松陽(yáng)：奏響財(cái)政監(jiān)督“三部曲”

哲生 王華松 葉盛巍

財(cái)政收入取之于民，用之于民，管好政府“錢袋子”是人大監(jiān)督的重中之重。近年來(lái)，松陽(yáng)縣人大探索形成了以全口徑預(yù)算審查監(jiān)督為主線，以部門預(yù)算審查監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督、政府重大投資計(jì)劃審查監(jiān)督等為抓手一套完整、有效的財(cái)政監(jiān)督鏈，取得了顯著成效，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

“一枝獨(dú)秀橫溪陰，青林垂下萬(wàn)丈影?！痹诿利惖乃晒牌皆希幸蛔吧裆健卑蔚囟?，猶如一只巨蛙雄踞于松蔭溪畔?！八^朝南，尾朝北，好像是個(gè)守護(hù)神，守衛(wèi)著美麗的松陽(yáng)?！闭沁@種“守衛(wèi)”的精神，歷經(jīng)滄桑變化，人事變遷，松陽(yáng)人大也猶如“獨(dú)山”一般守衛(wèi)著美麗的家園，守衛(wèi)著松陽(yáng)人民的公共“錢袋”，守衛(wèi)著他們內(nèi)心深深的鄉(xiāng)情。

項(xiàng)目把關(guān)，嚴(yán)之又嚴(yán)

“茶產(chǎn)業(yè)綜合體道路工程是推進(jìn)我縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展及茶香小鎮(zhèn)建設(shè)的重要項(xiàng)目，但項(xiàng)目前期工作不夠充分，《新興鎮(zhèn)茶文化休閑園綜合體規(guī)劃》《新興鎮(zhèn)總體規(guī)劃》以及《古市鎮(zhèn)總體規(guī)劃》沒(méi)有銜接到位，請(qǐng)政府抓緊做好相關(guān)規(guī)劃的對(duì)接，合理確定該項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資計(jì)劃，再報(bào)縣人大常委會(huì)審議?！?/p>

2016年4月，松陽(yáng)縣人大常委會(huì)對(duì)2016年政府重大投資項(xiàng)目計(jì)劃草案進(jìn)行審議，污水處理、茶產(chǎn)業(yè)園、墾造耕地等10個(gè)項(xiàng)目順利過(guò)關(guān)，而茶產(chǎn)業(yè)綜合道路工程項(xiàng)目在“體檢”過(guò)程中，由于部分指標(biāo)未能達(dá)標(biāo)而被退回，等待下次“復(fù)查”。

據(jù)松陽(yáng)縣人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委同志的介紹，隨著政府重大投資項(xiàng)目逐年增加，為了使政府重大投資計(jì)劃更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上，縣人大常委會(huì)于2013年10月審議通過(guò)了《松陽(yáng)縣人大常委會(huì)關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》，試行一年后，于2014年10月重新進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。

“縣本級(jí)財(cái)政資金及縣人民政府舉債投資超過(guò)3000萬(wàn)元，對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有較大影響的項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)縣人大常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)?！鞭k法規(guī)定，將政府重大投資項(xiàng)目納入人大監(jiān)督的范疇，有力地推進(jìn)了政府規(guī)范投資行為，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化。通過(guò)幾年的實(shí)施，取得了良好的效果。

據(jù)悉，2014年，縣人大常委會(huì)對(duì)投資3300萬(wàn)元的垃圾填埋場(chǎng)滲漏液處理提升工作進(jìn)行全方位把關(guān)監(jiān)督，通過(guò)深入調(diào)研提出了“投資概算不夠準(zhǔn)確”等建議。

“對(duì)于這條建議，我們?nèi)舜笮睦锖苡械?。”松?yáng)縣人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委同志表示，人大通過(guò)調(diào)研得知，項(xiàng)目的單體投資不需要那么多錢，所以要求政府詳細(xì)論證。縣政府和相關(guān)部門接到審議意見(jiàn)后，及時(shí)組織人員進(jìn)行研究論證，否定了原建設(shè)方案，將該項(xiàng)投資資金調(diào)整為2300萬(wàn)元，一下子節(jié)省了1000萬(wàn)元。

