多措并舉解決秸稈焚燒頑疾

全國(guó)人大代表賈旭芝等8名代表建議：

加大對(duì)秸稈回收綜合利用政策扶持力度

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，生產(chǎn)多少斤糧食，就產(chǎn)生多少斤秸稈。每年各類秸稈總產(chǎn)量在6億噸上下，約占世界總量的三分之一。對(duì)于目前，資源缺乏的我國(guó)來(lái)說(shuō)，能夠充分回收秸稈，加以綜合利用，是百利而無(wú)一害的大好事。幾千年來(lái)，農(nóng)民對(duì)秸稈的利用，只是傳統(tǒng)的炊事用途，隨著我國(guó)改革開(kāi)放社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村生活水平的提高，秸稈已逐漸沒(méi)有了市場(chǎng)，大部分任其腐爛，或者直接就地?zé)?。燃燒秸稈是上世紀(jì)九十年代以后開(kāi)始出現(xiàn)的一個(gè)很大的問(wèn)題，其范圍之廣，產(chǎn)生的大氣污染之嚴(yán)重，已干擾航班起降，引發(fā)火災(zāi)，甚至直接影響到人們的日常生活，危害身體健康。近幾年，我國(guó)頻發(fā)大范圍的深度霧霾，就已經(jīng)給出了答案。所以，我國(guó)政府必須加大對(duì)秸稈回收綜合利用的政策優(yōu)惠力度，以更好的促進(jìn)解決資源匱乏、治理大氣污染等我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題。

一、秸稈本身有三大類作用

1、還田。即整株還田、根茬粉碎還田和傳統(tǒng)漚肥還田。合理的還田可以增加土壤的有機(jī)氮含量，改良土壤，培肥地力，對(duì)補(bǔ)充磷鉀也有意義。

2、飼料化應(yīng)用。秸稈本身的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值很低，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)奶幚砗?，可以提高營(yíng)養(yǎng)價(jià)值和可消化性，從而可以作為飼料使用。

3、作為生產(chǎn)原料，如化工、發(fā)電、造紙、編織等。

近十多年來(lái)，隨著秸稈綜合利用各項(xiàng)技術(shù)的日益成熟，秸稈的三大類作用也逐步顯現(xiàn)。我國(guó)各級(jí)政府對(duì)秸稈回收綜合利用及農(nóng)民燃燒秸稈問(wèn)題，也出臺(tái)了相應(yīng)的政策，如1999年，國(guó)家環(huán)?？偩帧⑥r(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部、交通部、中國(guó)民航總局就聯(lián)合發(fā)布《秸稈焚燒和綜合利用管理辦法》（環(huán)發(fā)[1999]98號(hào)）；國(guó)務(wù)院于2008年也頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]105號(hào)）；國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部又聯(lián)合印發(fā)《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》（發(fā)改環(huán)發(fā)〔2011〕2615號(hào)）。但為什么至今收效甚微呢？

二、在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)并深入分析其主要原因如下

1、拉運(yùn)秸稈的費(fèi)用太貴，每公頃得支出近千元。農(nóng)民普遍表示，他們明知露天焚燒秸稈污染空氣，同時(shí)會(huì)造成土壤板結(jié)，但苦于處理成本過(guò)高，自身難以消化還田，不得已一燒了之。因此，“政府不讓燒，農(nóng)民就晚上三五成群偷著燒，根本沒(méi)辦法全部管住”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如是說(shuō)。

2、秸稈回收利用企業(yè)的收購(gòu)價(jià)較低。作為秸稈收購(gòu)重要一環(huán)的秸稈經(jīng)紀(jì)人普遍反映，他們幾乎難以保證微薄的利潤(rùn)，在運(yùn)輸途中因?yàn)槌叱瑢挶惶幜P，還得虧本。

