我國(guó)地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”形成的主要原因及解決對(duì)策

葉子祺 劉鵬

摘要：我國(guó)地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”長(zhǎng)期存在、大而不倒，成為各級(jí)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的首要障礙。“僵尸企業(yè)”的成因很多，政府過(guò)度干預(yù)、公司治理結(jié)構(gòu)畸形、缺乏償債能力和有效退出機(jī)制是地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”頻出的主要原因。提出處置地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”的對(duì)策：減少政府行政干預(yù)，正確引導(dǎo)輿論，完善配套政策措施，分類采取不同措施處置“僵尸國(guó)企”，或清理退出或兼并重組，最終使地方國(guó)企能夠真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

關(guān)鍵詞：僵尸企業(yè)；國(guó)有企業(yè)；政企關(guān)系

中圖分類號(hào)：F276.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-3283（2016）07-0124-03

我國(guó)國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。地方國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有企業(yè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一極，在我國(guó)全面推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作中起著不可忽視的作用。目前，我國(guó)部分地方國(guó)有企業(yè)虧損，不僅不能達(dá)到上述目的，反而成了拖累地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙地方建設(shè)開(kāi)放公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的主要障礙，這其中最直接和突出的表現(xiàn)就是國(guó)有“僵尸企業(yè)”的產(chǎn)生。所謂“僵尸企業(yè)”，是指已停產(chǎn)、半停產(chǎn)、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補(bǔ)貼和銀行續(xù)貸維持經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。這些企業(yè)不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，增加社會(huì)管理成本，而且妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的建設(shè)，擾亂市場(chǎng)秩序、易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)?！敖┦髽I(yè)”的成因較為復(fù)雜，本文基于地方國(guó)有企業(yè)現(xiàn)狀，從政府干預(yù)的角度，深入剖析地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”形成的原因，并提出處置“僵尸企業(yè)”的措施建議。

一、我國(guó)地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”現(xiàn)狀

從地域分布來(lái)看，由于僅有少數(shù)省份發(fā)布了“僵尸企業(yè)”摸底調(diào)查結(jié)果，難以繪制出一份相對(duì)完整的“僵尸企業(yè)”分布地圖，不過(guò)通過(guò)梳理公開(kāi)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市“僵尸企業(yè)”數(shù)量多但是壓力小，東北老工業(yè)基地、部分資源型省份“僵尸企業(yè)”數(shù)量不突出但出清任務(wù)艱巨。以遼寧省為例，公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示全省目前保留的國(guó)有“殼企業(yè)”為830戶，它們一無(wú)有效資產(chǎn)、二無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、三無(wú)償債能力，只留下人員與債務(wù)包袱。與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相比遼寧省財(cái)政資金不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，解決國(guó)有“僵尸企業(yè)”問(wèn)題困難重重。

從行業(yè)分布來(lái)看，“僵尸企業(yè)”主要集中在鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、石化等產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域，在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下這些企業(yè)更難打開(kāi)銷路扭虧為盈。

從地方國(guó)有企業(yè)績(jī)效來(lái)看，僅就管理較為規(guī)范、對(duì)企業(yè)盈利能力有較高要求的A股市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，國(guó)有“僵尸企業(yè)”因補(bǔ)貼死而不僵的例子亦不再少數(shù)。直接數(shù)據(jù)顯示2013年地方上市國(guó)企僅重慶鋼鐵、上汽集團(tuán)、海螺水泥、金隅股份的平均補(bǔ)貼就高達(dá)10億以上，除去補(bǔ)貼企業(yè)經(jīng)營(yíng)則是幾億甚至是幾十億的虧損，卻依然不倒。2014年A股上市公司累計(jì)獲得323億的政府補(bǔ)貼，其中61.64%流入854家地方國(guó)有企業(yè)與中央國(guó)有企業(yè)，這其中就有不少“僵尸企業(yè)”。而上述百億補(bǔ)貼還不包括地方政府所提供的非現(xiàn)金支持如銀行貸款、土地水電折扣等。從間接數(shù)據(jù)來(lái)看，“僵尸國(guó)企”的主要資金輸送來(lái)源為商業(yè)銀行。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年四季度末我國(guó)商業(yè)銀行不良貸款余額12744億元，同比增加51.2%，商業(yè)銀行不良貸款率1.67%，同比上升0.42個(gè)百分點(diǎn)，這是該數(shù)據(jù)連續(xù)第10個(gè)季度環(huán)比上升。

