，部分農(nóng)村日益凋敝。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，對人口有序轉(zhuǎn)移形成制約

我國城鎮(zhèn)化過程中需要轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模龐大，中小城市和小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢得不到發(fā)揮，會制約不同規(guī)模和不同類型城鎮(zhèn)功能互補、相互支撐的城市群的形成，導致城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)混亂和失序。

4.“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效

城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的最終目的也是提高和改善人的生活、生產(chǎn)條件，釋放個人和整個社會的潛能。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風險。

總之，城鎮(zhèn)化有著深遠而廣泛的影響，會帶來經(jīng)濟、社會，乃至政治的巨大變化。但是這些積極的變化和影響并不是免費的午餐，需要一系列制度改革和制度完善加以保駕護航。應(yīng)對之策是主動破解城鎮(zhèn)化面臨的難題，最大化地釋放城鎮(zhèn)化的正能量，走新型城鎮(zhèn)化道路。

三、推進新型城鎮(zhèn)化的基本思路

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的發(fā)展目標，到2020年我們要實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，可謂任務(wù)艱巨。

1.強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐

大批工業(yè)城市迅速崛起，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就顯得尤為重要。我國的鄭州、石家莊等大型城市無一不是因為陸路交通而崛起的。這就提醒我們加快城鎮(zhèn)化建設(shè)必須強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐

2.降低城鎮(zhèn)落戶門檻，有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

到目前為止仍有7.49億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來一些復雜的經(jīng)濟社會問題。

創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。

3.建立“新型城鄉(xiāng)關(guān)系”，因地制宜地采取差別化的發(fā)展策略

城鄉(xiāng)建設(shè)長期存在“重城輕鄉(xiāng)”的思想。要提高中小城市和城鎮(zhèn)的人口吸納與服務(wù)功能，使農(nóng)村富余勞動力在大中小城市均衡分布、有序流動，形成一種城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。對于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，以縣域為基本單元，有序推進農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程，依據(jù)各地各具特色的自然資源、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化特色等現(xiàn)實情況，積極進行城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新試點。

4.優(yōu)化城市空間格局和提高城市規(guī)劃建設(shè)水平

城鎮(zhèn)化必須正確規(guī)劃和布局，實行規(guī)劃和布局聯(lián)動，做到集中與分散結(jié)合，使大、中、小城市結(jié)構(gòu)合理、布局適當。一是要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導人口流向和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、集約高效的城市群。二是要加快發(fā)展中小城市。積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強的中小城市；在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)集中建設(shè)縣城和中心鎮(zhèn)。三是要有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)為重點；在城市群周邊地區(qū)，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與緩解大城市中心區(qū)人口壓力相結(jié)合，其他地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展要與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，與提供公共服務(wù)相結(jié)合。