新形勢(shì)下政府海洋管理的角色定位研究

張乃楠　于洋

摘 要：21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，而適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。積極建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)從本質(zhì)上講屬于我國(guó)在新常態(tài)下發(fā)展具有中國(guó)特色社會(huì)主義的一個(gè)重要組成部分。這無(wú)疑對(duì)政府海洋管理角色的定位提出了新的希望，角色定位是否合理、科學(xué)，關(guān)系到我國(guó)海洋發(fā)展戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：海洋管理；政府角色；公共職能

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）07-0054-02

我國(guó)發(fā)展已經(jīng)告別超高速發(fā)展時(shí)代，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)步增長(zhǎng)的新常態(tài)階段。同時(shí)，海洋不僅僅是人類(lèi)得以生存與發(fā)展的“第二空間”，也是當(dāng)今各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要較量平臺(tái)。因此，面對(duì)全球出現(xiàn)的新形勢(shì)、新發(fā)展，這既為我國(guó)政府海洋管理帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為我國(guó)政府角色積極轉(zhuǎn)型提供了良好的機(jī)遇。

一、何為海洋管理

海洋管理屬一般性公共管理部分，大多數(shù)國(guó)家的公共組織是以政府為主體的，政府組織盡可能地履行職責(zé)，對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用、海上交通運(yùn)輸、海洋生態(tài)保護(hù)等進(jìn)行管理，是運(yùn)用各種管理工具，解決現(xiàn)有問(wèn)題、突發(fā)事件及危機(jī)預(yù)防的一種公共行動(dòng)。狹義上的海洋管理指國(guó)家海洋管理或政府海洋管理，海洋管理是公共組織特別是政府所履行的公共職責(zé)，不包括非政府組織機(jī)構(gòu)和群眾。

政府海洋管理具有以下三個(gè)一般特征。

第一，政府海洋管理有其特定的實(shí)施主體，即由國(guó)家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定并實(shí)施。由它所制定的公共政策，代表著一個(gè)國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志，突出表現(xiàn)在有其法定的權(quán)威性。

第二，相關(guān)決策制定的海洋管理有特定取向，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)特定的目標(biāo)或目的，且政策總是在一定的時(shí)間內(nèi)有效，具有時(shí)效性。

第三，政府海洋管理作為公共管理的一部分，是解決特定的海洋方面的問(wèn)題和協(xié)調(diào)與海洋相關(guān)的利益關(guān)系而采取的一系列社會(huì)活動(dòng)，不僅涵蓋海洋資源的開(kāi)發(fā)及有效利用，也包括海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等環(huán)節(jié)。

二、重要角色——政府管理

（一）政府海洋管理的現(xiàn)實(shí)意義

海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)迎來(lái)發(fā)展的新春天，政府在其中所扮演的角色、如何能進(jìn)一步強(qiáng)化政府職能、怎樣做才能使管理更富有效率，都是值得我們探究的。

1.海洋經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展依賴(lài)于政府管理是否富有效率

一個(gè)國(guó)家的公共管理應(yīng)該是科學(xué)而富有效率和活力的，它構(gòu)成海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)有力的后盾，是其得以長(zhǎng)效發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。因此，政府能不能有效地進(jìn)行海洋系列活動(dòng)的管理是海洋經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展的重要前提。

2.政府是海洋生態(tài)環(huán)境強(qiáng)有力的后盾

從20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)展，同時(shí)也帶來(lái)了日益嚴(yán)重的海洋環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，嚴(yán)重威脅著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。政府作為公共組織的核心載體，有責(zé)任承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的艱巨任務(wù)。

3.海洋領(lǐng)土保護(hù)需要一個(gè)有“話(huà)語(yǔ)權(quán)”的政府

全球化的大趨勢(shì)已經(jīng)讓世界連為一個(gè)整體，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以孤立存在，各個(gè)國(guó)家地區(qū)都相互聯(lián)系、相互影響，在海洋經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，伴隨而來(lái)的海洋領(lǐng)土區(qū)域爭(zhēng)端也日益突出，必須依靠強(qiáng)有力的政府加以協(xié)調(diào)和解決。

（二）我國(guó)政府海洋管理現(xiàn)狀

我國(guó)政府海洋管理在歷年改革中雖然克服了一定的弊端，但改革仍沒(méi)完全實(shí)現(xiàn)，政府提供公共服務(wù)的角色定位尚不科學(xué)、合理。

