武漢市公共廁所管理出路何在

歐陽(yáng)玲

【摘要】隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公共廁所已逐漸成為城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的衡量指標(biāo)之一，是城市形象的重要窗口。科學(xué)管理城市公共廁所，提高管理水平，是政府和民眾的雙向要求。本文擬通過對(duì)武漢市公共廁所管理的實(shí)地調(diào)研，結(jié)合政府采購(gòu)公共服務(wù)的趨勢(shì)，來發(fā)現(xiàn)目前管理模式的問題并提出相應(yīng)建議。

【關(guān)鍵詞】公廁管理；政府采購(gòu)；武漢市；公共管理

城市公共廁所作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要構(gòu)成，既和其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣，是城市形象的窗口，是衡量服務(wù)型政府的建設(shè)的重要依據(jù)。同時(shí)，公共廁所又有其特殊性，它滿足的是人們最基本的生理需求。必不可少。公共廁所的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的水平可以反映出一個(gè)城市的文明程度。目前，我國(guó)很多城市迎合了新公共管理模式行政改革趨勢(shì)，在公共廁所的管理上引入了市場(chǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變以往的政府完全主導(dǎo)模式。

一、政府采購(gòu)公共服務(wù)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共事業(yè)在被視為自然壟斷的福利產(chǎn)品，采用國(guó)家運(yùn)營(yíng)的單一模式。近年來，雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在不斷完善，但公共部門的管理仍一定程度上有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的遺留問題。一方面，公共部門缺少合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，效率低下、資源浪費(fèi)等問題較為突出。另一方面，政府人力和資金投入不足，無(wú)法滿足城市建設(shè)迅速發(fā)展的需要。

而受西方發(fā)達(dá)國(guó)家“新公共管理”運(yùn)動(dòng)影響，我國(guó)政府多次在行政體制改革中強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)機(jī)制。

基于以上考慮，近年來，黨和政府的各大會(huì)議中，政府采購(gòu)被多次提及。黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在第四部分“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中指出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！?/p>

根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，所謂政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購(gòu)公共服務(wù)，則是指采購(gòu)內(nèi)容為公共服務(wù)的行為。

二、武漢市公共廁所建設(shè)和管理現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來，武漢市公共廁所完全由政府提供，具體是由武漢市城市管理委員會(huì)直接或者代為管理。但隨著行政體制改革以及其他多方面原因，武漢市自2013年起在東湖新技術(shù)區(qū)、沌口開發(fā)區(qū)等區(qū)域試點(diǎn)實(shí)施公共廁所管理外包的政策，以道路清掃保潔推動(dòng)公共廁所市場(chǎng)化進(jìn)程。武漢市公共廁所不僅外包數(shù)量少，并且大多數(shù)外包公廁都位于遠(yuǎn)城區(qū)或者開發(fā)區(qū)，客流量少。

總體來看，武漢市公共廁所建設(shè)和管理目前存在以下幾個(gè)方面的問題。

1、公共廁所數(shù)量不足

武漢市作為華中重鎮(zhèn)，常住人口超千萬(wàn)，自古以來更有“九省通衢”之稱，人流量巨大。根據(jù)武漢市城市管理委員會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，武漢市共有1167座公共廁所，其中不包含社會(huì)單位管理的，如公園、景區(qū)、企事業(yè)單位、學(xué)校等地區(qū)的公共廁所。這些公共廁所集中分布在七個(gè)中心城區(qū)，共計(jì)903座，占到了全市公廁總數(shù)的90%。其余的200多座公廁則分布在六個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)和三個(gè)開發(fā)區(qū)。而武漢市中心區(qū)占地800多萬(wàn)平方公里，常住人口達(dá)650萬(wàn)，也就是說平均每一座公廁要服務(wù)7000人。以上數(shù)據(jù)可以充分說明目前武漢市公共廁所的建設(shè)缺口大，無(wú)法滿足目前民眾基本的生理需求。

除了現(xiàn)有的服務(wù)壓力外，武漢市的公共廁所還面臨著潛在的壓力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，每逢國(guó)慶、圣誕、元旦等法定節(jié)假日，大量民眾選擇出門逛街，同時(shí)，武漢市越來越多地承辦大型賽事和活動(dòng)，如網(wǎng)球公開賽、中博會(huì)、園博會(huì)等，都會(huì)造成公廁需求的激增。

