戶外廣告資源經(jīng)營管理的轉(zhuǎn)型和升級之路

陳文靜

摘要：戶外廣告作為城市視覺識到系統(tǒng)，以其視覺形象的豐富性和可塑性，不僅對城市市容環(huán)境和文明形象具有重要意義，而且聚集著巨大的公共空間資源價值。推動戶外廣告資源經(jīng)營管理的轉(zhuǎn)型升級，是順應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展進(jìn)程和促進(jìn)戶外廣告業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。文章以福建省龍巖市為例，從戶外廣告資源資產(chǎn)管理人的視角，通過對龍巖戶外廣告發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題、原因進(jìn)行分析，探討龍巖市作為三四線城市戶外廣告資源經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型升級的思路和對策，促進(jìn)提高行業(yè)整體發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：戶外廣告 經(jīng)營管理 轉(zhuǎn)型 升級

中圖分類號：F713 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-086-02

戶外廣告作為城市視覺識別系統(tǒng)，以其視覺形象的豐富性和可塑性，產(chǎn)生強(qiáng)大的視覺吸引和環(huán)境影響，聚集著巨大的公共空間資源價值。隨著城市建設(shè)與社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，追求高品質(zhì)的城市文明和人居環(huán)境，是現(xiàn)代城市的重要標(biāo)志之一。因此，充分理解、尊重及運(yùn)用城市獨特個性，重構(gòu)以戶外廣告為主要核心的城市空間視覺秩序，推動戶外廣告資源經(jīng)營管理的轉(zhuǎn)型升級，已成為戶外廣告業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。在本文中，筆者將以福建省龍巖市為例，從戶外廣告資源資產(chǎn)管理人的視角，通過對龍巖戶外廣告發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題、原因進(jìn)行分析，探討龍巖市作為三、四線城市戶外廣告資源經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型升級的思路和對策，以期進(jìn)一步促進(jìn)提高行業(yè)整體發(fā)展水平。

一、龍巖中心城市戶外廣告發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

龍巖作為快速發(fā)展的三、四線新興城市，也經(jīng)歷著和國內(nèi)大多數(shù)城市一樣的戶外廣告發(fā)展過程，由“野蠻生長、規(guī)劃缺失”到“拆建反復(fù)、規(guī)劃滯后”再到“管理粗放、規(guī)劃籠統(tǒng)”三個時代，一度體現(xiàn)城市商業(yè)繁榮的戶外廣告，如今已變成嚴(yán)重影響城市空間環(huán)境和文明形象的“頑疾沉疴”。2015年，城市管理部門對中心城區(qū)戶外廣告（大型）調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，如表所示：

一是“多”，只要視線所及的地方就有戶外廣告。有些單位為了宣傳需要，見縫插針；有的業(yè)主為了利益私拉亂設(shè)，占地為王；有的以遮丑名義行謀私之實；有的為了亮化用廣告代替。據(jù)統(tǒng)計，龍巖中心城市建成區(qū)100多平方公里，大型戶外廣告（面積10m²以上或邊長超4m）達(dá)2800多處，其他各類廣告計6萬多處，廣告企業(yè)400多家，其中具有省二級以上廣告資質(zhì)的僅30多家，一級不到5家。

二是“雜”，主要是廣告畫面色彩混雜，花花綠綠，某些廣告片面追求商業(yè)效應(yīng)、視覺沖擊，忽視城市景觀和建筑風(fēng)格色調(diào)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黃金地段的廣告位大多被房產(chǎn)、汽車企業(yè)長期占據(jù)，甚至充斥著“?？漆t(yī)院”、“男科婦科門診”、“整形美容”等令人生厭的涉醫(yī)涉藥廣告，統(tǒng)計顯示，這類廣告內(nèi)容長期占比達(dá)60%以上，嚴(yán)重污染了市民的視覺環(huán)境。

三是“亂”，商業(yè)區(qū)、居民區(qū)、公路邊、鐵路橋上到處都能看密密麻麻的戶外廣告，個別區(qū)域從地面到建筑墻體再到房屋屋頂鋪滿了廣告，有大有小、有長有短，廣告一條街、廣告一棟樓到處都是。中山街長2公里，柱體、墻面、樓頂、跨街、小型T柱、附垃圾筒等各類廣告牌500多塊，大型展板式、LED廣告牌50多塊，混亂不堪。