二、我國(guó)地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”形成的主要原因

（一）政府過(guò)度干預(yù)

1.為擴(kuò)大地方政績(jī)盲目擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)滑坡時(shí)為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)等目標(biāo)，地方國(guó)企開(kāi)始在政府斡旋下向銀行大量舉債，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，不僅產(chǎn)生了大量的過(guò)剩落后產(chǎn)能，更重要的是國(guó)有企業(yè)規(guī)模具有棘輪效應(yīng)，經(jīng)常是只大不小，長(zhǎng)此以往當(dāng)進(jìn)入到下一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的時(shí)候，過(guò)于臃腫的組織不但低效而且使高昂的勞動(dòng)力成本也成為企業(yè)“瘦身發(fā)展”的一道門檻。

2.企業(yè)出讓發(fā)展資金支援地方。由于地方或上級(jí)的行政命令國(guó)有企業(yè)大量出借資金支援地方，同時(shí)地方政府挪用、占用地方國(guó)企發(fā)展資金的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，更有甚者在國(guó)家限制“三公”經(jīng)費(fèi)和地區(qū)辦公設(shè)施建設(shè)時(shí)，部分國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人為迎合上級(jí)政府，經(jīng)常主動(dòng)免費(fèi)出租出借辦公場(chǎng)地、高檔車輛給政府官員，將原本企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金另做他途。

3.企業(yè)被強(qiáng)制接收不良資產(chǎn)。為維持穩(wěn)定，地方政府通常會(huì)指定經(jīng)濟(jì)效益好的國(guó)有企業(yè)強(qiáng)制合并或整體接收效益較差的企業(yè)，在資產(chǎn)重組中，不僅不考慮企業(yè)性質(zhì)的差異，更是把不良資產(chǎn)與負(fù)債強(qiáng)制搭售給國(guó)有企業(yè)，造成企業(yè)賬面資產(chǎn)雖然增加但是實(shí)際壞賬呆賬卻比比皆是，最終使效益好的企業(yè)同樣擺脫不了發(fā)展困境，陷入由盈轉(zhuǎn)虧的被動(dòng)狀態(tài)。

（二）公司治理結(jié)構(gòu)畸形

從地方國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方政府與國(guó)企負(fù)責(zé)人之間不合理的契約關(guān)系致使企業(yè)治理結(jié)構(gòu)畸形。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是剩余索取權(quán)與控制權(quán)不匹配。地方國(guó)企的最大問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)虛置，名義上是全民所有的國(guó)有企業(yè)實(shí)際上剩余索取權(quán)卻被地方政府所掌握，而國(guó)企負(fù)責(zé)人雖然在很大程度上享有對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制權(quán)但由于不是企業(yè)的最終剩余索取者與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，故不可能像真正股東那樣從資產(chǎn)增值的角度來(lái)監(jiān)督控制企業(yè)，在面對(duì)隨時(shí)可能的政治風(fēng)險(xiǎn)與不能得到充分保證的經(jīng)營(yíng)回報(bào)時(shí)，一些國(guó)企負(fù)責(zé)人把經(jīng)營(yíng)企業(yè)當(dāng)成了仕途的跳板，只注重短期效益則成為了必然。二是多限定因素與低獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制使得對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管不力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家通過(guò)對(duì)計(jì)劃指標(biāo)數(shù)的設(shè)定來(lái)規(guī)范企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在保證了國(guó)有資本的主要流動(dòng)方向的同時(shí)，實(shí)際上對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核就只剩下了執(zhí)行生產(chǎn)計(jì)劃這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，考核起來(lái)自然容易，而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變的形勢(shì)下國(guó)家很難出臺(tái)具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策所產(chǎn)生的后果進(jìn)行裁定，也很難據(jù)此在事后給予國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人以合理的獎(jiǎng)勵(lì)，加之企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有體制的約束，同級(jí)紀(jì)委很難對(duì)國(guó)企負(fù)責(zé)人甚至是重要崗位進(jìn)行監(jiān)督，而中小股東又監(jiān)督乏力，在多重因素的影響下對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管難以奏效。