供給與需求的失衡，是武漢市公共廁所面臨的一大難題。

2、公共廁所管理質(zhì)量較低

通過實(shí)地調(diào)研，筆者了解到武漢市公共廁所的管理質(zhì)量，整體而言較低，民眾滿意度不高。具體表現(xiàn)在，除“無(wú)廁紙等亂扔”較為合格外，地面存在積水、無(wú)掛鉤、門損壞未及時(shí)維修、沖洗不干凈等公共廁所的痼疾未得到改變。

3、資金不足

武漢市公共廁所，按照其地理位置是否靠近主干道，以及設(shè)施狀況主要可以分為三類，財(cái)政投入與公共廁所類別相掛鉤。其中一類公廁占251座，資金標(biāo)準(zhǔn)為15萬(wàn)；二類公廁占783座，資金標(biāo)準(zhǔn)為12-13萬(wàn)；三類公廁占133座，資金標(biāo)準(zhǔn)為10萬(wàn)。但實(shí)際上，大部分公共廁所的資金撥放未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

公共廁所具有非營(yíng)利的性質(zhì)，不產(chǎn)生利潤(rùn)，資金不足會(huì)給管理造成很多困難。武漢市用于公共廁所管理上的財(cái)政預(yù)算總體來說較為緊張。除此之外，根據(jù)《武漢市公共廁所管理辦法》，武漢市公共廁所管理資金主要來源于區(qū)財(cái)政，市財(cái)政給予少量補(bǔ)貼，而由于武漢各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，造成了各區(qū)域公共廁所管理與服務(wù)水平差距懸殊的狀況。

資金不足，也影響了管理質(zhì)量。一方面，增添洗手液、衛(wèi)生紙、使用熏香等需要一定的資金投入。另一方面，對(duì)外包企業(yè)而言，微薄的利潤(rùn)吸引力較低，政府想要外包就不得不降低招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

4、體制機(jī)制不健全

雖然住建部以及武漢市政府分別制定了《城市公共廁所管理辦法》、《武漢市城市公共廁所管理辦法》等法規(guī)，但實(shí)施效果遠(yuǎn)低于預(yù)期。公共廁所管理方面的招投標(biāo)、監(jiān)督、考核、以及人員調(diào)配等機(jī)制尚不完善。

目前整個(gè)公廁的監(jiān)管機(jī)制不夠健全完善，各個(gè)區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)水平差異，投入差異，檢查標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一，同時(shí)檢查力度不夠，敷衍了事狀況較為普遍。

一方面，政府直接管理的公共廁所，監(jiān)督機(jī)制欠缺，績(jī)效考評(píng)體系形同虛設(shè)；另一方面，公共廁所管理外包在武漢市來說，整個(gè)政策機(jī)制仍然不夠成熟。市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，退出機(jī)制不夠完善，使得所謂的招投標(biāo)程序“名存實(shí)亡”，承包企業(yè)的實(shí)力和質(zhì)量無(wú)法得到很好的保證。

除此之外，在公共廁所管理主體轉(zhuǎn)變的同時(shí)，人員調(diào)配也是面臨的一大困難。武漢市現(xiàn)有在職環(huán)衛(wèi)工人7000余名，均有正式編制，一旦分配給企業(yè)進(jìn)行承包，職工因福利減少等問題，抱有抵觸心理。

三、發(fā)展建議

目前武漢市的公共廁所數(shù)量不多，仍在政府部門有效管理能力范圍內(nèi)，但未來隨著武漢市城市建設(shè)的發(fā)展，公共廁所數(shù)量不斷增多，由政府采購(gòu)公共廁所服務(wù)具有很大的現(xiàn)實(shí)意義以及前瞻性。

