論高校治理與內部審計

石芳　黎克雙

摘要：高校治理作為現代大學制度建設的核心內容，是推動高等教育改革與發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。內部審計作為高校治理的重要組成部分，在新常態(tài)下正面臨著前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。文章討論了高校治理與內部審計的互動關系，內部審計在高校治理中的作用，并根據高校治理的特點，提出了內部審計應在功能定位、職責范圍等方面主動適應、把握和引領高校治理新常態(tài)。

關鍵詞：高校治理 內部審計 關系 作用

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-133-02

一、引言

國家加大反腐力度，教育領域也在其中。2015年中紀委通報了34所高校的53名領導，其中11人被“雙開”，6人受到黨內警告處分，另有8人受黨內嚴重警告處分，16人正接受組織調查。從通報情況可以看出，高校領導干部滋生腐敗主要集中在工程建設、財務、招生、領導班子決策等領域。從審計署發(fā)現的情況看，高校和企業(yè)普遍存在盲目決策導致重大失誤，重大投資項目建設管理不規(guī)范、招投標流于形式、重大股權變動和資產處置不依法依規(guī)等決策管理漏洞。隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020年）》的深入實施，高校辦學自主權逐步擴大，在“去行政化”改革進程中，提高高校治理績效是保障和促進高等教育內涵式發(fā)展的關鍵。

內部審計作為高校治理的基本要素，是高校內部控制專職評價機構，也是組織內部管理干部經濟責任審計的實施者，在高校內部治理機制中，發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的功能。一方面，內部審計向高校校務會及其所屬的專門委員會提供業(yè)績評價、風險分析、獨立評估、測試調查等確認服務；另一方面，內部審計向二級職能部門和院系提供管理建議、業(yè)務流程設計、內部控制測試、員工崗位培訓等咨詢服務?！拔宕蟀l(fā)展”新概念對內部審計工作提出新要求，內部審計應針對內外部發(fā)展環(huán)境的變化和深化改革的要求，將其職能由傳統(tǒng)的查錯防弊向防范和改善風險管理、加強內部控制與幫助組織實現目標進行轉變。內部審計通過促進頂層戰(zhàn)略決策、全過程跟蹤防范內外風險、完善內部控制，實現堵塞經營管理漏洞，是高校內部管理與內部控制的有機組成部分，正逐漸滲透到高校治理的方方面面，對高校治理起著重要的促進作用。

二、高校治理與內部審計的互動關系

由受托責任理論可知，受托責任建立在委托關系基礎之上。高校治理產生于委托關系，內部審計產生于受托責任，由于經營權與所有權的分離，二者之間相互制衡。高校治理宏觀把握全局，內部審計作為“推動者”，促進組織發(fā)展不斷健全和完善，二者有著共同的目標、共同的利益群體，因此，高校治理與內部審計之間是密不可分、相輔相成的關系。

（一）內部審計推動高校治理不斷健全和完善

一是內部審計是高校治理的“推動者”。內部審計不僅可以查錯防弊，規(guī)范學校的財政財務行為，增強會計信息的可靠性，而且是高校治理中形成權力制衡機制并促使其有效運行的重要手段。

二是內部審計有效防范內外部風險。內部審計部門可以對本單位及所屬單位內部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審，揭示其存在的問題，提出合理化建議，進一步加強內部管理，完善內部控制，防范高校的辦學風險。

三是通過咨詢服務促進頂層戰(zhàn)略決策科學化。內部審計機構依照國家法律、法規(guī)等規(guī)定，對高校的經濟活動和決策機制進行監(jiān)督與檢查，有針對性地提出相關建議和意見，為高校決策發(fā)揮其咨詢參謀作用。

四是維護高校資產的安全完整，提高資金的使用效益。通過事前審計、事中審計和事后審計等方式，盡可能做到高校資源得到合理有效配置，保證資產安全完整，發(fā)揮高校資金使用效益。

五是內部審計有助于高校治理績效的提高。培養(yǎng)人才和科技創(chuàng)新是高校治理績效評價的兩大使命，內部審計質量對高校人才培養(yǎng)和科學研究成果有著顯著的正向影響，對高校治理績效有著積極良好的促進作用。

