事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作存在問題淺探

摘要:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“身份”問題至今仍象一道堅(jiān)固的壁壘,“工勤人員”究竟以崗位還是身份來界定,直接影響到部分參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位工作人員能否擠身于“參照管理人員”行列,由此引發(fā)的問題比較尖銳。此外上述單位的專業(yè)技術(shù)人員套取的行政級(jí)別偏低等問題,應(yīng)同時(shí)引起相關(guān)部門的關(guān)注和盡快得到解決。

關(guān)鍵詞:參照 公務(wù)員法 管理 問題 分析

中圖分類號(hào):U692.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1673-8209(2009)5-0144-02

依照《公務(wù)員法》第106條規(guī)定及中組部、人事部《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》(以下稱《參照管理意見》),將具管理監(jiān)督職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員管理事業(yè)單位(以下稱參照管理單位),全國(guó)各地由此出現(xiàn)了一批前所未有的具有中國(guó)特色的參照管理單位。參照管理單位依照一定的程序?qū)徟?問題并不復(fù)雜。但隨之而來的參照管理人員的問題卻不簡(jiǎn)單,各地的反響不小,而且有的問題還比較棘手。

1關(guān)于工人身份與工勤崗位問題的探討

《公務(wù)員法》第106條規(guī)定,法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員,經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理。《參照管理意見》規(guī)定,參照單位中除工勤人員以外的工作人員按照規(guī)定的管理權(quán)限和程序進(jìn)行,實(shí)行逐級(jí)負(fù)責(zé),由組織確定登記對(duì)象,登記對(duì)象必須是該單位中在編在職的除工勤人員以外的工作人員?！肮で谌藛T”是指工人身份還是從事工勤崗位的工作人員,各省的規(guī)定不盡相同,部分省實(shí)際操作的標(biāo)準(zhǔn)是,具干部身份的工作人員可按規(guī)定登記為參照管理人員,工人身份則不能,即“工勤人員”是指所有工人身份的工作人員?？梢?身份問題在事業(yè)單位人事制度改革中將全面實(shí)行崗位管理的今天仍未得到根本性改變。

“工人”是50年代的產(chǎn)物,從建國(guó)初期起,將在政府及國(guó)有企業(yè)就業(yè)人員的身份分為干部和工人。機(jī)關(guān)和企業(yè)從事管理或技術(shù)的工作人員定為干部,有的干部身份是天生的,如國(guó)家統(tǒng)招統(tǒng)分的大中專畢業(yè)生,分配報(bào)到時(shí)就是干部。在生產(chǎn)性崗位上長(zhǎng)期從事體力勞動(dòng)的則是工人,并且只能在設(shè)定的工人崗位上流動(dòng)(除非轉(zhuǎn)干)。外部調(diào)入人員亦根據(jù)其相應(yīng)的職級(jí)(一般是比照黨政機(jī)關(guān))放在企業(yè)相應(yīng)職位上。然而改革開放以來工人身份形成的方式比建國(guó)初期多:除通過勞動(dòng)部門招收的體力勞動(dòng)者外,還增加(1)非國(guó)家計(jì)劃統(tǒng)招統(tǒng)分的“五大”畢業(yè)生;(2)計(jì)劃內(nèi)招生的大學(xué)生畢業(yè)時(shí)因沒有在規(guī)定的協(xié)議擇業(yè)期內(nèi)就業(yè)未保留干部身份;(3)原來身份為干部,后來因多種原因喪失了干部身份,如購(gòu)房入戶按社會(huì)人員遷入的,或辭去公職未到人才交流服務(wù)中心辦理托管手續(xù)的和變待業(yè)人員隨遷入戶后又重新就業(yè)的等。由此可看出,工人的內(nèi)涵比過去豐富得多,相當(dāng)一部分是在管理或?qū)I(yè)技術(shù)崗位上從事腦力勞動(dòng)的知識(shí)分子。

在九十年代初,企業(yè)就實(shí)行全員勞動(dòng)合同制,打破了干部與工人身份的界限,統(tǒng)稱企業(yè)員工;從1998年開始,事業(yè)單位淡化干部與工人身份的界限,工人可提拔,從事管理工作,可評(píng)定專業(yè)技術(shù)職稱,從事技術(shù)工作。2002年人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》中,實(shí)行聘用制時(shí)沒有規(guī)定干部身份才可以聘任管理和技術(shù)崗位上,工人身份就不能聘任。

