試探析我國公務(wù)員范圍的界定

【摘要】公務(wù)員制度實施的前提條件，對之進行分析，探討其確定的標(biāo)準(zhǔn)等各方問題，對完善我國公務(wù)員制度將會有不可估量的作用。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；對策

一、選題價值

1、理論依據(jù)

行政法學(xué)是以“行政”作為研習(xí)對象的，因此行政欲達目的所運用諸種手段無疑應(yīng)為行政法學(xué)理論所關(guān)注。如果說公物（或曰公產(chǎn)）是物質(zhì)手段，行政活動是行為手段，那么行政組織以及公務(wù)人員就是諸種手段中的組織與人員手段。正處于而正處于制度變遷過程中的我國，公共行政的變化需要包括組織成員手段的回應(yīng)手段，尤其是人員手段的缺乏與失范無疑將會成為制度變遷的侄桔。

再者，在堅持依法行政的原則下，公務(wù)員范圍所對應(yīng)的法理意義為：明確了公務(wù)員不得自由行使權(quán)利的界限；限定國家權(quán)力限制公務(wù)員自由行使權(quán)利的范圍和界限。公務(wù)員法應(yīng)在哪些范圍內(nèi)實施適用呢？這是一個涉及公共利益和公務(wù)員自由的重大理論問題。

2、《公務(wù)員法》對于公務(wù)負范圍的規(guī)定是對我國公務(wù)員進行科學(xué)管理的基礎(chǔ)

《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）第三條規(guī)定：“公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員?！睆谋砻嫔峡?，國家公務(wù)員范圍（外延）的界定比較明確，但實施過程中，彈性大、問題多。1993年，中共中央發(fā)出1993年的8號文件通知，中國共產(chǎn)黨的各級機關(guān)參照試行《國家公務(wù)員暫行條例》（后被《公務(wù)員法》廢止）。1994年6月，中共中央又先后發(fā)出文件，通知人大常委會機關(guān)、政協(xié)機關(guān)參照執(zhí)行《國家公務(wù)員暫行條例》，對民主黨派機關(guān)和工、青、婦等社會群團機關(guān)的工作人員也要求參照《國家公務(wù)員暫行條例》進行管理，并強調(diào)參照管理工作要“抓緊進行，保證同步實施”，這樣一來，似乎國家公務(wù)員隊伍已經(jīng)擴大，與建立國家公務(wù)員制度的初衷相背離。

二、我國公務(wù)員范圍存在的問題

1、《公務(wù)員法》將公務(wù)員界定為“公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員?！睆谋緱l規(guī)定中可以看出，公務(wù)員必須具備的要件，一是依法履行公職，二是納入國家行政編制，三是由國家財政負擔(dān)工資福利。參照國際通行做法，世界各國公務(wù)員范圍大致有大、中、小三種情況。世界各國對公務(wù)員范圍的確定都有三條共同標(biāo)準(zhǔn)：一是職能標(biāo)準(zhǔn)；二是編制標(biāo)準(zhǔn)；三是經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。

2、我國公務(wù)員適用的主體廣泛且由一個法律統(tǒng)一調(diào)整。

首先，我國公務(wù)員范圍既保留了原來的各級行政機關(guān)，還包括各級中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、各級人大和政協(xié)機關(guān)、各級人民法院和各級人民檢察院、各民主黨派機關(guān)以及部分社會團體機關(guān)，如工會、婦聯(lián)、共青團等社會組織領(lǐng)域除工勤人員以外的所有工作人員。

其次，即對完全不同性質(zhì)的公職人員，無論是考任、委任、聘任職人員，還是通過人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員、法官、檢察官，無論是國家機關(guān)工作人員，還是政黨、社會團體的工作人員，均適用同樣的法律、同樣的制度。顯然，這不符合規(guī)范管理、科學(xué)管理的原則，而是將計劃經(jīng)濟時代的“大一統(tǒng)”干部管理模式法制化。

3、理論界和實物界未將《公務(wù)員法》的適用范圍與公務(wù)員的范圍分開，沒有對中國目前的現(xiàn)狀進行分析和研究。

三、目前存在問題的解決

1、以上所述，依法履行公職包括依法履行國家公務(wù)職能和履行管理社會公共事務(wù)職能兩項內(nèi)容。

2、我國應(yīng)該將兩類范圍明確，同時借鑒有關(guān)國家《公務(wù)員法》的使用范圍中“公務(wù)法人”制度。公務(wù)法人是某種公務(wù)管理機構(gòu)的人格化，成為一個行政主體，是公法人，而非私法人。公務(wù)法人作為公法人的一種，由國家或地方團體設(shè)立，享有一定的公共權(quán)力的特許，同時也受公共權(quán)力的控制和監(jiān)督。

我國可以運用這種方式，目前我國相關(guān)的法律規(guī)定也為兩類范圍的區(qū)分提供了依據(jù)：

第一，最廣義的公務(wù)員：是刑法所使用的概念：“國家工作人員”?！吨腥A人民共和國刑法》第九十三條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！奔葱谭ㄒ饬x上的公務(wù)員包括“國家工作人員”和“以國家工作人員論”兩類公務(wù)人員。

第二，廣義的公務(wù)員是憲法意義上的公務(wù)員?！吨腥A人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！贝颂幍摹皣夜ぷ魅藛T”是指國家機關(guān)工作人員，而國家機關(guān)包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等。

第三，狹義的公務(wù)員是行政法意義上的公務(wù)員。我國《國家公務(wù)員暫行條例》第三條規(guī)定：“本條例適用于各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！笨梢?，行政法意義上的公務(wù)員僅指行政機關(guān)中的國家工作人員，權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)中的國家工作人員均不包含在內(nèi)。

【作者簡介】

何婷（1991—），女，漢族，甘肅酒泉人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院2014級碩士研究生。