（三）缺乏償債能力

一是地方政府的維穩(wěn)政策加劇國(guó)有企業(yè)償債難。由于國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著保證充分就業(yè)維持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大社會(huì)責(zé)任，在現(xiàn)有地方國(guó)企體量大、涉及范圍廣、職工眾多的條件下，地方政府出臺(tái)政策著力點(diǎn)在維穩(wěn)而非扭虧，如穩(wěn)崗補(bǔ)貼等措施雖然一定程度上緩解了企業(yè)運(yùn)營(yíng)壓力，但是從長(zhǎng)期來(lái)看不利于企業(yè)降低勞動(dòng)成本，更不利于企業(yè)負(fù)債問(wèn)題的解決。二是國(guó)有銀行的自身定位決定了國(guó)企債務(wù)只增不減。國(guó)有銀行肩負(fù)著搞活國(guó)有企業(yè)與控制經(jīng)營(yíng)績(jī)效的雙重使命，出于自身利益考慮，不敢使已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)，寧可長(zhǎng)期將明知不能收回的壞賬掛賬處理，也不將國(guó)有企業(yè)的不良債權(quán)暴露在陽(yáng)光之下，同時(shí)為了防止出現(xiàn)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)產(chǎn)生潛在危機(jī)銀行不惜為原本扭虧無(wú)望的“僵尸企業(yè)”提供多種方式的融資，使其能夠繼續(xù)運(yùn)營(yíng)下去，最終到期償還的本金與利息壓力成為懸在國(guó)企頭頂之上的達(dá)斯摩克之劍。

（四）缺乏有效退出機(jī)制

缺乏有效破產(chǎn)機(jī)制是國(guó)有“僵尸企業(yè)”長(zhǎng)期存在的重要原因。一方面體制障礙使得國(guó)企兼并、重組面臨挑戰(zhàn)。由于地方政府缺乏對(duì)破產(chǎn)清算企業(yè)職工合理安排致使兼并重組受到多方掣肘。國(guó)企負(fù)責(zé)人尤其是臨近退休的負(fù)責(zé)人，為保證其能夠繼續(xù)享有特定行政級(jí)別與退休待遇而且能夠最大程度上避免暴露公司不規(guī)范甚至違法問(wèn)題而反對(duì)或阻礙兼并、重組。員工則更多出于對(duì)未來(lái)工作的穩(wěn)定性與待遇的可預(yù)期性而反對(duì)或阻礙兼并、重組。最終二者的反對(duì)合力使得兼并、重組困難重重，直接表現(xiàn)就是，省級(jí)國(guó)企很難被市級(jí)國(guó)企兼并，地方國(guó)企很難被民營(yíng)企業(yè)兼并。另一方面破產(chǎn)退出程序冗長(zhǎng)使得企業(yè)退出難上加難。從依法退出程序來(lái)看，通常情況下，從地方政府批準(zhǔn)破產(chǎn)到法院執(zhí)行及履行系列破產(chǎn)清算程序要長(zhǎng)達(dá)兩三年之久，這對(duì)債權(quán)人基于維護(hù)自身利益而主動(dòng)提出申請(qǐng)債務(wù)人破產(chǎn)的必要性要求很高，同時(shí)在審理過(guò)程中由于國(guó)有企業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)的資產(chǎn)狀況混亂、對(duì)外債權(quán)不明等問(wèn)題使得破產(chǎn)執(zhí)行效果往往不盡人意，債權(quán)人自然缺乏監(jiān)督企業(yè)的動(dòng)力。從社會(huì)輿論角度看，受傳統(tǒng)觀念影響，國(guó)企破產(chǎn)改制一般會(huì)引起巨大的社會(huì)輿論反響，最終使得接受破產(chǎn)資產(chǎn)的一方所負(fù)擔(dān)的實(shí)際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)兼并企業(yè)直接支付的對(duì)價(jià)，在時(shí)間長(zhǎng)、效果差、成本高的情況下地方國(guó)企很難有序退出。

