淺析《公務(wù)員法》第５４條

趙　非

摘要：我國(guó)《公務(wù)員法》第54條對(duì)公務(wù)員服從明顯違法的上級(jí)決定或命令所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任做了明確規(guī)定。本文對(duì)《公務(wù)員法》第54條“違法命令不執(zhí)行”進(jìn)行了解讀，提出了該條在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，筆者粗略地提出一些改革方案。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；明顯違法；不執(zhí)行

一、對(duì)《公務(wù)員法》54條的解讀

我國(guó)《公務(wù)員法》第54條明確規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！边@就從兩個(gè)方面明確了公務(wù)員的責(zé)任：一是提出“糾錯(cuò)”而沒(méi)有被上級(jí)接受，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)立即執(zhí)行；二是如果盲目唯上，執(zhí)行了上級(jí)明顯違法的決定或命令，公務(wù)員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

眾所周知，公務(wù)員有一個(gè)最基本的特性，就是要服從上級(jí)的決定和命令，這是為了保證政令暢通，令行禁止，發(fā)揮公務(wù)員高效的要求。鑒于在公務(wù)員如何對(duì)待上級(jí)違法的決定與命令的問(wèn)題上歷來(lái)存在激烈的爭(zhēng)論，所以“《公務(wù)員法》沒(méi)有從正面規(guī)定公務(wù)員對(duì)于明顯違法的決定或命令可以拒絕執(zhí)行，但規(guī)定公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定與命令要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從另一個(gè)角度肯定了公務(wù)員可以不執(zhí)行違法的決定與命令”。因此對(duì)于上級(jí)明顯超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者嚴(yán)重違反法定程序等明顯違法作出的決定或命令，可以拒絕執(zhí)行。

一般來(lái)說(shuō)，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候，如果認(rèn)為上級(jí)作出的決定或命令有錯(cuò)誤，公務(wù)員有權(quán)向上級(jí)要求改正或撤銷(xiāo)。如果上級(jí)不改變決定和命令或要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員還是要服從，但執(zhí)行決定和命令的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。但如果上級(jí)作出的決定和命令明顯違法，不用說(shuō)公務(wù)員——就連一般老百姓都明知其是違法的，比如說(shuō)走私、刑訊逼供等嚴(yán)重違法的決定或命令，如果公務(wù)員此時(shí)執(zhí)行了的話(huà)，除了下命令的負(fù)責(zé)人、上級(jí)承擔(dān)責(zé)任外，執(zhí)行的公務(wù)員也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從反面來(lái)說(shuō)，也就意味著公務(wù)員此時(shí)有權(quán)拒絕執(zhí)行。

從以上我們可以推知，《公務(wù)員法》在公務(wù)員如何對(duì)待上級(jí)違法的決定與命令的問(wèn)題上基本采納了“相對(duì)服從說(shuō)”，賦予了公務(wù)員一定程度的抵抗權(quán)。這樣的規(guī)定既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是法治進(jìn)步的表現(xiàn)。

二、54條在實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)

(一)對(duì)上級(jí)的決定或命令提出意見(jiàn)是公務(wù)員的權(quán)利還是義務(wù)

根據(jù)《公務(wù)員法》第54條的規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)。按照其字面意思，公務(wù)員對(duì)上級(jí)提出意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)理解為是公務(wù)員的權(quán)利而不是義務(wù)。然而這種理解意味著在上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的情況下，是否向上級(jí)提出意見(jiàn)由公務(wù)員自主選擇。這顯然造成公務(wù)員明知上級(jí)的決定或者命令錯(cuò)誤，但出于怕影響升遷、怕打擊報(bào)復(fù)等原因而不提出意見(jiàn)，對(duì)錯(cuò)誤的決定一味執(zhí)行的現(xiàn)象產(chǎn)生，同時(shí)也使上級(jí)認(rèn)為公務(wù)員在沒(méi)有法定義務(wù)的情況下對(duì)其決定或者命令提出意見(jiàn)是故意對(duì)抗上級(jí)。而該條所規(guī)定的“但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”則意味著如果公務(wù)員對(duì)于明顯違法的決定或命令未向上級(jí)提出改正或撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)而徑直執(zhí)行的，需要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。因此法條中的“可以”，事實(shí)上也是一種義務(wù)，已經(jīng)包含了“應(yīng)當(dāng)”的含義在里面。該條款實(shí)際上包含了這樣的意思：公務(wù)員對(duì)于明顯違法的決定或者命令，必須予以反對(duì)、不執(zhí)行，否則，其本身就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)何謂明顯違法

