我國自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展制度創(chuàng)新實證研究

摘要：制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設和發(fā)展的核心內(nèi)容，在自貿(mào)區(qū)市場—社會—政府的互動框架內(nèi)，社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)變與實現(xiàn)市場自由化的重要內(nèi)容，其具有協(xié)調(diào)、服務、干預等多重功能。上海自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿(mào)區(qū)應當充分借鑒國內(nèi)外的已有經(jīng)驗，針對現(xiàn)有問題尋求適合自身發(fā)展的相應制度。

關鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；社會組織；制度創(chuàng)新

自貿(mào)區(qū)是我國應對國內(nèi)改革和國際開放的重大戰(zhàn)略舉措，其既承擔全面改革的任務，又肩負深層次開放的重任。作為推進改革開放，以開放促改革、促發(fā)展的“試驗田”，制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心內(nèi)容。其發(fā)展的實質(zhì)在于通過“先行先試”，形成可復制可推廣的新制度，以減少政府的行政干預，激發(fā)其他主體的活力，從根本上促進投資貿(mào)易的市場化。自貿(mào)區(qū)改革既涉及政府與市場關系的調(diào)整，也是對國家與社會關系的調(diào)整，在政府、市場與社會良性互動的體制機制中，社會組織無疑具有關鍵性的地位和作用。本文基于對現(xiàn)有滬津閩粵自貿(mào)區(qū)社會組織的實證分析，系統(tǒng)考察其存在的主要問題和可能的走向，旨在為推動社會組織的制度創(chuàng)新提供理論和實踐支撐。

一、 社會組織對自貿(mào)區(qū)建設的功能和意義

目前法律上尚沒有對社會組織做出明確定義，但一般認為，社會組織應當主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等，職能上的公益性、組織上的民間性和行為上的中介性是其主要特征。在市場—社會—政府的主體框架內(nèi)，社會組織作為推動自貿(mào)區(qū)市場化和政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐，是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)，其在自貿(mào)區(qū)建設中的突出作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 服務功能：深化自貿(mào)區(qū)市場化進程。自貿(mào)區(qū)建設的核心在于促進和深化市場經(jīng)濟，而社會組織可以為自貿(mào)區(qū)市場化的實現(xiàn)提供穩(wěn)定持續(xù)的支持。滬津閩粵自貿(mào)區(qū)在建立和發(fā)展過程中，企業(yè)數(shù)量激增，糾紛日益復雜，大大加重了行 摘要：制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)建設和發(fā)展的核心內(nèi)容，在自貿(mào)區(qū)市場—社會—政府的互動框架內(nèi)，社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)變與實現(xiàn)市場自由化的重要內(nèi)容，其具有協(xié)調(diào)、服務、干預等多重功能。上海自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展雖然取得了較大的成績，但是面臨著諸多的制度難題。我國自貿(mào)區(qū)應當充分借鑒國內(nèi)外的已有經(jīng)驗，針對現(xiàn)有問題尋求適合自身發(fā)展的相應制度。

關鍵詞：自貿(mào)試驗區(qū)；社會組織；制度創(chuàng)新

政管理的負擔，社會組織可以借助自身的組織和專業(yè)優(yōu)勢提供差異性服務。一方面，社會組織可以有效滿足自貿(mào)區(qū)企業(yè)的多層次需求。行業(yè)協(xié)會、社會團體可以解決企業(yè)在公共服務、員工培訓、科技咨詢等方面的需求；另一方面，社會組織又是經(jīng)濟民主的重要載體和保障，其在政府決策咨詢、市場影響評價、經(jīng)濟政策制定等方面的廣泛參與，可以有效限制行政壟斷，保障市場公平環(huán)境的實現(xiàn)。

