集體土地使用權(quán)入市的相關(guān)法律問題思考

程藝博　高崇慧

摘 要 十八屆三中全會(huì)后，土地改革大方向已定，集體土地使用權(quán)入市的政策也逐漸被確定下來。然而集體土地使用權(quán)入市交易并非易事，需要政治、經(jīng)濟(jì)、立法等各個(gè)方面的配合與支持，還要對(duì)可能會(huì)出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題進(jìn)行防范。

關(guān)鍵詞 集體土地 入市 流轉(zhuǎn) 法律思考

中圖分類號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.03.068

Abstract After the Third Plenary Session of eighteen， land reform direction has been set， the collective land use rights market policies have gradually been determined. However， collective land use rights into the market is difficult and requires the cooperation and support all aspects of political， economic， legislative， etc.， but also may occur on a range of social issues prevention.

Key words collective land； enter to the market； circulation； legal considerations

1 對(duì)可入市集體土地使用權(quán)之法律界定

《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”大體來看，集體土地主要包括農(nóng)業(yè)用地和集體建設(shè)用地，而集體建設(shè)用地又可分為三大類：公益性公共設(shè)施用地、宅基地和經(jīng)營性用地。

有學(xué)者認(rèn)為，集體土地使用權(quán)入市僅指鄉(xiāng)村建設(shè)用地，主要包括鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地，以及農(nóng)村居民住宅用地。筆者認(rèn)為這樣的界定是有失偏頗的，根據(jù)土流據(jù)網(wǎng)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，土地流轉(zhuǎn)交易類型排在前三位的分別是農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地。其中農(nóng)用地交易面積為7166.01萬畝，占總交易面積的74.28%。由此可見，集體土地使用權(quán)入市主要部分乃是農(nóng)業(yè)用地。

也有些學(xué)者把集體建設(shè)用地分為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”與“集體非經(jīng)營性建設(shè)用地”（主要是宅基地），主張將前者入市交易即將宅基地排除在外，筆者認(rèn)為這樣的界定也是不準(zhǔn)確的。隨著城市化的不斷發(fā)展及人口增長速度的減低，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)了大量閑置和荒廢現(xiàn)象，由于宅基地的群落性，回收后作為耕地顯然是不可行的。且由于計(jì)劃生育的貫徹落實(shí)及生育觀念的轉(zhuǎn)變，宅基地的需求勢必會(huì)呈萎縮姿態(tài)，故而回收后作為宅基地再次分配也無必要為了增加農(nóng)民收入和合理利用土地，將宅基地使用權(quán)也納入市場流轉(zhuǎn)范圍是很有必要的。

農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營性用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。根據(jù)十八屆三中全會(huì)中關(guān)于土地改革的相關(guān)內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)可出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

集體建設(shè)性用地中的公益性公共設(shè)施用地是保證集體存在和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)載體，為集體利益服務(wù)。根據(jù)《擔(dān)保法》第一百八十四條第三款的規(guī)定，以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生公共設(shè)施和其他社會(huì)公益事業(yè)設(shè)施用地是不得抵押的，筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地中的公益性公共設(shè)施用地是不宜用作流轉(zhuǎn)的。

綜上所述，筆者認(rèn)為可流轉(zhuǎn)的集體土地主要包括了農(nóng)業(yè)用地、宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地。

2 集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 理論上的現(xiàn)狀

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出集體土地入市流轉(zhuǎn)大方針后。2014年和2015年連續(xù)兩年的1號(hào)文件再次肯定了賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，同時(shí)提出改革農(nóng)村宅基地分配制度，選擇若干試點(diǎn)，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第二章第五節(jié)及第三章都對(duì)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定?！段餀?quán)法》第一百八十四條第二款規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不可抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。結(jié)合上述《土地承包法》的規(guī)定可見部分土地承包經(jīng)營權(quán)是可以抵押的，但大部分的耕地、宅基地等仍不能進(jìn)行抵押，不利于流轉(zhuǎn)入市的發(fā)展。

2.2 集體土地使用權(quán)入市的實(shí)踐

從1995年起，國家土地管理局和國土資源部陸續(xù)在22個(gè)省市布置一批集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)，多個(gè)試點(diǎn)省市，如蕪湖、蘇州、成都、安徽、河北、廣東等地已有集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)出臺(tái)。日前，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。集體土地使用權(quán)入市的試點(diǎn)工作正如火如荼地進(jìn)行著。

3 完善集體土地使用權(quán)入市交易的相關(guān)構(gòu)思

3.1 立法完善

集體土地使用權(quán)入市面臨的第一大問題就是現(xiàn)行法律的普遍禁止和規(guī)定空白，根據(jù)上文所述，為了確保集體土地使用權(quán)入市有法可依，需要對(duì)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《土地征收補(bǔ)償條例》等一系列的法律法規(guī)及相關(guān)的解釋或其他文件做出調(diào)整，這是一個(gè)極為復(fù)雜且巨大的工程，并且不能完全滿足集體土地使用權(quán)入市的要求。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)頒布《集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》。首先，在位階上其僅次于憲法，又屬于新法，可以排除其他法律法規(guī)規(guī)定；其次，以立法方式進(jìn)行規(guī)定，可以全面、集中地解決問題，避免了多部法律分散規(guī)定的現(xiàn)象，高效便民，利于執(zhí)行。