三、處置地方國(guó)有“僵尸企業(yè)”的對(duì)策建議

（一）減少政府行政干預(yù)

由于地方國(guó)企與地方政府之間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，民營(yíng)資本對(duì)國(guó)有企業(yè)改革持觀望態(tài)度的較多，生怕紅頭文件替代法律條文，用時(shí)間換空間拖延執(zhí)行結(jié)果，使得企業(yè)努力化為烏有。因此要在我國(guó)現(xiàn)有司法改革的條件下，保證司法獨(dú)立性，最大程度減少地方行政命令的干預(yù)?！敖┦髽I(yè)”主要由市場(chǎng)機(jī)制決定其破產(chǎn)、重組或轉(zhuǎn)型。

（二）正確引導(dǎo)輿論

國(guó)有企業(yè)改革涉及的范圍廣，在改革中肯定會(huì)有部分人喪失自己的利益，因此一直以來(lái)只要有國(guó)有企業(yè)改革就會(huì)不可避免地流出賤賣國(guó)有資產(chǎn)的傳言，對(duì)此地方政府要堅(jiān)持公正公開(kāi)原則對(duì)企業(yè)的招投標(biāo)等全程公示，并在改革過(guò)程中鼓勵(lì)職工代表、專家學(xué)者、黨員代表積極參與改制監(jiān)督，形成政府、企業(yè)、專家、媒體、群眾等多重力量的監(jiān)督，加大改制宣傳工作力度，為國(guó)企改革營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。

（三）完善配套政策措施

退出政策方面，對(duì)于完全不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力或是扭虧無(wú)望的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)嵭袊?guó)有資產(chǎn)破產(chǎn)特定審批程序，減少審批流程，縮短審批時(shí)間。同時(shí)將中長(zhǎng)期拖欠國(guó)有企業(yè)應(yīng)收賬款的客戶名單與公共誠(chéng)信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，定期公布，監(jiān)督其盡快回補(bǔ)拖欠資金，保全國(guó)有資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，激發(fā)債權(quán)人要求“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)熱情。稅收政策方面，保證在企業(yè)兼并后能夠借助報(bào)表合并的機(jī)會(huì)在一定程度上降低企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)，或享受特定稅收優(yōu)惠政策，拓展兼并“僵尸企業(yè)”進(jìn)行稅收籌劃的空間。同時(shí)做好對(duì)接工作，對(duì)改制后職工特別是不具有完全工作能力的職工與鄰近退休的職工，在養(yǎng)老、社保、醫(yī)療、住房等多領(lǐng)域給予優(yōu)惠政策補(bǔ)貼，同時(shí)結(jié)合民政、基層社區(qū)、村鎮(zhèn)力量，在低保和公益崗就業(yè)予以一定傾斜。

（四）分類處置“僵尸國(guó)企”

對(duì)待“僵尸企業(yè)”要堅(jiān)持“重組救活為主、破產(chǎn)退出為輔”，可在國(guó)資委主導(dǎo)下成立專家組，科學(xué)界定“僵尸企業(yè)”性質(zhì)，對(duì)于完全扭虧無(wú)望的殼公司要進(jìn)行破產(chǎn)清算退出；對(duì)于專業(yè)技術(shù)較為先進(jìn)、管理水平較高的公司要進(jìn)行重組救活。企業(yè)提出破產(chǎn)申請(qǐng)后由專家組進(jìn)行審核，對(duì)審核結(jié)果專家組終身負(fù)責(zé)。在通過(guò)審核認(rèn)定有發(fā)展?jié)摿螅y行應(yīng)對(duì)特困國(guó)有企業(yè)采取免息停息以及寬松的還本付息政策、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)企業(yè)的歷史性欠稅等暫停收繳處理。對(duì)不同規(guī)模的國(guó)有企業(yè)采取不同的措施：