3、絕大多數(shù)秸稈回收利用企業(yè)都因秸稈回收成本不斷上升，所產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益又不能保證企業(yè)的相對(duì)利潤(rùn)，幾乎都掙扎在盈虧平衡線上，沒(méi)有擴(kuò)大再生產(chǎn)的積極性。比如，國(guó)能德惠生物質(zhì)發(fā)電有限公司設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為消化秸稈28萬(wàn)噸，但投產(chǎn)至今，年購(gòu)入的秸稈不超過(guò)10萬(wàn)噸，秸稈的運(yùn)輸半徑不能超過(guò)50公里，即使在企業(yè)覆蓋的50公里半徑范圍內(nèi)，由于秸稈打包機(jī)和人力短缺，秸稈經(jīng)紀(jì)人也難以挨家挨戶的地頭收購(gòu)。目前秸稈發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)是每度0.75元，按1.3公斤秸稈發(fā)一度電計(jì)算，回收秸稈的成本就已經(jīng)接近上網(wǎng)電價(jià)。企業(yè)難保微薄的利潤(rùn)。

4、秸稈綜合利用各項(xiàng)技術(shù)的科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無(wú)法有效突破一些技術(shù)瓶頸，大幅提高秸稈利用的經(jīng)濟(jì)效益。

三、建議

各級(jí)政府要多措并舉地加大對(duì)秸稈回收綜合利用中“收、儲(chǔ)、運(yùn)”各個(gè)環(huán)節(jié)的政策扶持力度，使秸稈資源真正成為化工、發(fā)電、造紙等工業(yè)生產(chǎn)的重要原料，徹底解決農(nóng)民焚燒秸稈問(wèn)題。

1、要解決秸稈焚燒問(wèn)題，首先要幫助農(nóng)民解決秸稈出路，并與農(nóng)民增收結(jié)合起來(lái)，可對(duì)農(nóng)民給予一定的秸稈綜合利用補(bǔ)貼，提高農(nóng)民“送秸稈”的積極性，把農(nóng)民的秸稈負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的秸稈經(jīng)濟(jì)收益，從而用“疏”的辦法來(lái)根除秸稈焚燒的現(xiàn)象。再者，加大執(zhí)法力度，對(duì)焚燒秸稈的行為采取獎(jiǎng)罰并重的措施。

2、應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)秸稈經(jīng)紀(jì)人和秸稈綜合利用企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯設(shè)立秸稈收儲(chǔ)點(diǎn)，并根據(jù)收購(gòu)主體的實(shí)際收儲(chǔ)量再給予一部分補(bǔ)貼，降低秸稈綜合利用企業(yè)的原料成本。

3、參照當(dāng)年燃料乙醇的補(bǔ)貼政策，綜合考慮，對(duì)開(kāi)發(fā)秸稈綜合利用的企業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)不斷加大技術(shù)研發(fā)力度，同時(shí)制定出相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)生產(chǎn)和消費(fèi)生物秸稈的環(huán)保產(chǎn)品，并研究制定政策引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)秸稈資源的有效利用。

4、加強(qiáng)對(duì)秸稈還田技術(shù)的推廣支持和政策優(yōu)惠力度。將秸稈直接消化在田間地頭，提升土地有機(jī)質(zhì)含量。如在寬窄行種植的前提下，專用的收割機(jī)可以直接將秸稈粉碎成20-30厘米的段，并通過(guò)高留茬將秸稈固定在地壟里，第二年可在上一年未耕種的壟間使用復(fù)耕播種及直接播種，從而實(shí)現(xiàn)輪作和秸稈還田。再比如，用碎草機(jī)處理秸稈，應(yīng)用腐稈劑加速秸稈的腐爛等手段，增加土壤有機(jī)質(zhì)，改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土地產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)良性循環(huán)發(fā)展。

5、鼓勵(lì)縣、鄉(xiāng)、村一級(jí)使用的鍋爐廠家、酒店、食堂、鄉(xiāng)下浴室等推廣使用生物質(zhì)顆粒的燃料，直接作為鍋爐燃料或焚燒爐，轉(zhuǎn)化成熱能等，使秸稈利用步入良好循環(huán)的道路。

6、切實(shí)落實(shí)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府責(zé)任制，并發(fā)揮村級(jí)組織作用，把秸稈綜合利用率水平列入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核內(nèi)容，對(duì)秸稈利用率較高的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或村給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，以獎(jiǎng)代罰。