1、根據(jù)當(dāng)前公廁缺口數(shù)量，加大公共廁所建設(shè)力度，科學(xué)規(guī)劃新建公廁的分布位置

公共廁所數(shù)量以及蹲位數(shù)量是否充足，直接影響到民眾排隊(duì)上廁所的時(shí)間以及對(duì)服務(wù)的滿意度。武漢中心城區(qū)目前平均7000人1座公廁的比例，直觀反映了武漢市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足。公共基礎(chǔ)設(shè)施乃是一個(gè)城市運(yùn)行的基礎(chǔ)所在，一切經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展都是基于此開展的。而增加公共廁所數(shù)量并非盲目增加，需要前期做好充分的調(diào)查工作，了解不同道路的人流量，并據(jù)此來決定公共廁所數(shù)量以及蹲位的數(shù)量。對(duì)于江岸區(qū)等人流量較大的區(qū)域，可以多設(shè)一些公廁，提高公廁分布密度；而對(duì)于蔡甸區(qū)等人流量較少的區(qū)域，則可以少設(shè)立一些公廁。除此之外，還應(yīng)加大移動(dòng)公廁的投入力度，很多區(qū)域?qū)矌男枨缶哂休^大的波動(dòng)性，公廁數(shù)量過多會(huì)造成資源的閑置與浪費(fèi)。增設(shè)移動(dòng)公廁能夠很大程度上緩解因重大活動(dòng)以及節(jié)假日人流陡增造成公廁供給不足的問題。如光谷廣場(chǎng)等地，在圣誕等節(jié)假日都會(huì)設(shè)立一些移動(dòng)公廁以方便民眾，可謂一舉多得。

2、加大資金投入

所謂“巧婦難為無(wú)米之炊”，公共廁所的服務(wù)質(zhì)量的提高，必然離不開充足的資金投入。就武漢市目前的財(cái)政投入而言，不足以支撐公共廁所管理的良性發(fā)展。

相比之下，成都市的做法值得武漢市政府學(xué)習(xí)。從2003年起，成都市在公共廁所管理上，市財(cái)政會(huì)依據(jù)實(shí)際情況對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況稍微落后的區(qū)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，有利于在全市范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的公廁管理和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提高公共廁所管理質(zhì)量。

除了市政府財(cái)政補(bǔ)貼之外，可以向全社會(huì)籌資，充分利用社會(huì)資本，拓寬公共廁所管理資金的來源渠道。

3、提高政府采購(gòu)公共廁所管理服務(wù)的比重

在城市管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，通過政策導(dǎo)向吸引企業(yè)參與，使市政管理從政府部門壟斷逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)競(jìng)爭(zhēng)，是深化改革的必然趨勢(shì)。而且隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，公廁數(shù)量日益增多，以政府一己之力進(jìn)行公共廁所管理，易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫，管理效率低下等問題。

武漢市，可以在現(xiàn)有的公共廁所服務(wù)外包的基礎(chǔ)上，不斷健全制度設(shè)計(jì)。首先，要制定嚴(yán)格科學(xué)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。通過招標(biāo)的方式讓優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)入，以區(qū)為單位，成片發(fā)包。嚴(yán)格審查競(jìng)標(biāo)企業(yè)資質(zhì)，企業(yè)規(guī)模、管理經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)等都是評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，擇優(yōu)決標(biāo)。其次，要建立嚴(yán)格的退出機(jī)制。針對(duì)沒有按照合同規(guī)定完成任務(wù)的企業(yè)，政府有權(quán)勒令該企業(yè)退出公廁的經(jīng)營(yíng)，這樣有利于確保公廁的管理質(zhì)量；而另一部分企業(yè)自愿退出經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的，政府應(yīng)該依照合同規(guī)定準(zhǔn)許退出，并對(duì)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)受讓企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審查。再次，建立配套的績(jī)效考評(píng)制度。要形成政府對(duì)企業(yè)，企業(yè)對(duì)員工這樣環(huán)環(huán)相扣的考核機(jī)制，同時(shí)將績(jī)效與工資獎(jiǎng)金掛鉤，提高服務(wù)質(zhì)量。除此之外，還可以采用第三方考察、政府定期檢查和不定期抽查等方式。

除完善制度之外，還需要調(diào)動(dòng)企業(yè)的承包積極性和可能性。一方面，可以通過稅收優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)的加入。另一方面，由于國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)專業(yè)的公共廁所管理公司，實(shí)施初期，重點(diǎn)考慮道路保潔公司。尤其在招投標(biāo)階段，競(jìng)標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)的道路保潔路段也是考慮因素之一。

總體而言，政府應(yīng)該由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以人民群眾的需求為工作的出發(fā)點(diǎn)。在公共廁所管理上，政府可以逐步向企業(yè)下放權(quán)力，做好監(jiān)督工作。

武漢市公共廁所管理的未來走向，必離不開企業(yè)的參與，應(yīng)利用好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)這一主體，堅(jiān)持政府與企業(yè)共同管理的模式。

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