四是“差”，對廣告質(zhì)量缺乏有效控制。有的廣告制作上粗制濫造，用料不規(guī)范；有的廣告長期無人管理，破爛廣告布迎風(fēng)飛揚(yáng)；有的廣告畫面設(shè)計凌亂不堪，缺乏美感。據(jù)統(tǒng)計，設(shè)置時間超過10年的占比近20%，超過5年的達(dá)50%以上，存在嚴(yán)重安全隱患。

二、原因分析

1.多頭管理，權(quán)責(zé)不明。龍巖戶外廣告管理主要依據(jù)《福建省城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》（1993年）、《龍巖市中心城市戶外廣告設(shè)置管理辦法》（2003年）和《福建省公路路政管理條例》及由其所衍生的管理體制進(jìn)行管理，福建省未出臺相應(yīng)的戶外廣告管理法規(guī)。隨著城市高速發(fā)展中心城市規(guī)劃范圍擴(kuò)大，城市管理、高速、路政、鐵路等有權(quán)單位有交叉管理區(qū)域眾多。相關(guān)部門只批不管或以審代批，出現(xiàn)有批亂建、不批搶建、未批先建的現(xiàn)象，導(dǎo)致違規(guī)戶外廣告出現(xiàn)不是多頭監(jiān)管就是監(jiān)管缺位。據(jù)統(tǒng)計，未經(jīng)審批設(shè)置的大型戶外廣告牌高達(dá)80%以上。

2.規(guī)劃滯后，設(shè)置無序。目前，缺乏全面系統(tǒng)的戶外廣告設(shè)置總體規(guī)劃和區(qū)域、街道戶外廣告設(shè)置的詳細(xì)規(guī)劃，城市各功能區(qū)域重要道路、重要節(jié)點戶外廣告設(shè)置定位不明確，使得管理部門審批時對各類戶外廣告設(shè)施的設(shè)置位置、設(shè)計形式、安裝施工等不能作出具體明確要求，也使戶外廣告業(yè)主、廣告經(jīng)營者無所適從。廣告隨意設(shè)置，缺乏美學(xué)設(shè)計、內(nèi)容過濾和布局控制，造成嚴(yán)重視覺污染，以高立柱廣告牌設(shè)置為例，東門35塊、南門58塊、西門41塊、北門25塊，城市道路綠化帶內(nèi)187塊。管理部門在實施監(jiān)管時，對未經(jīng)審批、亂設(shè)置、影響市容市貌的廣告和店牌店招，沒有詳細(xì)的控制性規(guī)劃和具體的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對照，管理、整治依據(jù)不足。

3.體制障礙，制約管理。戶外廣告管理涉及規(guī)劃、工商、綜合執(zhí)法、市政、交通（公路等）、園林等多個部門。其中，建設(shè)與規(guī)劃部門負(fù)責(zé)戶外廣告設(shè)置形式、位置的審批，工商部門負(fù)責(zé)審查戶外廣告內(nèi)容的合法性，城市管理執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對未經(jīng)審批設(shè)置及未按審批內(nèi)容設(shè)置戶外廣告的違法行為的處罰。對于戶外廣告管理，審批流程是先規(guī)劃，再建設(shè)，后工商，各個部門均有相應(yīng)的職責(zé)。但現(xiàn)狀是各個部門之間信息不暢，各自為政，沒有形成戶外廣告管理的合力。廣告業(yè)主設(shè)置廣告時，獲得的審批文件五花八門；還有的業(yè)主各自為政、各自為營，時常借公益廣告、扶持重點企業(yè)、招商引資等等名義，繞過相關(guān)部門的審批監(jiān)管。

4.位置私占，資源失控。戶外廣告多數(shù)設(shè)置于城市公共空間、場地及設(shè)施上，其價值是基于大量城市公共財政投入而產(chǎn)生的，屬于城市有限的公共資源。當(dāng)前，龍巖戶外廣告大部分屬于“野蠻生長時代”隨意審批、先占先得、私拉亂設(shè)造成的歷史遺留舊賬，當(dāng)?shù)貜V告協(xié)會年度報告顯示，2015年戶外廣告營業(yè)額約2.6億元，財政性有償使用收入占比幾乎為零，城市公共資源流失嚴(yán)重，無形中壓縮了通過資源利用反哺城市管理和戶外廣告發(fā)展的投入，助長戶外廣告亂象的負(fù)面效應(yīng)。