現(xiàn)事業(yè)單位的“工勤人員”一般解釋為后勤打字和生產(chǎn)人員,強(qiáng)調(diào)的是崗位,并非泛指“工人身份”。 工人聘用專業(yè)技術(shù)職稱且套取相應(yīng)職稱級(jí)別工資同樣需經(jīng)市級(jí)人事部門審批,足以說明這些人在技術(shù)崗位上。再說同樣的崗位無(wú)論干部或工人干,都不會(huì)改變崗位的性質(zhì)。2006年人事部《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》解釋“工勤技能崗位”是指承擔(dān)技能操作和維護(hù)、后勤保障、服務(wù)等職責(zé)的工作崗位?！豆珓?wù)員法》和《參照管理意見》均未明確規(guī)定工勤人員是工人身份,《公務(wù)員法》釋義,工勤人員是事業(yè)單位中從事后勤雜務(wù)如清潔、維修工等人員。雖然一些省尚未在事業(yè)單位中實(shí)行崗位管理,但不能因此否認(rèn)這些人工作在管理或技術(shù)崗位上。因而在參照管理工作中不以崗位而按身份來劃分工勤人員,將工勤崗位與工人身份等同缺少法規(guī)和政策上的依據(jù)。

2 參照管理人員問題

工人面臨著個(gè)人發(fā)展受制約的困境。這種情況主要存在于按身份界定工勤人員的參照管理單位中。工人中有不少能人,工作獨(dú)擋一面,甚至是單位的業(yè)務(wù)骨干力量,有的在行政管理崗位,提拔為科級(jí)或處級(jí)干部,個(gè)別人還是單位或部門領(lǐng)導(dǎo),工資也是行政級(jí)別;有的具有專業(yè)技術(shù)職稱,甚至是副高級(jí)職稱,拿的是專業(yè)技術(shù)職稱級(jí)別的工資。對(duì)從事管理或技術(shù)崗位的工人來說,前途一片光明,有“奔頭”。參照管理后工人無(wú)論有多大的能力,實(shí)質(zhì)上從事何崗位的工作,均不能套取公務(wù)員的行政級(jí)別,更別指望提拔使用了。沒有專業(yè)技術(shù)工資可享受,撐死也就是個(gè)機(jī)關(guān)技工。在政治、技術(shù)都靠不上邊,可謂前途暗淡,前景和切身利益均受到重創(chuàng),難免怨天尤人。

專業(yè)技術(shù)干部套取的行政級(jí)別待遇偏低。參照管理單位實(shí)行的是公務(wù)員管理模式,干部套取行政級(jí)別待遇,《參照意見》沒有明確專業(yè)技術(shù)職稱與行政級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系,不少地方參照管理后將專業(yè)技術(shù)人員按無(wú)行政職務(wù)套改,即從科員開始,職務(wù)級(jí)別跟剛參加工作的大學(xué)畢業(yè)生差無(wú)幾,辛苦奮斗多年才取得的專業(yè)技術(shù)職稱轉(zhuǎn)眼成過眼云煙。在國(guó)人心目中,職位、級(jí)別是身份、地位的象征和能力的體現(xiàn),同時(shí)穩(wěn)定且收入不菲才使公務(wù)員職業(yè)成為一般人就業(yè)的首選,參照管理自然是事業(yè)單位工作人員趨之若鶩的事。工作還是從前的工作,工資一下子被裁去一截,甚至比不上一個(gè)高級(jí)技工,工資福利的剛性增長(zhǎng)原則此時(shí)消失了。參照管理后職務(wù)級(jí)別套級(jí)的偏低和工資不升反降,使中級(jí)特別是副高級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱的技術(shù)人員難以接受,工作積極性受到打擊。

整體轉(zhuǎn)制致使個(gè)別參公單位出現(xiàn)超編情況。有的地方的事業(yè)單位參照管理前本來就超編,正等待自然減員,參照管理后有資格進(jìn)行登記的人員多于下達(dá)的單位人員編制,出現(xiàn)超編情況。如A單位230人,其中干部60人,工人170人,參照管理前編制被壓縮為150人(超編人員等待自然減員)。參照管理后的參照管理人員編制35人,機(jī)關(guān)雇員或工勤編11人。按《公務(wù)員法》106條規(guī)定,60名干部登記后均成為參照管理人員,參照管理人員超編25人,雇員或工勤編超編159人,超編的情況還頗為復(fù)雜。該單位若靠自然減員,得等多少年才減至編制核定數(shù)?