1.對(duì)小型地方國(guó)有企業(yè)鼓勵(lì)采取管理層收購(gòu)（MBO）與職工持股并行

首先對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核查，財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估委托第三方會(huì)同國(guó)資管理部門、地方紀(jì)委聯(lián)合進(jìn)行，對(duì)小型國(guó)有企業(yè)管理層收購(gòu)銀行應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)支持政策，按照管理層收購(gòu)出資比例提供相應(yīng)貸款或稅利優(yōu)惠政策。并鼓勵(lì)用小額信貸對(duì)小型國(guó)有企業(yè)的員工持股方案給予資金支持，努力實(shí)現(xiàn)員工集資、管理層出資、銀行補(bǔ)貼三方合力，共同解決MBO與職工持股難度最大的融資問(wèn)題，同時(shí)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的劃撥一定時(shí)期內(nèi)保證撤銷權(quán)的行使權(quán)利，對(duì)負(fù)責(zé)劃撥國(guó)有資產(chǎn)的有關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)行終身追責(zé)制，保證國(guó)有資產(chǎn)不流失。

2.對(duì)中型地方國(guó)有企業(yè)鼓勵(lì)采用優(yōu)先股改革

將國(guó)有股大部分轉(zhuǎn)化成優(yōu)先股即地方政府不再對(duì)國(guó)企重大事項(xiàng)享有表決權(quán)，也不再對(duì)董事會(huì)享有代表席位，而是由民營(yíng)資本以自身財(cái)產(chǎn)作為抵押換取其對(duì)企業(yè)發(fā)展的控制權(quán)地位，地方政府每年享有固定股息、強(qiáng)制分紅的優(yōu)先股紅利，同時(shí)可以在現(xiàn)有非累積優(yōu)先股的基礎(chǔ)上，嘗試在企業(yè)中推行與公司利潤(rùn)掛鉤的優(yōu)先股制度，即當(dāng)年終強(qiáng)制分配優(yōu)先股股利后，如果還有剩余利潤(rùn)優(yōu)先股股東可以與普通股股東享有二次紅利?？梢愿鶕?jù)發(fā)展需要提高優(yōu)先股股東在監(jiān)事會(huì)、獨(dú)立董事會(huì)中的比例，擴(kuò)大優(yōu)先股股東恢復(fù)行使表決權(quán)的范圍，如可以設(shè)定公司績(jī)效，當(dāng)達(dá)不到要求時(shí)予以轉(zhuǎn)回，或設(shè)定一定期限，到期后根據(jù)全體股東意愿決定是否繼續(xù)實(shí)行優(yōu)先股改革的政策等多種方式促進(jìn)地方國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展。

3.對(duì)大型地方國(guó)有企業(yè)鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與改革

由于大型地方國(guó)有企業(yè)規(guī)模巨大，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下能夠出資注資實(shí)現(xiàn)控股地位的民營(yíng)企業(yè)不多，因此大型國(guó)有企業(yè)可以嘗試增發(fā)普通股股票，稀釋國(guó)有股權(quán)，同時(shí)對(duì)于民營(yíng)出資部分予以部分補(bǔ)貼。民營(yíng)企業(yè)參股大型國(guó)有企業(yè)一定百分比后享有特定事項(xiàng)一票否決的權(quán)利，在公司銷售、財(cái)務(wù)等重要崗位上都要保留參股民營(yíng)企業(yè)的代表，保證當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)委托代理人出現(xiàn)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的行為時(shí)，民營(yíng)企業(yè)不僅在資本市場(chǎng)能“用腳投票”，更能在公司內(nèi)部管理中“用手投票”，最終形成民資與國(guó)資利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 陳鴻鵬）