三、推動戶外廣告經(jīng)營管理轉(zhuǎn)型升級的對策與思考

龍巖是海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)西部中心城市、交通樞紐、先進(jìn)制造業(yè)基地，是生態(tài)園林、紅色文化、客家文化名城，也是全國唯一以“龍”命名的地級市。戶外廣告是城市的重要資源，是美化街道景觀、彰顯城市個性，表達(dá)城市文化的重要載體。龍巖必須主動順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需求，創(chuàng)新戶外廣告經(jīng)營管理觀念和模式，推動龍巖戶外廣告真正邁向“系統(tǒng)規(guī)劃、多維控制、精細(xì)管理”的4.0時代，徹底解決“體制不暢、政出多門、規(guī)范滯后”等瓶頸問題，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、景觀效益、社會效益多贏局面，促進(jìn)行業(yè)整體發(fā)展水平，有效提升城市文明形象和城市競爭力。

1.理順體制機(jī)制，歸并管理權(quán)限。制度是實現(xiàn)長效管理的重要基礎(chǔ)。從過去經(jīng)驗和長遠(yuǎn)發(fā)展著眼，市場經(jīng)濟(jì)條件下，戶外廣告要改變無序發(fā)展亂象，就必須在審批、監(jiān)管、經(jīng)營等方面徹底解決各自為政、權(quán)責(zé)交叉的問題，實施“五個統(tǒng)一”（即統(tǒng)一組織、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)置、統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)一監(jiān)管）管理制度。一是建立超部門組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。市政府專門成立龍巖市戶外廣告管理委員會，由分管城市建設(shè)的副市長擔(dān)任委員會主任，住建、規(guī)劃、工商、城市管理等部門為成員，出臺《龍巖市戶外廣告管理委員會議事規(guī)則》，統(tǒng)一組織戶外廣告管理重大決策；下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)戶外廣告設(shè)置的聯(lián)合審批和日常管理工作，對多部門審批事項和日常工作實施聯(lián)合審議、決策，歸并相關(guān)管理權(quán)限，消除部門私利源頭。同時構(gòu)建部門聯(lián)動機(jī)制，密切聯(lián)系工商、路政和其他涉及戶外廣告管理部門，在執(zhí)法信息上互通有無，在執(zhí)法資源上有效配合，形成中心城市戶外廣告行政管理合力。二是完善戶外廣告管理制度。對現(xiàn)有戶外廣告管理相關(guān)制度進(jìn)行梳理，根據(jù)國家最新規(guī)定和當(dāng)前發(fā)展實際，重新修訂《龍巖中心城市戶外廣告管理辦法》，制定《龍巖市戶外廣告段位（經(jīng)營權(quán)）公開競價招租管理辦法》，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”管理制度化、常態(tài)化。三是出臺統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范。制定《龍巖市戶外廣告設(shè)置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步規(guī)范操作規(guī)程及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對戶外廣告的位置、規(guī)格、材質(zhì)、畫面、色調(diào)、亮化等技術(shù)參數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，增強(qiáng)廣告設(shè)置的針對性、操作性和參照性，為戶外廣告設(shè)置行為提供依據(jù)。

2.科學(xué)編制規(guī)劃，優(yōu)化資源配置。規(guī)劃是“龍頭”，是強(qiáng)化源頭管控，實現(xiàn)戶外廣告與城市建設(shè)協(xié)同發(fā)展的根本保障。依據(jù)城市功能定位、空間布局、文化特點、地域特色要求，結(jié)合景觀、交通、道路、建筑等交叉要素，確定戶外廣告設(shè)置規(guī)劃的總體要求，確定各區(qū)域、重要道路、重要節(jié)點戶外廣告的整體定位，對廣告密度、色彩、形態(tài)、造型、亮度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。依據(jù)總體規(guī)劃陸續(xù)出臺市區(qū)主要道路戶外廣告設(shè)置詳規(guī)，明確道路、綠化帶、沿街建筑物、街道設(shè)施等戶外廣告設(shè)置的具體要求，重點在城市門戶、交通要道、標(biāo)志性建筑物打造一批戶外廣告精品工程，充分運(yùn)用戶外廣告的形式，對城市景觀進(jìn)行再創(chuàng)造和再提升。對存量設(shè)施中不符合總體規(guī)劃的，一律分期分批拆除，不再新建或改造。擬新建的臨街建筑在做建筑規(guī)劃時應(yīng)將依附于建筑物的戶外廣告和門牌店招一并規(guī)劃，與建筑物立面同步設(shè)計。通過規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化戶外廣告資源配置，做到一區(qū)一特色、一街一景觀、一處一精品，體現(xiàn)城市特色和文化內(nèi)涵，使之融入城市景觀，提升城市品位。當(dāng)前，龍巖市有關(guān)部門已委托國內(nèi)高水平專家團(tuán)隊編制中心城市戶外廣告專項規(guī)劃，將為行業(yè)管理者和從業(yè)者描繪出一幅清晰、美好的發(fā)展藍(lán)圖和愿景。