整體轉(zhuǎn)制同時(shí)也為“庸人”登記開綠燈。原事業(yè)單位干部身份中也有素質(zhì)不高的“庸人”,個(gè)別人思維能力和文字基礎(chǔ)差,不懂技術(shù),基本不懂電腦,甚至后勤的崗位上,這些人本應(yīng)在事業(yè)單位人事制度改革實(shí)行崗位管理的競(jìng)爭(zhēng)上崗中淘汰,參照管理時(shí)卻堂而皇之地隨單位改制,幸運(yùn)地登記為參照管理人員。雖然大部分地區(qū)參公管理登記也需要進(jìn)行考試,但基本上是等額考試,且考試難度與公開招考公務(wù)員的難度不可比擬;還有的地方無(wú)需參加登記考試就直接登記為參公管理人員了。這讓其他事業(yè)單位人員羨慕不已,更讓工人身份中的能人嘆噓唏。

未登記人員的安置不容樂觀。目前事業(yè)單位也在進(jìn)行人事制度改革,實(shí)行人員聘用制度,轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變,實(shí)行按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、以崗定酬、合同管理,事業(yè)單位同樣不得突破編制定額,且自身都極可能在人事制度改革中出現(xiàn)富余人員,再接收分流下來的人員恐怕難度較大。

各地參照管理與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員之間的流動(dòng)障礙。有的省允許與行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員之間流動(dòng),有的省則不允許。故有人稱,參照管理人員僅屬地方糧票,是“小公務(wù)員”。

政策連續(xù)性問題。有的省合理地將“工勤人員”劃分為“工勤崗位”,即從事管理或技術(shù)崗位的工人也可以按程序登記為參照公務(wù)員,再出現(xiàn)第2種情況的可能性不大。但與《公務(wù)員法》實(shí)施之前的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及其相關(guān)配套法規(guī)不連續(xù),當(dāng)時(shí)要求“工勤人員外的工作人員”才能過渡為公務(wù)員,“工勤人員”是按來身份劃分的,干部可以過渡為公務(wù)員,而工人則不能。這對(duì)當(dāng)時(shí)從事管理或技術(shù)崗位而未能過渡為公務(wù)員,被分流到非行政單位的工人來說有失公平的,同樣影響到那部分人的利益。

3 解決問題的思路

堅(jiān)持以人為本的原則,既要顧全大局、著眼于建設(shè)一支優(yōu)秀人才密集的隊(duì)伍,促進(jìn)參照管理人員的能力和素質(zhì)建設(shè),又要從實(shí)際出發(fā),團(tuán)結(jié)協(xié)作,維護(hù)參照管理人員的切身利益,將參照管理工作提高到一個(gè)新水平。

《公務(wù)員法》是我國(guó)法律,不是地方性法規(guī)或條例,執(zhí)行時(shí)不應(yīng)存在地域差別,比如,工勤人員的界定問題,參公管理后的專業(yè)技術(shù)人員套取行政級(jí)別問題,參公管理人員與行政單位公務(wù)員流動(dòng)問題等,國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)一有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),以解決各地之間的比較,消除不和協(xié)的因素。

全面、徹底地從制度上打破干部與工人身份的壁壘。企業(yè)已打破干部與工人的界限,隨著事業(yè)單位改革不斷深化,事業(yè)單位也用人實(shí)行聘用制,實(shí)行由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。參照管理工作不應(yīng)墨守成規(guī),抱著身份不放。公務(wù)員法實(shí)施后,參照管理單位中在管理和技術(shù)崗位上身份為工人的工作人員應(yīng)允許參照管理。

結(jié)語(yǔ):參照管理工作是實(shí)施公務(wù)員法的重要組成部分,參照管理單位人員登記是參照管理工作的重要環(huán)節(jié)。合理解決參照管理中在管理和技術(shù)崗位的工人的利益以及專業(yè)技術(shù)人員級(jí)別待遇等問題,是對(duì)歷史和客觀事實(shí)的尊重,體現(xiàn)對(duì)人才的尊重,對(duì)深化干部人事制度改革,促進(jìn)參照管理人員管理的科學(xué)化、民主化、制度化,進(jìn)一步提高相關(guān)人員活力、工作效率和積極性,具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和重要的影響。

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