3.2 改革土地征收制度，以稅收為手段進(jìn)行調(diào)控

3.2.1 縮小征收范圍

集體土地使用權(quán)入市推行之前，非農(nóng)建設(shè)用地須經(jīng)政府向農(nóng)民征收、集體所有轉(zhuǎn)國有后方能再供地。筆者認(rèn)為在集體土地使用權(quán)入市之后政府已無必要再對(duì)這部分土地進(jìn)行征收，否則會(huì)產(chǎn)生由于征地和入市交易的差價(jià)激發(fā)的政府和農(nóng)民之間的矛盾，這是執(zhí)政者不愿看到的。所以，逐步縮進(jìn)征地范圍乃是應(yīng)時(shí)之舉。筆者認(rèn)為，應(yīng)將對(duì)農(nóng)用地、宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地從土地征收范圍中剔除，即土地征收的對(duì)象只能是集體建設(shè)性用地中的公益性公共設(shè)施用地。當(dāng)然，政府為了公共利益而需要占用到可入市的集體土地的，筆者認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)作為平等主體在市場上遵循集體土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行公平的交易。

3.2.2 以稅收取代土地出讓金

縮小征地范圍，轉(zhuǎn)為市場交易會(huì)使得巨大的土地出讓金由以往的政府財(cái)政收入改變成為能出讓土地的村集體及其村民收益。上文也提到過，這會(huì)導(dǎo)致利益分配上的不均衡。也有人說這樣會(huì)使部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民一夜暴富，形成一個(gè)寄生性、腐朽性的土地既得利益集團(tuán)。這種說法值得推敲。

為了彌補(bǔ)政府土地出讓的損失，避免農(nóng)民因?yàn)榫揞~利益而變相出讓土地，筆者認(rèn)為要以稅收作為調(diào)控集體土地使用權(quán)入市的主要手段。集體土地使用權(quán)入市，可通過契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、房地產(chǎn)稅、土地增值稅、出租土地房屋的營業(yè)稅等進(jìn)行調(diào)節(jié)。這樣既能保障農(nóng)民合法權(quán)益又祛除了土地財(cái)政的詬病，解決了政府財(cái)政收入問題，可謂一舉雙得。

3.3 建立集體土地監(jiān)管體制

3.3.1 嚴(yán)格限制土地用途，控制耕地?cái)?shù)量

土地用途管制根本目的是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益的最優(yōu)化。集體土地使用權(quán)入市交易勢必會(huì)掀起土地投機(jī)風(fēng)潮，增加耕地減少的風(fēng)險(xiǎn)，故對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行嚴(yán)格的土地用途管制是必要的。政府應(yīng)該起到總體的控制規(guī)劃作用，確保耕地?cái)?shù)量不減少，不僅在土地流轉(zhuǎn)審批嚴(yán)格把關(guān)，還要在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行不定期巡視監(jiān)控。

3.3.2實(shí)行宅基地流轉(zhuǎn)完全自由、經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓需政府審批的管理體制

根宅基地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)行法律上幾乎是完全被禁止的。出于對(duì)宅基地一戶一宅制和申請(qǐng)制，以及現(xiàn)行人口生育的特點(diǎn)考慮，筆者認(rèn)為可以逐步取消一戶一宅的規(guī)定，保持享有的宅基地使用形勢不變，允許繼承及入市自由流轉(zhuǎn)，政府只需對(duì)其進(jìn)行同商品房一般的管制即可，沒必要對(duì)其進(jìn)行用途管制，也無需對(duì)其轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批。為了確保農(nóng)村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)和保障國家糧食安全，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃及最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。所以，經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的，必須首先要經(jīng)政府審查，非法占用耕地的，禁止流轉(zhuǎn)并予以處罰。同時(shí)還要提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地內(nèi)部治理能力，流轉(zhuǎn)所得的土地收益，應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的審計(jì)工作。

3.4 關(guān)于流轉(zhuǎn)方式

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大前提下，為了保護(hù)耕地、維護(hù)國家糧食安全，不同的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式也應(yīng)不盡相同。

筆者認(rèn)為，為了更好地促進(jìn)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，首先應(yīng)當(dāng)取消對(duì)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包兩種流轉(zhuǎn)方式對(duì)于當(dāng)事人的限制，既然進(jìn)入市場領(lǐng)域，就應(yīng)該全面開放才能實(shí)現(xiàn)入市目的。如此一來，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的土地進(jìn)行抵押，其抵押權(quán)就有了實(shí)現(xiàn)的可能，也就可以抵押為流轉(zhuǎn)方式進(jìn)入市場交易。農(nóng)用地使用權(quán)都可量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社或者直接入股其他公司，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

而為了實(shí)現(xiàn)宅基地的流轉(zhuǎn)，就必須首先突破流轉(zhuǎn)的內(nèi)部限制，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完全投入市場。實(shí)行同商品房一致的流轉(zhuǎn)方式，如轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，但可以根據(jù)使用權(quán)主體不同進(jìn)行不同的期限分類，如：對(duì)本經(jīng)濟(jì)組織成員所有的使用權(quán)限，仍可以是無期限的，其他社會(huì)成員的使用期限，則可以參照商品房的使用年限作出限制。

在土地集體所有的性質(zhì)不變的前提下，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式可參考其他集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，可以采用租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式。也可以采取與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一樣的股份化方式。簡言之，這是一種以市場化為導(dǎo)向的資本化流轉(zhuǎn)方式。不過，集體經(jīng)營性建設(shè)用地要采取這種資本化流轉(zhuǎn)方式，仍面臨著一些瓶頸。集體建設(shè)用地使用權(quán)要真正實(shí)現(xiàn)資本化的流轉(zhuǎn)最為核心的法律問題即是集體建設(shè)用地使用權(quán)能否“過戶”。倘若不能過戶，那么集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將受到很大限制。

4 結(jié)束語

集體土地使用權(quán)入市并非一蹴而就，欲建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，必須轉(zhuǎn)換原有思維模式，城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市“三同”，不能只就土地談土地，還要考慮土地背后的財(cái)稅制度、法律關(guān)系、政府與市場的關(guān)系等等，才能正確處理我國的土地問題。

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