1.政府海洋管理角色越位

我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，大多數(shù)沿海地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致政府海洋管理生產(chǎn)越位，對(duì)海洋市場(chǎng)管制過(guò)多、過(guò)濫。

（1）政府海洋管理過(guò)多過(guò)濫。一方面，中央政府海洋管理部門(mén)無(wú)法直接對(duì)沿海地區(qū)政府進(jìn)行管轄；另一方面，地方性政府海洋管理部門(mén)對(duì)各自海域有直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)涉海行業(yè)部門(mén)管制過(guò)多。

（2）壟斷資源，扭曲政府出售形式。政府出售要求政府生產(chǎn)組織和私人生產(chǎn)組織在市場(chǎng)上可以公平競(jìng)爭(zhēng)，接受公平的規(guī)則制約。但是我國(guó)目前還缺乏這一意義上的政府出售，更多的則是政府強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈的普遍性，介入涉海行業(yè)部門(mén)的各個(gè)方面，甚至為了謀求經(jīng)濟(jì)效益、提高政績(jī)，制定歧視性的地方海洋經(jīng)濟(jì)政策。

2.政府海洋管理角色缺位

我國(guó)涉海行業(yè)部門(mén)將近20個(gè)，政府如何進(jìn)行有序管理是海洋經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展的不二基礎(chǔ)。然而，我國(guó)目前海洋管理體制并不能適應(yīng)海洋發(fā)展要求，中央與地方、地方與地方間缺乏協(xié)調(diào)，管理缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。

（1）缺乏健全的政府海洋管理體制。首先表現(xiàn)在海洋管理相關(guān)的法律、規(guī)章制度不健全，這使得海洋管理沒(méi)有可依的法律依據(jù)，其管理的權(quán)威性大大降低。其次，基于我國(guó)涉海行業(yè)部門(mén)種類(lèi)繁多，傳統(tǒng)意義上的政府管理體制已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足轉(zhuǎn)型時(shí)期海洋管理的需要，其管理職責(zé)有缺口，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)相互推脫，綜合管理缺乏協(xié)調(diào)連貫性。最后，管理機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、級(jí)別不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致職能交叉重復(fù)，或者職能空白，不能形成一個(gè)完整的組織體系。

（2）缺乏科學(xué)的管理機(jī)制。政府海洋管理上到中央，下到地方，是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)體系，要實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，必須要有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)做支撐。權(quán)責(zé)關(guān)系劃分不明，管理缺乏依據(jù)，對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)尚未形成科學(xué)的規(guī)劃戰(zhàn)略，對(duì)于海洋戰(zhàn)略的目標(biāo)認(rèn)定，沒(méi)有綜合、統(tǒng)一的評(píng)估，相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制也不完善，影響了政府海洋管理的執(zhí)行力。

（3）地方管理部門(mén)力量薄弱。國(guó)家海洋局是我國(guó)海洋管理體系的中心載體，屬于核心部分，而下設(shè)的各個(gè)機(jī)構(gòu)分管不同的海上活動(dòng)。但是地方性的管理機(jī)構(gòu)規(guī)模有限，往往管理人員編制較少，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備，管理人員素質(zhì)有待提高，削弱了海洋管理的執(zhí)行力度，難以負(fù)擔(dān)將近20個(gè)種類(lèi)的涉海行業(yè)部門(mén)，從而影響了整體的管理效果。

3.政府海洋管理錯(cuò)位

海洋管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，下設(shè)機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜，通常同一個(gè)海域內(nèi)有多個(gè)不同的管理部門(mén)，錯(cuò)綜復(fù)雜，所管轄的范圍、職能多有交叉，機(jī)構(gòu)冗余，權(quán)限不明。這使得我國(guó)政府海洋管理政出多門(mén)，無(wú)法形成統(tǒng)一的歸屬部門(mén)，管理效率低下，限制了海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（1）管理職能交錯(cuò)繁雜，權(quán)責(zé)劃分不明。我國(guó)沿海部分地方海洋管理部門(mén)設(shè)置職能存在交叉情況，這多半是由于地方性政府海洋管理機(jī)構(gòu)歸屬不一、存在分歧，使各個(gè)沿海海洋管理部門(mén)紛紛各自設(shè)立管轄部門(mén)，“搶地盤(pán)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致職能交叉、重疊。