財(cái)經(jīng)工委同志告訴記者，近些年來(lái)，松陽(yáng)人大探索形成了財(cái)經(jīng)工委初審，對(duì)項(xiàng)目先“砍一刀”，然后提交主任會(huì)議“把關(guān)會(huì)診”，再交由人大常委會(huì)審議。

“2015年，政府提交的重大投資初選項(xiàng)目是11個(gè)，被財(cái)經(jīng)工委砍掉了2個(gè)，常委會(huì)審議時(shí)又否決了2個(gè)，最后剩下7個(gè)?！必?cái)經(jīng)工委同志直言，這些被否決的項(xiàng)目，有些是錦上添花的，有些則是土地沒(méi)有到位、配套實(shí)施沒(méi)有跟進(jìn)、計(jì)劃的可行性較弱、變數(shù)較大的項(xiàng)目。

“對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，財(cái)力本來(lái)就弱，如果再不精打細(xì)算，科學(xué)安排投資項(xiàng)目，這不僅是‘跑冒滴漏的問(wèn)題，嚴(yán)重的是決策失誤，項(xiàng)目癱瘓，損失將更大。”在采訪中，記者深切感到松陽(yáng)人大工作者內(nèi)心的這份沉甸甸的責(zé)任和使命。

“實(shí)際上，不光是政府有壓力，人大通過(guò)的項(xiàng)目如果沒(méi)有實(shí)施到位，效果不好，人大也有壓力。”松陽(yáng)縣人大常委會(huì)的工作人員坦言，提交人大審議的都是3000萬(wàn)以上的大項(xiàng)目，社會(huì)反響大，如果設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，實(shí)施不到位，成效不明顯，老百姓不會(huì)滿意，叫罵之中除了政府，也少不了人大。

“人大監(jiān)督的著力點(diǎn)要準(zhǔn)，力度要大，對(duì)重大投資項(xiàng)目必須嚴(yán)格把關(guān)，絕不松懈，真正將人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)用到實(shí)處。”松陽(yáng)縣人大有關(guān)同志表示。

績(jī)效目標(biāo)，實(shí)之又實(shí)

“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的最大問(wèn)題是‘有機(jī)器，但沒(méi)有人做?！薄叭瞬乓M(jìn)不足，年輕醫(yī)生留不住，希望財(cái)政能對(duì)山區(qū)醫(yī)生進(jìn)行補(bǔ)助?！薄吧絽^(qū)交通，路的安全性最為重要，特別是交會(huì)車道和急轉(zhuǎn)彎處的道路改造，一定要科學(xué)。”

2016年5月6日，松陽(yáng)縣人大組織召開了松陽(yáng)縣預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督聽證會(huì)，就今年要進(jìn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督的兩個(gè)民生類項(xiàng)目目標(biāo)編制情況，征求專家及人大代表的意見(jiàn)。

會(huì)上，松陽(yáng)縣交通局、衛(wèi)計(jì)局兩個(gè)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施單位的負(fù)責(zé)人，分別介紹了相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)制定情況，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展專項(xiàng)。與會(huì)人員就項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)情況展開了熱烈的討論，并提出了一系列具有建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。

“各部門要提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，防止出現(xiàn)‘南轅北轍做無(wú)用功的情況，要合理編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，摒棄‘預(yù)算資金越多越好的想法，用績(jī)效理念指導(dǎo)預(yù)算編制?！睋?jù)悉，與會(huì)人員不僅對(duì)預(yù)算績(jī)效的編制提出實(shí)際的建議，同時(shí)對(duì)預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行過(guò)程的檢查監(jiān)督提了要求，“做到分階段細(xì)化目標(biāo)，要求責(zé)任單位每季度匯報(bào)相關(guān)情況，便于對(duì)預(yù)算績(jī)效的跟蹤監(jiān)督和指導(dǎo)?！?/p>

據(jù)財(cái)經(jīng)工委同志的介紹，從2014年起，松陽(yáng)人大試點(diǎn)開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督聽證會(huì)，目的是為了進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金使用效應(yīng)。聽證會(huì)由常委會(huì)副主任、財(cái)經(jīng)工委、審計(jì)局、中介機(jī)構(gòu)和部分縣人大代表共15位人員組成的專家組和項(xiàng)目相關(guān)的職能部門、工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員4—5人組成的項(xiàng)目組，協(xié)商對(duì)話。