2. 干預功能：承接政府的職能轉(zhuǎn)移。自貿(mào)區(qū)改革的關鍵在于通過放松政府管制，從而實現(xiàn)激發(fā)市場活力的效果。作為實施社會管理的重要主體，社會組織可以有效承接政府權力的下放和職能轉(zhuǎn)變，促進“自由貿(mào)易與社會的兼容度增加，更加有利于發(fā)揮自由貿(mào)易提升全人類福祉的功能”。一方面，社會組織是政府購買公共服務的主要“承接主體”，可以有效彌補政府在公共服務供給質(zhì)量和效率上的不足，在醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權等方面具有諸多優(yōu)勢；另一方面，作為綜合統(tǒng)籌型監(jiān)管框架的重要組成部分，通過推動社會組織的行業(yè)自律、參與社會監(jiān)管，可以有效提升監(jiān)管效果，節(jié)省行政成本。

3. 協(xié)調(diào)功能：助力自貿(mào)區(qū)國際化發(fā)展。2015年以美國為主導的“跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關系協(xié)定（TPP）”達成，在國際標準上有可能對我國構(gòu)筑新的挑戰(zhàn)。自貿(mào)區(qū)國際化的發(fā)展必須提速，而社會組織的協(xié)調(diào)功能效果日益突出。首先，有助于實現(xiàn)國際標準與國際貿(mào)易的掛鉤，社會組織可以積極參與集體協(xié)商、勞動爭議處理等相關制度的制定和實施，防止發(fā)達國家利用相關標準（勞動標準、環(huán)境標準）設定歧視性“貿(mào)易壁壘”，干擾正常的國際投資與貿(mào)易。其次，有助于構(gòu)建有效的國際貿(mào)易糾紛調(diào)解和談判機制。與政府不同，社會組織具有公益性、中介性的特征，在國家談判和貿(mào)易糾紛調(diào)解中具有主體中立、手段多樣、方式靈活等優(yōu)勢。可以有效解決境內(nèi)外企業(yè)之間的糾紛，提升我國在國家貿(mào)易規(guī)則中的話語權和影響力。如以社會組織為主體的貿(mào)易糾紛ADR已經(jīng)日漸成為解決貿(mào)易糾紛的主要方式。

二、 自貿(mào)區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題——以上海自貿(mào)區(qū)社會團體為例

1. 自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀。上海的社會組織發(fā)展起點高、發(fā)展快，早在2008年浦東新區(qū)就打破一業(yè)一會的限制，實行無主管部門即可在民政部門登記的社會組織登記制度，浦東現(xiàn)代物流行業(yè)協(xié)會是當時登記的第一家行業(yè)協(xié)會類的社會組織。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2014年，上海市登記在冊的社會組織已經(jīng)達到11 607家，每萬名戶籍人口擁有社會組織約8個，是全國平均水平的2倍多。社會團體因為機構(gòu)健全、與政府關系緊密，因此是自貿(mào)區(qū)社會組織建設的重點。目前上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會團體按照業(yè)務范圍可以分為綜合類、行業(yè)類和專業(yè)類三種，按社會組織與政府關系的松緊程度可分為政社分開型組織、政社半分開型組織、政社重疊型組織三類。這些社會團體主要承擔為會員服務、自律以及為政府服務等職能。其中為會員服務業(yè)是維持社會團體日常運營的主要手段，隨著政府購買服務的大力實施和推廣，承接政府職能轉(zhuǎn)移而進行的服務逐漸成為社會組織的主要工作內(nèi)容。社會組織依賴特定的形式來實現(xiàn)其職能，就目前來說，其主要通過開展社團活動、設立民辦非企業(yè)單位和營利企業(yè)等開展活動，如德國商會成立了排除辦事機構(gòu)開展針對性的服務，并設立會員制的社會組織專門開展會員服務，同時還成立了專業(yè)咨詢公司開展有償服務等。但總的來看，目前自貿(mào)區(qū)社會組織具有規(guī)模小、職能有限、行政色彩濃厚、專業(yè)化程度低等特征，直接制約著社會組織功能的發(fā)揮。