3.開展專項整治，凈化城市空間。對于中心城市戶外廣告點多、量大、審批情況不一、涉及行業(yè)利益廣的情況，龍巖在市廣告委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”的工作原則，采取“分類處置、分批清理、減量控增、同步規(guī)劃”的工作思路，全面開展戶外廣告專項整治行動，發(fā)布《龍巖市人民政府關(guān)于開展中心城區(qū)戶外廣告清理整治工作的通告》。先后制定出臺了《龍巖市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)龍巖市中心城區(qū)戶外廣告專項整治行動方案的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會辦公室關(guān)于做好中心城區(qū)戶外廣告摸底統(tǒng)計分類工作的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會辦公室關(guān)于暫停審批龍巖中心城區(qū)非公路標(biāo)志（戶外廣告）的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會關(guān)于印發(fā)開展2016年創(chuàng)文明美家園城市空間凈化行動實施方案的通知》等文件，全力組織推進(jìn)戶外廣告清理整治工作，力爭用三年的時間實施城區(qū)主次干道無燈箱、無護(hù)欄廣告、無樓頂展板、無跨街、無高立柱、無“牛皮癬”的目標(biāo)，有效凈化城市空間，提升城市文明形象。

4.實施統(tǒng)一經(jīng)營，激活資源效益。戶外廣告資源絕大部分屬于城市公共資源，是依附于政府公共投入而產(chǎn)生的，因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，按照經(jīng)營城市的理念，對城市戶外廣告資源實施統(tǒng)一集中經(jīng)營管理，推行市場化運(yùn)作，充分激活公共資源效益，實現(xiàn)資源資本化，是大勢所趨、必由之路。據(jù)有關(guān)資料顯示，廣州“小蠻腰”戶外廣告位5年使用權(quán)1.5億元，濟(jì)南18塊大型戶外廣告位招標(biāo)價值1.7億元。2015年全國戶外廣告投放額達(dá)1271億元，并隨著市場規(guī)模逐年擴(kuò)大。據(jù)當(dāng)?shù)貜V告協(xié)會年度報告分析，龍巖中心城市重要節(jié)點戶外廣告位100m²招標(biāo)價格單面80～150萬元/年，按規(guī)劃700個點位計算，每年廣告位有償使用收入1億多元，反哺城市建設(shè)和管理投入可達(dá)8千多萬元，但當(dāng)前廣告資源都掌握在私營業(yè)主手中，國有資源流失嚴(yán)重。為此，龍巖市政府積極順應(yīng)行業(yè)和市場發(fā)展趨勢，探索戶外廣告資源市場化經(jīng)營之路，實施公共戶外資源有償使用制度。根據(jù)《龍巖市人民政府關(guān)于加強(qiáng)龍巖大道及相關(guān)高速路段廣告宣傳專題會議紀(jì)要》（[2014]40號）、《龍巖市人民政府關(guān)于市匯金公司作為龍巖中心城市公共戶外廣告資源資產(chǎn)管理人的通知》（龍政綜[2015]23號）精神，將公共戶外廣告資源授權(quán)市屬國有企業(yè)龍巖市匯金公司在市廣告委指導(dǎo)下，依照戶外管理相關(guān)規(guī)定，按市場化運(yùn)作模式以及國有資產(chǎn)管理規(guī)定的方式、條件、要求，對龍巖中心城市公共戶外廣告資源的資產(chǎn)實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，為期20年。對私有產(chǎn)權(quán)戶外廣告位使用權(quán)以協(xié)商方式取得，進(jìn)行公開競價招租。資源經(jīng)營收入上繳財政，反哺城市建設(shè)和管理，力圖通過經(jīng)濟(jì)杠桿實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)戶外廣告業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。