據(jù)悉，2014年，縣人大選取了國(guó)家級(jí)生態(tài)縣創(chuàng)建、龍麗高速公路收費(fèi)站改造工程、醫(yī)療救助3個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督。2015年，松陽(yáng)人大又對(duì)師資隊(duì)伍建設(shè)、香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、農(nóng)村應(yīng)急廣播項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

翻開2015年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)項(xiàng)目申報(bào)材料，以香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目為例，項(xiàng)目背景介紹，項(xiàng)目申報(bào)書制作，涉及立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，預(yù)算支出明細(xì)測(cè)算，預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效果，年度目標(biāo)進(jìn)度表等等，各類數(shù)字密密麻麻，內(nèi)容翔實(shí)細(xì)致。

“聽證會(huì)的效果非常好。”參加了三次聽證會(huì)的葉景才代表表示，松陽(yáng)香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，原來(lái)是以扶持基地為主，最大的得益者是基地老板，老百姓只是打工，受益不大。另外，基地投入大，成本過(guò)高。因此，他在2015年香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展聽證會(huì)上提出，“對(duì)種植一畝兩畝的‘散戶農(nóng)民也要同樣補(bǔ)助”。

“效果是立竿見(jiàn)影的?！比~景才告訴記者，他的意見(jiàn)被采納后，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一提高，門檻一降低 ，農(nóng)民的積極性就上來(lái)了。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，他所在的村子，近兩年香榧的種植面積超過(guò)前10年的總和。

“績(jī)效目標(biāo)追求多元化的公共目標(biāo)，一些內(nèi)容難以量化，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)科學(xué)設(shè)定較為困難。”財(cái)經(jīng)工委的同志直言，預(yù)算績(jī)效管理工作在取得一定成效的同時(shí)也遇到不少現(xiàn)實(shí)難題，如何建立一套科學(xué)、完整的績(jī)效目標(biāo)監(jiān)督體系，綜合評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益還需要不斷深化。

“下一步，我們?cè)诳偨Y(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理工作流程，逐步建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項(xiàng)目完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要應(yīng)用的預(yù)算績(jī)效管理模式，不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方式，變過(guò)去的程序性監(jiān)督為實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，真正做到提高預(yù)算績(jī)效監(jiān)督水平。”財(cái)經(jīng)工委同志說(shuō)。

專項(xiàng)資金，細(xì)之又細(xì)

在預(yù)算草案中，項(xiàng)目支出是政府施政計(jì)劃的具體安排，常常是項(xiàng)目數(shù)量多、支出數(shù)量大、資金使用效率難以預(yù)估，且存在著一定的不確定性。為確保專項(xiàng)資金科學(xué)、合理、高效使用，近年來(lái)，松陽(yáng)縣人大常委會(huì)強(qiáng)化了對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督。

“該縣旅游發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行較為隨意，資金審核和審批程序執(zhí)行有待完善，部分旅游設(shè)施建設(shè)程序不夠到位；農(nóng)村保潔專項(xiàng)資金使用不夠規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)村的保潔管理考核辦法不夠完備、農(nóng)村保潔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，農(nóng)村河道保潔和建筑垃圾處置有待加強(qiáng)?！?/p>

2015年，松陽(yáng)縣人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委、縣財(cái)政局、縣審計(jì)局聯(lián)合組成檢查組，重點(diǎn)對(duì)2013至2015年度全縣旅游發(fā)展專項(xiàng)資金、農(nóng)村保潔專項(xiàng)資金使用管理情況進(jìn)行檢查。

檢查組實(shí)地檢查了某一村莊的攝影亭建設(shè)情況，并要求審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。檢查組發(fā)現(xiàn)，該村兩個(gè)攝影亭、一個(gè)候車亭，建設(shè)合同金額20.9萬(wàn)元，但只有初步的概算、簡(jiǎn)單的施工圖紙和效果圖。在施工過(guò)程中，專家設(shè)計(jì)方案的臨時(shí)調(diào)整變動(dòng)多，導(dǎo)致工程進(jìn)展緩慢，當(dāng)?shù)厝罕姺错戄^大。

