在雙創(chuàng)中政府的作用至關(guān)重要

全國政協(xié)委員錢穎一提案：

在大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新中更好地發(fā)揮政府作用

進(jìn)入新常態(tài)后發(fā)展需要更多地依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這已形成共識。創(chuàng)新除了依靠政府主導(dǎo)，發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢這種方式外，目前更需要發(fā)揮來自民間的、草根的推動(dòng)，更需要通過創(chuàng)業(yè)方式推動(dòng)創(chuàng)新。這就需要“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新本質(zhì)上是草根活動(dòng)，應(yīng)該依靠民間力量，依靠市場機(jī)制。但是，政府的作用非常重要。如何更好地發(fā)揮政府作用，并在其中實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化，形成服務(wù)型政府，至關(guān)重要。一方面，政府要避免過去在推動(dòng)創(chuàng)新時(shí)的習(xí)慣性做法，避免再犯以往的錯(cuò)誤。另一方面，政府要有所作為，要為創(chuàng)造法治環(huán)境，改善監(jiān)管環(huán)境，搭建競爭平臺，掃除政策性障礙等方面，要自身革命并且自身創(chuàng)新。

我提三條具體建議。

第一，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)上，政府要給市場和民間留出足夠空間，為了達(dá)到此目的，首先要明確政府不應(yīng)該做什么。在這方面，我們一定要吸取過去多年的教訓(xùn)。比如，各級政府不應(yīng)該做風(fēng)險(xiǎn)投資，更不要搞貸款。政府不要做創(chuàng)業(yè)企業(yè)的管理者GP（GeneralPartner），最多可以跟投，做小的LP（limitedpartner）。政府如果要建立風(fēng)險(xiǎn)投資資金，一定要慎重，嚴(yán)格控制其規(guī)模并明確其使命。我們有過教訓(xùn)：九十年代成立的政府主導(dǎo)的中國第一家風(fēng)險(xiǎn)投資公司，最后破產(chǎn)。幾年前一些地方政府動(dòng)用大量地方資金支持光伏企業(yè)，也非常失敗，損失巨大。在當(dāng)前的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中，政府要在過去這些傳統(tǒng)做法上要“不作為”。

第二，政府作為首先是要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法治環(huán)境和創(chuàng)業(yè)友好的監(jiān)管環(huán)境，用互聯(lián)網(wǎng)思維修訂以往的法律和條例并根據(jù)需要建立新的法規(guī)。這就需要清除一批不適用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法規(guī)，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成長。以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新技術(shù)對“中介”產(chǎn)業(yè)和一些服務(wù)業(yè)的直接沖擊最大，比如金融、商業(yè)、新聞、教育等行業(yè)。政府需要盡快廢除一批舊法規(guī)，破除約束，切實(shí)為互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)商務(wù)等新型行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境。在一些傳統(tǒng)行業(yè)比如出租車、酒店，新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也帶來了過去不可能的準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，這對傳統(tǒng)的行業(yè)管制也提出了挑戰(zhàn)。政府應(yīng)該適應(yīng)新形式，制定新法規(guī)，以消費(fèi)者，而不是生產(chǎn)者的利益至上。政府的作為是不能讓過去的法規(guī)成為阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進(jìn)程的絆腳石。

第三，政府作為的另一方面是要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，政府不應(yīng)直接或間接介入企業(yè)運(yùn)營。但是政府應(yīng)該幫助建立生態(tài)環(huán)境，提供公共服務(wù)“軟件”，這比直接投資和建立科技園“硬件”更為有效。政府在這方面的作用包括：降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的準(zhǔn)入成本；促進(jìn)或至少不阻礙創(chuàng)業(yè)和就業(yè)人員的流動(dòng)；保護(hù)專利；疏通企業(yè)上市、并購等各種產(chǎn)權(quán)定價(jià)和轉(zhuǎn)移方式的退出機(jī)制。