（二）高校治理直接影響內部審計的效果

一是影響內部審計的獨立性。獨立性是審計的基本準則，內部審計機構是否獨立設置，審計人員是否足額配置，審計制度是否健全完善，都將影響到審計部門能否依法獨立行使審計監(jiān)督權，是否卓有成效地開展審計工作。

二是影響內部審計工作環(huán)境。審計環(huán)境是對審計有影響的一切因素的總和，是一個錯綜復雜的多因素集合體，而高校治理是現代大學制度的重要組成部分，它影響到高校的辦學理念、內部控制及人員素質等方面。只有樹立“大審計”觀念，才能形成“內部審計越發(fā)展，高校治理的環(huán)境就越好”的理念。

三是影響內審工作的成效。高校治理結構的不同，內部審計的地位和權威也不一樣，從而影響到學校各部門、院系對審計工作是否積極配合，審計工作能否正常順利進行，能否客觀公正地評價以及審計成果能否有效運用，對審計質量與效果產生重大影響。

三、內部審計在高校治理中的作用

《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》明確規(guī)定了內部審計的內容、范圍、功能及目標，內部審計的職能已經從傳統(tǒng)概念上的查錯防弊向高校管理服務進行轉變。我們可以從法理學、受托責任、高校治理結構和內部審計職能等角度來分析內部審計在高校治理中的作用。

（一）法理學

《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》確定內部審計的主要職能是監(jiān)督與評價，從理論上對內部審計進行了合理定位；依法審計，適法而為等審計原則，為內部審計樹立了權威，強調內部審計“有為才有位”意識；內部審計本質上是組織內部對經濟活動實行自我監(jiān)督的行為，從組織上對內部審計進行了合理定位，并為內部審計“有為”提供保障。

（二）受托責任

內部審計因受托責任而存在，對各層次委托人負有匯報、公正評價的義務。因此，受托責任是高校內部審計工作的出發(fā)點，同時也是歸宿點。內部審計在高校治理中通過評價經濟責任、檢查內部控制、鑒定工作質量、提高治理效率、防范潛在風險等方式發(fā)揮效能。

（三）內部審計職能

內部審計應發(fā)揮服務職能。第一，評價與監(jiān)督。通過對高校財務收支和其他經濟活動進行檢查，對照一定的標準，評價經濟活動的真實性、合法性和有效性，提出改進意見，承擔監(jiān)督責任。第二，咨詢與服務。以為學校中心工作服務為前提，圍繞學校工作重心開展工作，通過建議、流程設計、培訓服務、顧問等方式改進學校風險管理和控制程序，增加學校組織價值。第三，促進制度建設。通過參與學校治理，審查相關業(yè)務活動的合規(guī)性、內部控制的適當性，促進高校完善管理機制、防范風險，建立健全現代高校制度。

四、強化內部審計，完善高校治理

（一）進一步推進高校章程建設，完善高校治理結構

大學章程作為高等學校的憲章，是高校治理法治化的集中體現，是高校管理的根本大法。根據《高等學校章程制定辦法》（教育部令31號）規(guī)定：學校章程應當載明以下內容：學校的組織結構、決策機制、民主管理和監(jiān)督機制，內設機構的組成、職責、管理體制等……科學設計學校的內部治理結構和組織框架。高校要通過認真制定大學章程，明確學校各相關主體權利和義務，界定黨委權力、行政權力、學術權力和師生個人權力的基本范圍，及各權力主體的相關責任與義務，同時制定相應的監(jiān)督保障機制進行規(guī)范，完善內部法人治理結構。把高校治理結構與運行規(guī)則建立在法制的基礎上，充分發(fā)揮內部審計指導和監(jiān)督的作用。