“其中旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，只有一個(gè)預(yù)算總數(shù)，具體怎么用沒(méi)有細(xì)化。”針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，以常委會(huì)辦公室文件形式及時(shí)向該縣人民政府提出，要進(jìn)一步編細(xì)編實(shí)預(yù)算，完善旅游發(fā)展專項(xiàng)資金使用程序，在資金的申報(bào)和審批上，縣旅委要全面掌握申報(bào)項(xiàng)目的基本情況，提出項(xiàng)目資金預(yù)算草案，按程序申報(bào)并撥付。

另外，檢查組還就進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村保潔專項(xiàng)資金的監(jiān)管，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村保潔專項(xiàng)資金的規(guī)范使用等提出建議。該縣人民政府按照縣人大常委會(huì)的要求組織有關(guān)部門采取有效措施，落實(shí)整改，保證工作建議落到實(shí)處。

翻閱松陽(yáng)縣2016年度旅游發(fā)展專項(xiàng)資金安排計(jì)劃表，記者看到：“旅游官網(wǎng)改版及維護(hù)10萬(wàn)元，旅游微信宣傳營(yíng)銷活動(dòng)10萬(wàn)元，景區(qū)義務(wù)森林消防培訓(xùn)會(huì)及消防器械添置5萬(wàn)……”每一筆申請(qǐng)資金內(nèi)容、數(shù)額、實(shí)施情況，都一清二楚。這與一年前資金項(xiàng)目安排的隨意相比，可謂是“脫胎換骨”。

專項(xiàng)資金一目了然，部門預(yù)算編制同樣要細(xì)之又細(xì)。據(jù)悉，2013年，松陽(yáng)縣首次將部門預(yù)算納入人代會(huì)財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)審查，在縣食品藥品監(jiān)督管理局、縣人口和計(jì)劃生育局兩個(gè)部門進(jìn)行編制部門預(yù)算試點(diǎn)。2014年，將發(fā)改局、經(jīng)商局、文廣新局、人口計(jì)生局、環(huán)保局等10個(gè)部門預(yù)算提交人代會(huì)，2016年則進(jìn)一步拓展到了20個(gè)部門。

“在審查過(guò)程中，規(guī)范津補(bǔ)貼發(fā)放、嚴(yán)格控制公車申報(bào)購(gòu)買，對(duì)于預(yù)算編制中不合理的項(xiàng)目支出進(jìn)行核減，在會(huì)后積極做好部門預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤落實(shí)，有效提高了財(cái)政資金使用績(jī)效。”財(cái)經(jīng)工委同志指出。

值得一提的是，在新預(yù)算法實(shí)施的背景下，近年來(lái)，松陽(yáng)縣人大還開展了全口徑預(yù)決算監(jiān)督，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

記者了解到，在一般公共預(yù)算方面，松陽(yáng)人大注重抓重點(diǎn)，強(qiáng)化跟蹤督查，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；在政府性基金預(yù)算方面，將重點(diǎn)放在政府投資計(jì)劃支出規(guī)模、全縣重點(diǎn)工作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金保障上；在社保基金預(yù)算方面，通過(guò)執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作視察，掌握基金管理使用情況，對(duì)出現(xiàn)赤字的專項(xiàng)基金和管理漏洞等問(wèn)題提出工作建議。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督方面，督促縣政府建立國(guó)資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算中心，健全日常管理制度，編制費(fèi)用支出預(yù)算，切實(shí)控制支出規(guī)模，發(fā)揮好國(guó)資營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的作用。

“財(cái)政監(jiān)督是個(gè)技術(shù)活，也存在‘外行監(jiān)督內(nèi)行的尷尬?！必?cái)經(jīng)工委的同志坦言，盡管取得了一定的成效，但在實(shí)際操作中也存在一些不足。如縣人大代表中缺少精通財(cái)稅業(yè)務(wù)的專業(yè)人員，導(dǎo)致預(yù)決算審查工作任務(wù)重；預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督力量不夠，預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)滯后，難以滿足全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的要求；人大在預(yù)算執(zhí)行中缺少事中監(jiān)督，監(jiān)督次數(shù)少，監(jiān)督范圍不夠廣等等。

路靠人走出來(lái)。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，松陽(yáng)人大一直在探索中前行。