國家發(fā)展改革委辦理并復(fù)文：

針對委員提案逐條落實(shí)舉措

推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新是發(fā)展的動(dòng)力之源，也是富民之道、公平之計(jì)、強(qiáng)國之策。黨中央、國務(wù)院高度重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作。為貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，按照黨中央國務(wù)院統(tǒng)一部署，國家發(fā)展改革委會(huì)同工商總局、證監(jiān)會(huì)、人力資源社會(huì)保障部等有關(guān)部門已經(jīng)在推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新方面開展了大量工作。

下一步，國家發(fā)改委將牽頭推進(jìn)建立大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新部際聯(lián)席會(huì)議制度，結(jié)合落實(shí)《意見》，重點(diǎn)從以下方面推動(dòng)開展工作：

一是關(guān)于提案中提出的“在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)上，政府要給市場和民間留出足夠空間，為了達(dá)到此目的，首先要明確政府不應(yīng)該做什么”建議。

（一）推動(dòng)建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)[2014]20號）提出，“改革市場準(zhǔn)入制度。制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入”。按照黨中央、國務(wù)院的部署，我們將會(huì)同有關(guān)部門積極穩(wěn)妥推進(jìn)此項(xiàng)改革，推動(dòng)建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，從而更大程度地激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的動(dòng)力、活力、潛力。

（二）充分發(fā)揮政府資金帶動(dòng)社會(huì)資本作用。企業(yè)在種子期和初創(chuàng)期的風(fēng)險(xiǎn)很高，在融資方面存在著一定的困難，因而政府通過包括風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)的各種方式給予一定支持是必要的，也是國際上通行的作法。目前我國在國家和地方層面均建立了由政府出資的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，基金運(yùn)作方式主要是參股或與下級引導(dǎo)基金合作、階段參股、跟進(jìn)投資、投資保障和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等，基金委托專業(yè)的投資管理機(jī)構(gòu)管理，完全市場化方式運(yùn)作。與提案中提出的“政府不要做創(chuàng)業(yè)企業(yè)的管理者GP，最多可以做跟投，做小的LP”是一致的。下一步，遵照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)批示精神，為深化投融資體制改革、創(chuàng)新中央資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，國家發(fā)改委將引導(dǎo)社會(huì)投資發(fā)起設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。我們將建議有關(guān)部門在總結(jié)以往政府性創(chuàng)投成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)政策與運(yùn)作模式，更好發(fā)揮政府資金帶動(dòng)社會(huì)資本支持雙創(chuàng)活動(dòng)的積極作用。

二是關(guān)于提案中提出的“政府作為首先是要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的法治環(huán)境和創(chuàng)業(yè)友好的監(jiān)管環(huán)境，用互聯(lián)網(wǎng)思維修訂以往的法律和條例并根據(jù)需要建立新的法規(guī)”建議。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)及政策措施。目前，在《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》等法律中已有一些條款，對政府鼓勵(lì)、扶持勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)采取的措施做了原則規(guī)定。如《中小企業(yè)促進(jìn)法》第二十二條規(guī)定：“政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，提供必要的、相應(yīng)的信息和咨詢服務(wù)，在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中根據(jù)中小企業(yè)發(fā)展的需要，合理安排必要的場地和設(shè)施，支持創(chuàng)辦中小企業(yè)”。第二十三條規(guī)定：“國家在有關(guān)稅收政策上支持和鼓勵(lì)中小企業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展”?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》第七條規(guī)定：“國家倡導(dǎo)勞動(dòng)者樹立正確的擇業(yè)觀念，提高就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力；鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。各級人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)簡化程序，提高效率，為勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)提供便利”。但客觀地說，這些對于構(gòu)建有利于創(chuàng)業(yè)的法治環(huán)境還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新認(rèn)知水平的逐步提升，我們也在不斷地完善相關(guān)法律法規(guī)及政策措施。同時(shí)，按照國務(wù)院的專項(xiàng)部署，抓緊清理（修訂）一些“不合時(shí)宜”的法規(guī)及文件。更為重要的是要切實(shí)增強(qiáng)法治思維，切實(shí)加大政策落實(shí)制度。