（二）健全內部審計職能，強化審計的獨立性

獨立性是內部審計的靈魂，只有保證審計的獨立性，才能對學校的經濟活動進行有效地、客觀地監(jiān)督與評價。目前，獨立設置內審機構的較少，與紀檢、監(jiān)察合署辦公的較多；內審部門主管領導是學校主要負責人的較少，是副校長、紀委書記等副職的較多，這些都在一定程度上影響了審計的獨立性。加強內部審計監(jiān)督，首先，學校主要負責人應直接領導內部審計工作，設置獨立的內部審計部門，避免與紀檢、監(jiān)察或財務部門合署辦公的情形，保證審計富有成效的開展工作。其次，提高內部審計管理與報告的層次，建議內部審計向學校黨委書記負責的模式。高等教育法規(guī)定：公辦高校實行黨委領導下的校長負責制。由于高校所有權與經營管理權的分離，校長是學校的法人代表，是高校治理的執(zhí)行人，內部審計的主要職責是對校長及各管理層的經營管理活動進行監(jiān)督和評價，因而審計工作應采用向黨委書記報告，由黨委書記主管的模式，以更好地適應高校的治理制度。再次，充分保障審計機構在人員、經費和業(yè)務上的相對獨立性，為審計工作創(chuàng)造良好的審計環(huán)境，進一步提高內部審計的地位和權威，才能最大限度地發(fā)揮內部審計的治理效果。

（三）創(chuàng)新內部審計技術和方法，推行治理導向審計模式

從內部審計逐漸形成一門獨立的學科，成為獨立的職業(yè)起，內部審計工作先后經歷了財務導向內部審計、業(yè)務導向內部審計、管理導向內部審計和風險導向內部審計等階段，根據國際內部審計師協(xié)會（ⅡA）對內部審計的最新定義，內部審計應該作用于組織治理的思想得到了充分體現，確立了內部審計在組織治理中的地位，是內部審計在發(fā)展過程中又一次飛躍。治理導向內部審計是指以風險為基礎，實現組織的價值增值為目標，由具備復合型才能的審計人員所從事的重在監(jiān)督和評價組織治理有效性的保證和咨詢活動。高校內部審計部門應積極推行治理導向審計，運用高校治理的評價技術，計算機輔助審計方法等手段對學校的內部控制環(huán)境、治理水平進行評估，在審計技術方法上，既要傳承原有審計模式的方法手段，也要融合高校治理評價的方法程序，實現審計技術和方法上的突破與創(chuàng)新。治理導向內部審計在審計過程中，不僅考慮組織的內部控制與風險管理，而且考慮組織治理的效果，這樣，不但有助于改善高校治理的水平，還可以有效地分配審計資源，提高審計的效率，充分發(fā)揮高校審計的“內向性”服務功能，進一步發(fā)揮內部審計對高校治理的作用。

（四）加強內部審計隊伍建設，全面提升審計人員素質

提高內部審計人員素質關系到內部審計發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。首先，應選拔德才兼?zhèn)涞膯T工作為審計人員。經濟發(fā)展新常態(tài)下，審計人員不僅要有良好的政治素質和職業(yè)道德，而且還必須具備特定的內部審計專業(yè)技能。因此對審計人員要嚴格實行資格準入制度，以勝任內部審計工作的需要。其次，進一步優(yōu)化內審人員的結構。隨著內部審計職能的擴展，內部審計的目標也在不斷變化，對審計人員結構提出了新的要求，不僅需要具有財務、審計、工程等背景的專業(yè)人員，而且還需要精通經濟管理、法律、計算機等方面的復合型人才，形成一支數量適中、結構合理的審計專業(yè)隊伍，以適應高校審計工作需要。再次，加強對內審人員的繼續(xù)教育培訓，促進交流，提高審計人員工作水平。內部審計人員只有不斷學習培訓，才能掌握運用相關新知識、新技能、新法規(guī)。要不斷更新觀念，積極在內部審計領域推行CIA職業(yè)資格考試，同時大量推行計算機審計，提高內審人員的工作效率和專業(yè)勝任能力，更好地發(fā)揮審計治理的作用。最后，完善審計人員的激勵獎勵機制。對內部審計人員進行年度考核，評選先進工作者，進行物質和精神獎勵，讓內審人員看到自身價值的實現，以便更好地激發(fā)審計人員的工作熱情。