優(yōu)化國土空間開發(fā)新格局謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局

黃征學(xué) 滕飛

2015年是全面完成“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是全面深化改革的關(guān)鍵之年，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略布局，城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)，簡政放權(quán)等政策紅利逐步釋放，給區(qū)域規(guī)劃發(fā)展帶來新的機(jī)遇。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，國土空間規(guī)劃調(diào)整將是當(dāng)前及今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)的重要任務(wù)。國土空間總體戰(zhàn)略的實(shí)施將推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)向健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)型。

一、2015年度發(fā)展特點(diǎn)

（一）三大戰(zhàn)略成為拓展區(qū)域發(fā)展的新空間

黨的十八大以來， 黨中央大力推動實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，并在“十三五”規(guī)劃建議中提出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以三個戰(zhàn)略為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，并與全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體戰(zhàn)略的“四大板塊”有機(jī)聯(lián)系起來。這意味著我國區(qū)域發(fā)展將更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“三大戰(zhàn)略”促進(jìn)了我國“四大板塊”之間的合縱連橫，充分發(fā)揮不同地區(qū)的優(yōu)勢和特色，增強(qiáng)要素流動性，強(qiáng)化區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)分工與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。？2015年3月，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部28日聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，全國各省份都已出臺實(shí)施方案，“一帶一路”戰(zhàn)略正加速向具體操作層面推進(jìn)。三大戰(zhàn)略中，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》也在積極向前推進(jìn)。

（二）城市群規(guī)劃和國土規(guī)劃成為2015年的新亮點(diǎn)

2014年以來，城市群規(guī)劃成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。2015年4月，國務(wù)院批復(fù)同意《長江中游城市群規(guī)劃》。成渝、哈長、長三角等城市群的規(guī)劃也在加緊推進(jìn)。經(jīng)過3年多的醞釀，《全國國土規(guī)劃綱要（2013—2030）》已初步編制完成。繼《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國土規(guī)劃（2011—2030年）》和《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)國土規(guī)劃（河南部分）》頒布實(shí)施后，廣東、遼寧等省份已經(jīng)出臺國土規(guī)劃，廣西也已于2015年啟動國土規(guī)劃編制。

（三）優(yōu)化國土空間開發(fā)格局成為深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新內(nèi)容

加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（2015年4月25日）中明確提出強(qiáng)化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，指出國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。繼續(xù)健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側(cè)重的績效考核評價體系，構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系，適當(dāng)增加生活空間、生態(tài)用地，保護(hù)和擴(kuò)大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

（四）空間規(guī)劃成為市縣治理體系現(xiàn)代化的新抓手

2015年時各地密集編制當(dāng)?shù)亍笆濉币?guī)劃，但目前我國市縣規(guī)劃存在著規(guī)劃數(shù)量過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題。為此，國家發(fā)改委要求市縣規(guī)劃要強(qiáng)化空間布局，并下發(fā)了《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，提出“十三五”要創(chuàng)新市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，要強(qiáng)化空間布局，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與優(yōu)化空間布局融為一體，編制出一個統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的總體規(guī)劃。將市縣域劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力和未來發(fā)展方向，根據(jù)不同主體功能定位要求，合理確定三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)。要健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃的龍頭地位，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等規(guī)劃編制提供依據(jù)，目標(biāo)是推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”，為形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖奠定基礎(chǔ)。作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)，廈門市、山東桓臺縣、重慶璧山區(qū)、江津區(qū)、佛山市南海區(qū)等市區(qū)縣已陸續(xù)編制完成國土空間規(guī)劃，積極探索出完成規(guī)劃“一張藍(lán)圖”、構(gòu)筑管理“一個平臺”、推行審批“一張表格”、完善配套“運(yùn)行機(jī)制”等行之有效的國土空間規(guī)劃改革經(jīng)驗(yàn)。

二、2016年展望

2016年，隨著我國國土空間戰(zhàn)略的深入實(shí)施，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的縱深發(fā)展，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將整體提高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度將進(jìn)一步加快。

（一）多個國家級城市群規(guī)劃將陸續(xù)公布，城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制將逐步完善