（二）做好《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕40號）的實(shí)施工作。國家發(fā)改委會(huì)同工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、網(wǎng)信辦等有關(guān)部門研究制定的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕40號）已印發(fā)公布，其中“營造寬松發(fā)展環(huán)境”是作為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的重要保障舉措。下一步，將針對互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點(diǎn)，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)立法工作，研究調(diào)整完善不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。落實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)和信息公開有關(guān)規(guī)定，加快推動(dòng)制定網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理等法律法規(guī)。完善反壟斷法配套規(guī)則，進(jìn)一步加大反壟斷法執(zhí)行力度，嚴(yán)格查處信息領(lǐng)域企業(yè)壟斷行為，營造互聯(lián)網(wǎng)公平競爭環(huán)境。我們將會(huì)會(huì)同相關(guān)部門共同做好實(shí)施工作，加快破除行業(yè)壁壘、放寬市場準(zhǔn)入，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更加友好的環(huán)境。

三是關(guān)于提案中提到的“政府作為的另一方面是要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境”建議。

（一）加快發(fā)展創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)。將推動(dòng)加快發(fā)展企業(yè)管理、財(cái)務(wù)咨詢、市場營銷、人力資源、法律顧問、知識產(chǎn)權(quán)、檢驗(yàn)檢測、現(xiàn)代物流等第三方專業(yè)化服務(wù)，不斷豐富和完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)。加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，推動(dòng)大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和基礎(chǔ)電信企業(yè)向創(chuàng)業(yè)者開放計(jì)算、存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)資源。積極推廣眾包、用戶參與設(shè)計(jì)、云設(shè)計(jì)等新型研發(fā)組織模式和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新模式。

（二）降低全社會(huì)創(chuàng)業(yè)門檻和成本。將繼續(xù)深化商事制度改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)、線上與線下相結(jié)合，降低全社會(huì)創(chuàng)業(yè)門檻和成本。加快實(shí)施工商營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證“三證合一”、“一照一碼”，落實(shí)“先照后證”改革，推進(jìn)全程電子化登記和電子營業(yè)執(zhí)照應(yīng)用。支持各地結(jié)合實(shí)際放寬新注冊企業(yè)場所登記條件限制，推動(dòng)“一址多照”、集群注冊等住所登記改革，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供便利工商登記服務(wù)。

（三）健全創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)與流動(dòng)機(jī)制。將推動(dòng)把創(chuàng)業(yè)精神培育和創(chuàng)業(yè)素質(zhì)教育納入國民教育體系，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)教育和培訓(xùn)制度化、體系化。加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè)，提高創(chuàng)業(yè)服務(wù)水平。加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，破除人才自由流動(dòng)制度障礙，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各方面人才順暢流動(dòng)。加快建立創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新績效評價(jià)機(jī)制，讓一批富有創(chuàng)業(yè)精神、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人才脫穎而出。

（四）加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。將積極推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)交易，加快建立全國知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公共服務(wù)平臺。完善知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)與維權(quán)援助機(jī)制，縮短確權(quán)審查、侵權(quán)處理周期。集中查處一批侵犯知識產(chǎn)權(quán)的大案要案，加大對反復(fù)侵權(quán)、惡意侵權(quán)等行為的處罰，探索實(shí)施懲罰性賠償制度。完善權(quán)利人維權(quán)機(jī)制，合理劃分權(quán)利人舉證責(zé)任，完善行政調(diào)解等非訴訟糾紛解決途徑。

（五）優(yōu)化資本市場。繼續(xù)支持符合條件的創(chuàng)業(yè)企業(yè)上市或發(fā)行票據(jù)融資，并鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過債券市場籌集資金。積極推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革，研究尚未盈利的互聯(lián)網(wǎng)和高新技術(shù)企業(yè)到創(chuàng)業(yè)板發(fā)行上市制度，推動(dòng)在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板。加快推進(jìn)全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)向創(chuàng)業(yè)板轉(zhuǎn)板試點(diǎn)。研究解決特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)類創(chuàng)業(yè)企業(yè)在境內(nèi)上市的制度性障礙，完善資本市場規(guī)則。落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)兼并重組市場環(huán)境的意見》的有關(guān)內(nèi)容，推動(dòng)進(jìn)一步取消、簡化重組審核程序，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過兼并收購發(fā)展壯大，高效尋找自身市場定位，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。