地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理研究

張玉平

摘要：近年來(lái)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)呈“井噴”式發(fā)展。隨著平臺(tái)規(guī)模的迅速擴(kuò)大和數(shù)量的急劇增多，債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯，平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈累積和疊加態(tài)勢(shì)。目前我國(guó)正處于治理地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)的化解過(guò)程能否會(huì)成為政府投融資改革的一次機(jī)遇，還是惡化為地方政府債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)，關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)分配和責(zé)任履行。因此必須在風(fēng)險(xiǎn)分配正義的原則下確定主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界，提升主體的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，運(yùn)用激勵(lì)與約束機(jī)制促使主體自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并消除風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)分配；風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-3283（2016）07-0109-02

目前，在我國(guó)特殊的財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不符的情況下，地方政府融資平臺(tái)有其特定的作用，其對(duì)解決地方政府資金缺口、保證基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給、打造特色化城區(qū)及優(yōu)勢(shì)化產(chǎn)業(yè)等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，一批民生工程、生態(tài)工程等體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的重大建設(shè)項(xiàng)目投入也大幅增加。隨著地方政府融資平臺(tái)數(shù)量的不斷增加，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。如果治理不當(dāng)，有可能使風(fēng)險(xiǎn)變成危機(jī)。本文通過(guò)分析地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)在政府、金融機(jī)構(gòu)與民眾之間的分配失衡現(xiàn)象，基于平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的生成和再生機(jī)理，探究建立正義的分配機(jī)制以強(qiáng)化主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力。

一、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分配失衡

風(fēng)險(xiǎn)分配要解決的是誰(shuí)承擔(dān)多少的問(wèn)題，明確風(fēng)險(xiǎn)的分配權(quán)是處理好風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)是一種干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)利，它為所有行動(dòng)方案建構(gòu)和行為選擇奠定了基礎(chǔ)。擁有風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)的主體，能夠決定風(fēng)險(xiǎn)的處置和轉(zhuǎn)移，一定程度上能夠影響甚至決定風(fēng)險(xiǎn)治理的效果。在風(fēng)險(xiǎn)分配的過(guò)程中，權(quán)利、地位、風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力與風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)緊密相連，常常掌握在政府及其“智庫(kù)”手中。他們?cè)谥行摹吘壗Y(jié)構(gòu)的社會(huì)存在和運(yùn)行模式中，處于中心地位，擁有話語(yǔ)權(quán)。

地方政府融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作，構(gòu)成了一個(gè)包括政府、金融機(jī)構(gòu)、民眾等眾多主體在內(nèi)的利益網(wǎng)絡(luò)，使這些主體成為利益共同體和風(fēng)險(xiǎn)共同體。在平臺(tái)投融資過(guò)程中，地方政府不但能獲得經(jīng)濟(jì)收益還能獲得政績(jī)。平臺(tái)自身最后留存的利潤(rùn)比較少，因此各主體之間所獲得的利益是不均衡的。另外，政府、金融機(jī)構(gòu)、平臺(tái)這些強(qiáng)勢(shì)群體都有動(dòng)機(jī)并且有能力將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，而作為弱勢(shì)群體的公民不僅所獲得的利益最少，并且面對(duì)強(qiáng)勢(shì)主體轉(zhuǎn)移出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有能力去轉(zhuǎn)移和化解，最終成為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的終極承受者。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益獲得相匹配是分配的行為準(zhǔn)則，也是制約主體逐利沖動(dòng)的有效規(guī)則。如果獲高利擔(dān)低險(xiǎn)甚至不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)激發(fā)眾多主體不負(fù)責(zé)任的逐利行徑。只有所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與所獲利益匹配，才能引導(dǎo)主體的行為回歸理性。

二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)生成及再生機(jī)理

（一）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)理

首先，利益主體風(fēng)險(xiǎn)地位不平等。在地方政府融資平臺(tái)投融資過(guò)程中的各利益主體，由于他們所扮演的角色和所掌握的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力都存在明顯差異，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，他們承受風(fēng)險(xiǎn)程度不同。風(fēng)險(xiǎn)地位不同，是風(fēng)險(xiǎn)分配不均的前提，風(fēng)險(xiǎn)地位低的主體處于弱勢(shì)地位，有時(shí)不得不承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。其次，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性讓我們無(wú)法找到承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體責(zé)任主體，這就容易使風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任失去存在的價(jià)值。平臺(tái)責(zé)任模糊導(dǎo)致主體不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，甚至將本該自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給他人負(fù)責(zé)。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益負(fù)責(zé)任還是對(duì)社會(huì)效益負(fù)責(zé)，這是融資平臺(tái)不同性質(zhì)的責(zé)任沖突，如果追求社會(huì)效益的，那么難免會(huì)傷害平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)累積。第三，利益主體的擔(dān)險(xiǎn)動(dòng)力不足。金融機(jī)構(gòu)是典型的經(jīng)濟(jì)人的商業(yè)機(jī)構(gòu)，減少風(fēng)險(xiǎn)甚至規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)明顯，是其本能。而地方政府融資平臺(tái)作為政府的融資工具，它面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度與地方政府的選擇緊密相關(guān)，擔(dān)險(xiǎn)動(dòng)力明顯不足。