國(guó)家發(fā)展改革委辦理并復(fù)文：

合力推進(jìn)秸稈綜合利用工作

燃燒秸稈是上世紀(jì)90年代以后開(kāi)始出現(xiàn)的一個(gè)很大的問(wèn)題，其范圍之廣，產(chǎn)生的大氣污染之嚴(yán)重，已干擾航班起降，引發(fā)火災(zāi)，甚至直接影響到人們的日常生活，危害身體健康。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕105號(hào)），國(guó)家發(fā)改委會(huì)同農(nóng)業(yè)部門牽頭，建立了各有關(guān)部門參加的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌研究推進(jìn)秸稈綜合利用的重大問(wèn)題，提出促進(jìn)秸稈綜合利用的政策建議，加強(qiáng)對(duì)地方秸稈綜合利用工作的督促和指導(dǎo)。多年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同農(nóng)業(yè)部按照國(guó)務(wù)院要求，認(rèn)真履行職責(zé)，合力推進(jìn)秸稈綜合利用工作，取得了積極的進(jìn)展。

一、關(guān)于解決秸稈焚燒問(wèn)題的建議

為禁止秸稈露天焚燒，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（修訂草案）明確規(guī)定，在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正，處200元以上2000元以下的罰款。為深入推進(jìn)秸稈綜合利用工作，提高秸稈綜合利用率，2014年國(guó)家發(fā)改委會(huì)同農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)大氣污染防治重點(diǎn)地區(qū)及糧棉主產(chǎn)區(qū)秸稈綜合利用的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2014〕116號(hào)），提出各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，編制秸稈綜合利用實(shí)施方案，組織實(shí)施秸稈綜合利用重點(diǎn)工程，提高秸稈綜合利用率，從根本上解決秸稈廢棄后的出路問(wèn)題。農(nóng)業(yè)部制定出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》，選擇京津冀等大氣污染重點(diǎn)區(qū)域，啟動(dòng)秸稈綜合利用示范縣建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)秸稈全量化利用，解決秸稈焚燒和出路問(wèn)題。

二、關(guān)于應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)設(shè)立秸稈收儲(chǔ)點(diǎn)，降低秸稈綜合利用企業(yè)的原料成本的建議

秸稈收儲(chǔ)是推動(dòng)秸稈綜合利用工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2013年農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)的意見(jiàn)》（農(nóng)機(jī)發(fā)〔2013〕3號(hào)），鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)戶為其它農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供包括秸稈還田在內(nèi)的各類農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，有力地推動(dòng)了秸稈回收利用。2014年國(guó)家發(fā)改委創(chuàng)新支持方式，全面推動(dòng)秸稈綜合利用，安排中央預(yù)算內(nèi)投資，支持大氣污染治理重點(diǎn)地區(qū)和糧棉主產(chǎn)區(qū)等16個(gè)?。▍^(qū)、市），重點(diǎn)開(kāi)展包括農(nóng)作物秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)在內(nèi)的秸稈綜合利用項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)秸稈全產(chǎn)業(yè)鏈的提升。同時(shí)，根據(jù)土地管理法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，秸稈收儲(chǔ)環(huán)節(jié)涉及用地屬于臨時(shí)用地，應(yīng)充分利用農(nóng)村閑置、廢棄建設(shè)用地以及現(xiàn)有晾曬場(chǎng)等，不占或少占耕地。對(duì)于運(yùn)輸和加工環(huán)節(jié)所需用地應(yīng)按建設(shè)用地管理，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，合理布局。對(duì)納入年度土地利用計(jì)劃安排的，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，及時(shí)提供用地保障。下一步，國(guó)家發(fā)改委將會(huì)同有關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)和做法，積極研究秸稈收儲(chǔ)點(diǎn)建設(shè)政策，降低秸稈原料收儲(chǔ)成本。

三、關(guān)于對(duì)開(kāi)發(fā)秸稈綜合利用的企業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼的建議