2. 自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展存在的問題。

（1）社會組織成立面臨體制困境?！渡鐣F體登記管理條例》確立了對社會組織進行“雙重管理”的基本框架，其簡單概括起來就是“歸口登記、雙重負責、分級管理、限制競爭、選擇性扶持”。“民政部門負責對社會團體進行登記注冊管理，而業(yè)務主管部門則負責進行日常管理。同一行政區(qū)域內(nèi)，不得重復成立相同或者相似的社會團體。沒有必要成立的，登記管理機關不予批準”?？偟膩砜?，目前的管理模式使得社會組織成立準入門檻高且程序復雜，而規(guī)模和競爭上的限制使得社會組織發(fā)展步履維艱。這點在外國商會上表現(xiàn)的尤為明顯，因為《外國商會管理暫行規(guī)定》的限制，外國商會難以在地方設立分支機構(gòu)和吸納中國企業(yè)作為會員，限制了外國商會的功能發(fā)揮，不利于國內(nèi)外企業(yè)之間的交流。

（2）政府向社會轉(zhuǎn)移職能力度有限。雖然目前政府購買服務已經(jīng)成為社會組織參與社會治理的重要手段，但其僅限于公共服務事項，對于涉及社會管理的事項依舊未能實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移。如很多政社重疊型社會組織目前承擔的社會管理職能的范圍依舊非常狹窄，其僅能承接一些并不重要的輔助性事務，而重要工作的取得通常要依賴于社會團體領導的人脈和影響力。同時，國務院雖然已經(jīng)明文已經(jīng)取消了很多的行政審批事項，但是由于受到“行政管控”思維的影響，社會團體并沒有能夠承接相應的職業(yè)資格的評價和認定職能，因而社會組織的職能發(fā)揮非常有限。

（3）評價機制難以發(fā)揮作用。目前對社會組織的評估僅僅體現(xiàn)為傳統(tǒng)的行政考核，由于缺乏直接的會員評價和社會的廣泛參與，評級結(jié)果自然也就難以得到市場的認同。如雖然很多社會團體雖然被評為“上海市5A社團”“上海市明星社團”，但是與普通的社團相比，其在吸納會員和品牌塑造上并無任何優(yōu)勢。而政府評估的標準不統(tǒng)一、程序不合理以及結(jié)果上的不公開也極大的制約了評估的效果，導致評估的獎懲功能難以有效發(fā)揮。同時，就政府機構(gòu)本身來說，其也并未認可民政部門的評估結(jié)果，如在政府購買公共服務事項中高級別社團并無優(yōu)勢。

（4）監(jiān)管方式難以滿足需要。目前對社會組織的監(jiān)管尚處于重視事前監(jiān)管，忽視事中事后監(jiān)管的階段。由于缺少信息共享與交流平臺，監(jiān)管部門難以掌握社會組織的日?；顒?，及時了解相關組織的要求和最新動向，而社會組織也難以將相關企業(yè)的訴求及時的傳達給政府，大部分社會組織與其他其他組織之間從未進行過業(yè)務交流，加強不同社會組織之間的溝通顯得異常急迫。同時，自貿(mào)區(qū)社會組織的自律監(jiān)管面臨嚴峻挑戰(zhàn)，由于社會團體職能的有限，其對已加入組織成員的意義并不大，因此監(jiān)管職能以“評優(yōu)一票否決制”或者“君子協(xié)定”為形式，出現(xiàn)違約情況后社會組織的應對措施極為有限，因此行業(yè)自律屬性很弱。

（5）跨區(qū)域活動面臨突出障礙?？鐓^(qū)域活動包括：社會組織跨地區(qū)吸收會員、社會組織跨地區(qū)開展活動以及跨地區(qū)合作。就目前來說，各自貿(mào)區(qū)社會組織面臨的突出問題主要表現(xiàn)在跨區(qū)域活動難以實施。如廣東省與上海市社會組織之間的信用認證，雖然在各自區(qū)域內(nèi)均為有效，但是兩者達成的信用互認協(xié)議卻因為無法獲得政府的認可因而難以實施。從實質(zhì)上說，目前社會組織之間的活動依舊受到了行政權力的制約，因而難以獨立跨區(qū)域開展活動。