（二）地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)再生機(jī)理

隨著科技的飛速發(fā)展和現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，人類(lèi)提高了認(rèn)識(shí)和控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，但又創(chuàng)造了新的更大的風(fēng)險(xiǎn)，“風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散的過(guò)程中，彼此間還可能產(chǎn)生相互影響，產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)源，這些風(fēng)險(xiǎn)往往是人們過(guò)去所沒(méi)有見(jiàn)過(guò)的， 增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的后果。我國(guó)地方政府融資平臺(tái)目前面臨著既要?jiǎng)澢鍌鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，又需保持投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的兩難選擇。地方政府試圖通過(guò)發(fā)行公債的方式來(lái)消化現(xiàn)有借款存量，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央代發(fā)地方債或者給予部分地區(qū)自主發(fā)債權(quán)，在一定程度上能夠緩解資金壓力，籌措項(xiàng)目資金，無(wú)疑是一種雪中送炭的福利分配。但是，在地方政府投資激勵(lì)和投資約束不匹配的條件下，地方政府發(fā)債并不是解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本方法，只是一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的隱形途徑。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅僅限定在某一區(qū)域，而被延伸到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的債權(quán)債務(wù)鏈條，不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。

三、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)策

（一）規(guī)范地方政府發(fā)債，實(shí)行全口徑預(yù)算管理

為了更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，允許地方政府發(fā)債以籌措資金用于建設(shè)已成為共識(shí)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下稱“43號(hào)文”））中允許省、自治區(qū)、直轄市的地方政府依法適度舉債，自此地方政府舉債合法化。在政策激勵(lì)下，地方政府有擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的動(dòng)機(jī)，在這種情況下，要進(jìn)一步規(guī)范地方政府發(fā)債。允許地方政府自行發(fā)債、修明渠、堵暗道，將地方債務(wù)透明化，這樣各方都可以做到心中有數(shù)。通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)債，程序更加規(guī)范，對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、改善民生等方面都會(huì)有顯著的積極作用，且成本大幅降低，能夠滿足地方社會(huì)公益事業(yè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)事業(yè)的資金需要。

（二）建立債務(wù)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)見(jiàn)性

建立地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，重點(diǎn)關(guān)注基層政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，實(shí)時(shí)關(guān)注評(píng)價(jià)指標(biāo)的變動(dòng)，及時(shí)找出問(wèn)題以便及時(shí)捕捉風(fēng)險(xiǎn)征兆，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。43號(hào)文中提到建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，這對(duì)于建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，但要建立起一個(gè)健全的監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)還需要各種配套措施。在日常管理中，政府要增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情景的模擬和訓(xùn)練，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，不斷完善監(jiān)控系統(tǒng)，提升風(fēng)險(xiǎn)控制能力，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)管理的參與主體，化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（三）提升融資平臺(tái)效率

從提高投資和融資兩方面的效率著手，融資效率的提升主要通過(guò)使用現(xiàn)代的金融工具，拓寬融資渠道，打破之前單一的局面，減少政府參與，實(shí)現(xiàn)低成本的多渠道融資。融資平臺(tái)效率的提升主要是通過(guò)提高投資效率來(lái)實(shí)現(xiàn)，融資平臺(tái)設(shè)立的根本意義是政府通過(guò)融資平臺(tái)把籌集來(lái)的資金進(jìn)行高效率的投資。因此，應(yīng)從制度、科技、政策、環(huán)境等多方面抑制政府的投融資沖動(dòng)，保證平臺(tái)擁有獨(dú)立的投資決策權(quán)，使其成為真正意義上的投融資主體，從而提升融資平臺(tái)效率。

（四）引導(dǎo)公眾監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)決策

隨著信息科技時(shí)代的到來(lái)，大眾傳媒異軍突起，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中扮演著越來(lái)越重要的角色，其突出作用是引導(dǎo)公眾參與風(fēng)險(xiǎn)決策。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中媒體起著風(fēng)險(xiǎn)決策監(jiān)督的角色，積極聚集社會(huì)各界的力量，自覺(jué)調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)決策的利益相關(guān)者的積極性，使他們積極地參與到風(fēng)險(xiǎn)決策程序中來(lái)。由于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，客觀上要求風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程中不僅需要政府、平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)的參與，還需要企業(yè)、民間組織、公民個(gè)體等社會(huì)力量的積極參與。只有全社會(huì)的利益主體團(tuán)結(jié)一心，聚集成一股強(qiáng)大的“向心力”，患難與共，才有可能戰(zhàn)勝困難，化險(xiǎn)為夷。大眾傳媒引導(dǎo)公眾監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)決策體現(xiàn)了其積極分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的意識(shí)與能力。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 陳鴻鵬）