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，未來我國城市群發(fā)展將會按照“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局進(jìn)行發(fā)展，并將編制7大國家級城市群規(guī)劃，這些城市群規(guī)劃正在編制或已上報(bào)國務(wù)院，預(yù)計(jì)2016年長江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、哈長城市群、中原城市群等城市群規(guī)劃將陸續(xù)發(fā)布，將促進(jìn)城市群內(nèi)部城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。

（二）多個跨區(qū)域規(guī)劃將加快推出，生產(chǎn)要素配置將更加市場化

《“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃》、《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《新十年促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》等多個跨區(qū)域規(guī)劃發(fā)布實(shí)施后，將進(jìn)一步明確各地區(qū)發(fā)展思路和重點(diǎn)任務(wù)，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置，推進(jìn)跨區(qū)域合作協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）欠發(fā)達(dá)地區(qū)將得到更多支持，區(qū)域新增長點(diǎn)將不斷涌現(xiàn)

“補(bǔ)短板”作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)，政府將加大老少邊窮庫枯等特殊類型區(qū)域的支持，特別是隨著統(tǒng)籌東中西協(xié)調(diào)南北方力度的加大以及向西開放步伐的加快，沿邊、沿江、沿線的區(qū)位條件將發(fā)生重大改變，過去的交通閉塞地區(qū)可能成為“交通要道”，過去的邊遠(yuǎn)地區(qū)可能成為“國際門戶”，過去的內(nèi)陸地區(qū)，可能成為“開放前沿”，區(qū)域發(fā)展將注入新的活力，新增長點(diǎn)也將不斷涌現(xiàn)。

（四）國土空間規(guī)劃將受到更多關(guān)注，主體功能區(qū)戰(zhàn)略將在空間上得以落實(shí)

“十三五”規(guī)劃建議明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”。作為“十三五”的開局之年，各地區(qū)將根據(jù)自身實(shí)際情況，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，科學(xué)編制各省市縣國土空間規(guī)劃，著力推進(jìn)“多規(guī)合一”，提高區(qū)域開發(fā)的質(zhì)量和效率。

三、政策建議

2015年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出要“以市縣行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”。由此，空間規(guī)劃成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要手段。為適應(yīng)新形勢變化，建議加快建立完善的空間規(guī)劃管理制度，提高區(qū)域空間治理能力。

（一）建立和完善規(guī)范統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體制

進(jìn)一步整合國土、城建、環(huán)保等部門的職能，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃體系。以優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化空間治理為主要內(nèi)容，明確不同層級規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。全國和省級的空間規(guī)劃體系重點(diǎn)確定生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田保護(hù)和特大城市發(fā)展邊界的大空間；市域和縣域空間規(guī)劃重點(diǎn)劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和城鎮(zhèn)發(fā)展空間，明確生態(tài)保護(hù)紅線和城市發(fā)展邊界；鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃突出土地利用、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)一體等方面內(nèi)容，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)村的作用。

（二）加快推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)

及時總結(jié)2014年國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住房建設(shè)部四部委在全國28個市縣區(qū)開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。研究制定市縣“多規(guī)合一”技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)各地開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。重點(diǎn)圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等生態(tài)文明建設(shè)總要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃和國土規(guī)劃為基本規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃編制過程統(tǒng)一、成果基本融合。

（三）強(qiáng)化公共空間規(guī)劃管理

以主體功能區(qū)規(guī)劃劃分的“三生”空間（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮土地利用總體規(guī)劃“三線四區(qū)”（城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界；允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)）和城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”（禁建區(qū)、限建區(qū)、易建區(qū)；綠線（綠地）、藍(lán)線（河海湖泊）、黃線（高壓走廊等市政設(shè)施）和紫線（文物保護(hù)區(qū)））劃分方案，根據(jù)空間尺度大小采取綜合功能分區(qū)與用途管制分區(qū)相結(jié)合的方式，確定空間管制的基本單元及劃分方案。

（四）深入推進(jìn)國家公園試點(diǎn)

在批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國家公園建設(shè)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，加快探索國家公園管理體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、特許經(jīng)營制度等多方面的改革，不斷推進(jìn)國家公園試點(diǎn)，用負(fù)面清單的形式，明確國家需要嚴(yán)格保護(hù)、重點(diǎn)投入的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，維護(hù)國家生態(tài)安全。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）