三、 促進自貿(mào)區(qū)社會組織發(fā)展的對策

1. 減少對社會組織的準入限制。

（1）放寬對外國商會的限制。隨著天津、廣東、福建等省自貿(mào)區(qū)的成立，外商企業(yè)的增加將帶來對社會組織的巨大需求，在我國社會組織服務水平不高、數(shù)量稀缺的前提下，外國商會可以大大提升自貿(mào)區(qū)的整體服務水平。2014年民政部發(fā)文規(guī)定“全國性的社會團體設立分支機構(gòu)無需民政部門批準”。自貿(mào)區(qū)應當制定具體實施細則，放寬對外國商會的限制，同時允許中國企業(yè)自由加入商會，促進外國商會與中國企業(yè)嘗試新的合作制度，如半會員制、友好合作制，以增加境內(nèi)外企業(yè)的互動交流。

（2）變革雙重管理體制?，F(xiàn)有的“雙重管理”模式將登記和日常管理分離，偏向于以政府為中心展開，致使登記程序復雜、日常管理效果不佳。上海對社會組織登記實行“一步到位”，即對新增和存量社會組織實行同步推進登記管理。同時采取“負面清單”的管理模式，除明確規(guī)定需要進行雙重管理的，可以直接登記。廣東省則先后制定了《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》《關于廣東省進一步培育發(fā)展和規(guī)范社會組織的方案》，將“業(yè)務主管單位”變?yōu)椤皹I(yè)務指導單位”，弱化了業(yè)務主管單位對行業(yè)協(xié)會的控制，促進了社會組織的發(fā)展。自貿(mào)區(qū)可以進行制度創(chuàng)新，結(jié)合負面清單管理模式改革現(xiàn)有的“雙重管理模式”，構(gòu)建“備案注冊——登記認可——公益認定”的三層準入制度。

2. 強化社會組織自身的能力建設。

（1）加快政府向社會組織的職能轉(zhuǎn)移。針對自貿(mào)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)移不夠的問題，國務院應當積極完善相關立法，將取消審批的事項有步驟、有條件的轉(zhuǎn)交給社會組織承擔，并及時向社會公布。同時，還應當積極引入市場化的方式和手段，如自貿(mào)區(qū)政府編制政府購買目錄，將公共服務職能采用政府購買的方式轉(zhuǎn)移給社會組織承接，鼓勵社會組織參與公開招標，政府則按照服務購買的數(shù)量和質(zhì)量支付相應的費用。通過這種合同規(guī)制的方式既減輕了政府的財政負擔，大大改善了服務質(zhì)量，又促進了社會組織的自身發(fā)展。

（2）促進社會組織的自律管理。一直以來，社會組織的行業(yè)自律之所以落不到實處除了自身職能有限外，還與其自律機制不健全密切相關。自貿(mào)區(qū)政府應當積極推動相關工作，建立行業(yè)性的自律公約，同時建立懲罰通報機制，對于嚴重違反會員公約或者誠信守則的相關企業(yè)和單位應當及時向社會公布，并計入黑名單，情節(jié)嚴重的可以直接清退；通過以上制度設計可以促進會員單位形成自我約束、自我監(jiān)督和自我管理的內(nèi)部自律監(jiān)管機制。

3. 完善對社會組織的監(jiān)督和管理。

（1）加強評價機制創(chuàng)新。有效的評估機制是實現(xiàn)對社會組織監(jiān)管的核心內(nèi)容，國外高度重視對社會組織的評估工作。已有實踐表明，建立多元主體參與的評估體系可以充分調(diào)動社會公眾參與的積極性，提升評估效果。如日本、美國、澳大利亞在評估中均引入了社會參與。自貿(mào)區(qū)政府應當構(gòu)建政府評估——公眾評估——社會組織自我評估為一體的多元評估框架，動員民眾的廣泛參與，細化評估程序、考核項目、評估后果等具體內(nèi)容，并將結(jié)果及時的向社會公布，聽取公眾意見。同時將最終的考核結(jié)果與社會組織的聲譽評價、稅收減免等直接掛鉤，分數(shù)考評優(yōu)秀的可以取得政府較多的財政補貼，并在政府購買服務中具有優(yōu)先備選權。