（2）海洋管理政出多門(mén)、隸屬不一。我國(guó)實(shí)行分級(jí)管理和分行業(yè)管理的雙重管理體制，這就導(dǎo)致在同一片海域內(nèi)，各個(gè)涉海行業(yè)部門(mén)既要隸屬于本行業(yè)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，又要從屬于行政區(qū)域內(nèi)的地方政府管轄。加之我國(guó)部分海域內(nèi)存在多個(gè)不同行業(yè)、不同層級(jí)的管理部門(mén)，因而出現(xiàn)海洋管理混亂，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，隸屬不一。

三、新形勢(shì)下政府海洋管理角色定位的新要求

在新常態(tài)、新形勢(shì)下，政府對(duì)于海洋管理角色的定位可以分為三項(xiàng)內(nèi)容：第一項(xiàng)是涉及國(guó)家海上領(lǐng)土權(quán)益的保護(hù)（包括政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)土）；第二項(xiàng)是關(guān)于如何能夠可持續(xù)開(kāi)發(fā)海洋資源（包括海洋開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)）；第三項(xiàng)則是海上交通運(yùn)輸和海洋活動(dòng)秩序管理。

（一）海洋權(quán)益的維護(hù)者

海洋不僅為本國(guó)提供豐富的自然資源，而且更是代表一個(gè)國(guó)家主權(quán)的尊嚴(yán)，是政治斗爭(zhēng)的一部分。國(guó)際上為維護(hù)海洋權(quán)益爭(zhēng)端不斷。伴隨著亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)達(dá)，部分地區(qū)內(nèi)部的海洋爭(zhēng)端已經(jīng)成為地區(qū)動(dòng)蕩的主要源頭，圍繞著海洋，國(guó)家間已經(jīng)展開(kāi)了政治與經(jīng)濟(jì)的合縱連橫。因此政府作為海洋權(quán)益的維護(hù)者，多方的政治協(xié)調(diào)不可少。

（二）海洋經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)器

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，但也出現(xiàn)了海洋經(jīng)濟(jì)的法律空白，以及海洋資源無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)和海洋糾紛等問(wèn)題，阻礙了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。因此，需要政府出面協(xié)調(diào)，進(jìn)行國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控，積極建立“有法、有序、有度、有償”的健康海洋秩序，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，避免市場(chǎng)失靈。

（三）海洋公益的志愿者

海洋公益包括的服務(wù)有：其一，調(diào)解，主要是協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)各部門(mén)、各利益組織的利益關(guān)系，盡可能地減少海洋活動(dòng)沖突；其二，參謀，海洋管理方式已經(jīng)由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)槊芗头较虬l(fā)展，相關(guān)政府部門(mén)除了直接對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理，還應(yīng)該負(fù)責(zé)前期海洋相關(guān)理論的研究，為海洋經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)者提供必要的咨詢(xún)、參謀和建議，積極引導(dǎo)海洋開(kāi)發(fā)朝健康的發(fā)展方向運(yùn)行。

（四）海洋秩序的調(diào)節(jié)者

海上秩序監(jiān)管主要包括：海上交通安全監(jiān)管；漁業(yè)漁港監(jiān)管；進(jìn)出口貨物的監(jiān)管；人員進(jìn)出關(guān)的監(jiān)管；海上治安維護(hù)；海上沖突和糾紛的解決等。

（五）海洋文化的建設(shè)者

除了加強(qiáng)政府海洋管理功能這一“硬件”，也要提高海洋文化的“軟件”。一方面，大力推廣海洋保護(hù)理念，普及海洋相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)公民正確認(rèn)識(shí)海洋。另一方面，加強(qiáng)海洋倫理教育工作，正確處理人與海的關(guān)系，在生態(tài)建設(shè)——海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展——海洋環(huán)境保護(hù)之間保持平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，必須重視現(xiàn)有海洋管理所表現(xiàn)出來(lái)的嚴(yán)峻形勢(shì)，既要看到挑戰(zhàn)也要建立自信，抓住機(jī)遇，打破原有的舊體制，拉開(kāi)新一輪的政府角色定位序幕，實(shí)現(xiàn)政府自身的革命。

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