近年來(lái)，有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列秸稈綜合利用扶持政策，推動(dòng)秸稈綜合利用工作。其中國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》，對(duì)于新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)0.75元。為培育秸稈能源產(chǎn)品應(yīng)用市場(chǎng)，財(cái)政部安排中央財(cái)政資金，對(duì)從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產(chǎn)企業(yè)給予綜合補(bǔ)助，對(duì)定點(diǎn)企業(yè)利用秸稈纖維素制取燃料乙醇，根據(jù)其產(chǎn)銷量給予財(cái)政補(bǔ)貼。為促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，中央財(cái)政在銷售電量中征收可再生能源電價(jià)附加，用于支持電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)包括生物質(zhì)能發(fā)電在內(nèi)的可再生能源上網(wǎng)電量。財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了資源綜合利用企業(yè)所得稅、增值稅優(yōu)惠政策，以及秸稈綜合利用財(cái)政補(bǔ)貼政策。對(duì)以秸稈為主要（燃料）原料的電力、熱力、代木產(chǎn)品企業(yè)，減按90%計(jì)入當(dāng)年收入總額計(jì)算企業(yè)所得稅，并實(shí)行增值稅即征即退政策。

四、關(guān)于加強(qiáng)對(duì)秸稈還田技術(shù)的推廣支持和政策優(yōu)惠力度的建議

中央財(cái)政不斷加大對(duì)秸稈還田技術(shù)的推廣和補(bǔ)貼力度。為支持農(nóng)作物秸稈還田，提高土壤有機(jī)質(zhì)和耕地生產(chǎn)能力，中央財(cái)政從2008年起安排土壤有機(jī)質(zhì)提升專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)作物秸稈還田、恢復(fù)種植綠肥和增施有機(jī)肥，改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境。2014年，中央財(cái)政安排耕地保護(hù)與質(zhì)量提升補(bǔ)貼項(xiàng)目資金8億元，在全國(guó)657個(gè)項(xiàng)目縣5237.5萬(wàn)畝農(nóng)田重點(diǎn)推廣秸稈還田腐熟等技術(shù)，促進(jìn)秸稈等資源化利用，提升耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)部安排中央財(cái)政專項(xiàng)資金3000萬(wàn)元，支持保護(hù)性耕作技術(shù)推廣應(yīng)用，帶動(dòng)秸稈還田面積增加3500萬(wàn)畝。同時(shí)農(nóng)業(yè)部利用農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼項(xiàng)目，支持包括保護(hù)性耕作、農(nóng)作物秸稈還田在內(nèi)的農(nóng)機(jī)化技術(shù)裝備水平的提高。2014年，中央財(cái)政共安排秸稈綜合利用機(jī)具補(bǔ)貼資金3.59億元、補(bǔ)貼機(jī)具8.35萬(wàn)臺(tái)。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)買帶有秸稈還田裝置的聯(lián)合收割機(jī)，帶有旋耕滅茬、秸稈粉碎、免耕播種、鎮(zhèn)壓等裝置的聯(lián)合整地播種機(jī)，開(kāi)展復(fù)式作業(yè)。

五、關(guān)于鼓勵(lì)推廣使用生物質(zhì)顆粒燃料的建議

國(guó)家發(fā)改委在節(jié)能技改項(xiàng)目中，將生物質(zhì)鍋爐改造納入支持范圍。為加快農(nóng)村可再生能源開(kāi)發(fā)利用，財(cái)政部、國(guó)家能源局實(shí)施綠色能源示范縣建設(shè)，安排中央財(cái)政資金對(duì)農(nóng)作物秸稈制沼氣、成型燃料以及直接氣化等給予適當(dāng)補(bǔ)助，同時(shí)為保證項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，中央財(cái)政支持示范縣加強(qiáng)農(nóng)村能源服務(wù)體系建設(shè)，建立健全覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)現(xiàn)代農(nóng)村能源服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2014年，中央財(cái)政安排1.8億元資金啟動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢棄物綜合利用試點(diǎn)，支持采用“廢物處理+清潔能源+有機(jī)肥料”三位一體的技術(shù)模式對(duì)農(nóng)作物秸稈等進(jìn)行資源化利用，積極探索多功能的秸稈綜合利用技術(shù)途徑。