（2）推動樞紐型社會組織的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布了《促進社會力量參與市場監(jiān)督的若干意見》，旨在建立社會力量參與市場監(jiān)督的制度。2014年上海自貿(mào)區(qū)發(fā)起成立了“社會參與委員會”，該自治組織共囊括行業(yè)協(xié)會、商會、基金會、民辦非企業(yè)單位等共42家單位，是企業(yè)和社會力量溝通協(xié)作，共同進行市場監(jiān)管的互動平臺，該組織應當定位為自貿(mào)區(qū)公共治理的樞紐型社會組織。自貿(mào)區(qū)政府可以此為基礎，進一步深化相應制度，如自貿(mào)區(qū)管委會重大事項和條例的出臺，應當邀請該委員會參加并征求其意見。同時，廣大自貿(mào)區(qū)企業(yè)也可以通過該平臺提出相關建議和批評。自貿(mào)區(qū)政府應當將該委員會建成凝聚會員的載體、合作共治的平臺、反映訴求的渠道。

（3）創(chuàng)新監(jiān)管方式。2015年福建省自貿(mào)區(qū)率先在全國頒布首張“統(tǒng)一社會信用代碼”。天津市社會團體管理局則發(fā)布相關規(guī)定“對新成立的社會組織，賦予統(tǒng)一的社會信用代碼，發(fā)放信用登記的證書并發(fā)布公告。同時對于存量的社會組織進行登記證書的換發(fā)”。自貿(mào)區(qū)應當結(jié)合其自身的發(fā)展狀況，推動監(jiān)管和服務模式創(chuàng)新，改變以往重登記、輕管理的局面，變革現(xiàn)有的行政監(jiān)管方式，積極推動政府購買服務中的合同監(jiān)管，加強對社會組織責任的追究，同時變事前監(jiān)管為事前、事中、事后監(jiān)管并存。并完善監(jiān)管的后果機制，將資助、獎勵與監(jiān)管后果結(jié)合起來。

（4）建立社會組織的跨區(qū)域合作機制。社會組織之間的合作既體現(xiàn)為不同資質(zhì)的互認，而且也是政府跨區(qū)域合作的重要體現(xiàn)。國外高度重視不同政府之間的合作，如英國“地方戰(zhàn)略伙伴”計劃，承諾對不同區(qū)域和領域的社會組織要給與必要的配合和確認。自貿(mào)區(qū)政府應當積極主動推動與區(qū)內(nèi)外政府之間的合作細節(jié)和程序，實現(xiàn)對社會組織跨區(qū)域合作的承認和允諾。

四、 結(jié)論

自貿(mào)區(qū)是我國在已經(jīng)具有了較為成熟的市場化地位，以及與國際規(guī)則接軌不斷加強背景下的一次制度嘗試，與原有的經(jīng)濟特區(qū)改革不同，自貿(mào)區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地。自貿(mào)區(qū)應當以制度創(chuàng)新為基礎，必須將社會組織的培育和發(fā)展置于全新的高度，并在此基礎上重構(gòu)市場與政府的關系。所以過渡干預的政府和缺乏監(jiān)管的社會組織對于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展來說都意味著失敗。推動政府與社會組織雙向互動的合作模式可以充分調(diào)動社會組織的力量參與社會治理。除了加強自貿(mào)區(qū)社會組織自身建設的同時，要特別注意區(qū)內(nèi)外社會組織的協(xié)調(diào)，以減少可能存在的制度套利和系統(tǒng)風險。

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