由于公務(wù)員執(zhí)行“明顯違法”的上級(jí)決定或者命令應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此，明確哪些上級(jí)決定或者命令屬于“明顯違法”，對(duì)明確公務(wù)員的責(zé)任和保障公務(wù)員的合法權(quán)益具有重大意義。盡管走私、刑訊逼供等可以比較清晰地辨認(rèn)出來(lái)，但不可避免的會(huì)有一些處于明顯違法與不明顯違法的邊緣地段的決定與命令，此時(shí)如何分辨則還是一個(gè)有待于解決的問(wèn)題。而我國(guó)《公務(wù)員法》以執(zhí)行“明顯違法決定和命令”公務(wù)員要承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定方式，以求客觀上達(dá)到公務(wù)員不執(zhí)行明顯違法的決定和命令的目的。這種曲折的表達(dá)方式似乎表明了立法者在這一間題上的矛盾心態(tài)，即如果不賦予公務(wù)員拒絕執(zhí)行明顯違法命令的權(quán)利，可能會(huì)對(duì)公共利益和公民的合法權(quán)益造成難以挽回的損失；如果直接賦予這一權(quán)利，又怕公務(wù)員會(huì)濫用這一權(quán)利而導(dǎo)致行政管理難以進(jìn)行。立法者意圖的不明和法律語(yǔ)言的模糊必然造成法律條文理解的歧義和法律執(zhí)行的混亂。

因此，有必要在公務(wù)員法實(shí)施細(xì)則中增加對(duì)“明顯違法”的解釋?zhuān)⒃跅l件成熟時(shí)修改《公務(wù)員法》，這樣一方面可以強(qiáng)化公務(wù)員的依法行政意識(shí)，另一方面也可以減少上級(jí)對(duì)下級(jí)公務(wù)員提出意見(jiàn)的抵觸心理，有利于保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。

三、54條可以進(jìn)行的改革嘗試

我認(rèn)為，我國(guó)《公務(wù)員法》可以借鑒德國(guó)的做法，采用相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合的方式。德國(guó)公務(wù)員法綱要法第38條規(guī)定，公務(wù)員必須對(duì)其活動(dòng)的合法性負(fù)責(zé)。對(duì)決定有懷疑時(shí)必須向直接上級(jí)反映，無(wú)結(jié)果時(shí)向更高一級(jí)上級(jí)反映情況。如命令得到更高一級(jí)的證實(shí)肯定，公務(wù)員則必須執(zhí)行命令，他個(gè)人的責(zé)任因此而解除。只在執(zhí)行命令會(huì)導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，公務(wù)員方有權(quán)拒絕服從。一般說(shuō)來(lái)，相對(duì)不執(zhí)行是指公務(wù)員懷疑命令違法時(shí)，可以向上級(jí)反映。若上級(jí)堅(jiān)持命令并要求執(zhí)行則公務(wù)員可以免責(zé)；絕對(duì)不執(zhí)行是指當(dāng)命令可能導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)時(shí)，則公務(wù)員可以直接拒絕執(zhí)行。違法命令相對(duì)不執(zhí)行和絕對(duì)不執(zhí)行相結(jié)合可以從程序上保障違法命令的判斷更具科學(xué)性，在很大程度上，可以避免公務(wù)員不執(zhí)行違法命令權(quán)利的濫用，同時(shí)又為可導(dǎo)致犯罪或侵害人身尊嚴(yán)的違法命令設(shè)置一道防火墻，防止在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)令下被執(zhí)行的可能。這種規(guī)定方式應(yīng)該是一種不錯(cuò)的選擇。