公共應(yīng)急管理文獻(xiàn)綜述

陳新平

[摘 要] 對公共應(yīng)急管理實踐進(jìn)行綜述，綜述內(nèi)容涵蓋應(yīng)急管理的概念、我國公共應(yīng)急管理的實踐研究、國內(nèi)學(xué)者對國外應(yīng)急管理的相關(guān)研究等內(nèi)容，通過對上述內(nèi)容的分類梳理和綜述，厘清公共應(yīng)急管理概念的內(nèi)涵和外延，分析應(yīng)相關(guān)實踐，并得出相關(guān)結(jié)論。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理；應(yīng)急能力；文獻(xiàn)綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 116

[中圖分類號] G630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）07- 0236- 04

2003年在我國大面積爆發(fā)的SARS事件，其影響之深遠(yuǎn)、后果之嚴(yán)重使得應(yīng)急管理這一領(lǐng)域開始受到我國政府部門的高度重視，同時也引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入研究。截至目前，在應(yīng)急管理理論與實踐方面，已經(jīng)積累較多的研究成果，本文將對其進(jìn)行梳理、綜述，并進(jìn)行一定分析。

1 應(yīng)急管理的概念及發(fā)展

目前學(xué)術(shù)界對應(yīng)急管理的定義并未有統(tǒng)一，多位學(xué)者從不同角度對其進(jìn)行思考和定義，對其進(jìn)行梳理如下。在這其中，從政府角度來定義應(yīng)急管理是研究的熱點。

1.1 應(yīng)急管理概念

多數(shù)學(xué)者將應(yīng)急管理定義為應(yīng)對突發(fā)事件所采取的方法和措施。童書元對應(yīng)急管理的界定是，應(yīng)急管理就是圍繞突發(fā)事件展開的預(yù)防、處置、恢復(fù)重建的管理行為，有效減輕突發(fā)事件造成的損害。陳靜和周峰認(rèn)為應(yīng)急管理就是組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。

1.2 政府應(yīng)急管理概念

在現(xiàn)有研究成果中，政府應(yīng)急管理和公共應(yīng)急管理是兩個經(jīng)常被提起的概念。劉霞和嚴(yán)曉認(rèn)為，應(yīng)急管理分為廣義和狹義。廣義上講，指為了應(yīng)對突發(fā)公共事件，在突發(fā)事件的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)四個時序階段中，國家和政府針對各個階段特征，協(xié)調(diào)各種物資、資金、人力、信息和制度等資源，并實行全過程、全方位動態(tài)管理活動。狹義上主要指在突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng)階段，對所需的物資、資金、人力、信息和制度等資源，實施以追求效益、效果、效率、公平為目標(biāo)的動態(tài)管理活動。

吳進(jìn)認(rèn)為公共應(yīng)急管理，是指政府在面對突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故、環(huán)境公害及人為破壞的應(yīng)急管理、指揮、救援計劃等方面進(jìn)行的公共系統(tǒng)管理。

中共南京市委黨校課題組認(rèn)為城市應(yīng)急管理主要包括預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和救治、恢復(fù)，其中核心是及時有效地預(yù)防和救治各種城市災(zāi)害和突發(fā)事件。

巫廣永認(rèn)為政府應(yīng)急管理是指政府為了在應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件過程中，有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)危機(jī)，最大程度消除社會影響，而進(jìn)行的有計劃有組織的管理；基層政府應(yīng)急管理，是指縣（區(qū)）以下的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級基層政府，所組織進(jìn)行的應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的管理過程。

趙菊認(rèn)為應(yīng)急管理是指中央及地方各級政府和有關(guān)組織機(jī)構(gòu)為避免或者減輕突發(fā)事件（有時甚至是危機(jī)）所帶來的嚴(yán)重威脅、重大沖擊和巨大損害，有組織、有計劃地制定實施管理措施與應(yīng)對策略的過程。

綜上，政府應(yīng)急管理主要指的是政府在應(yīng)對公共突發(fā)事件的動態(tài)管理過程。

2 我國公共應(yīng)急管理實踐研究

政府應(yīng)急管理中基層應(yīng)急能力建設(shè)是重點研究內(nèi)容，本文著重從基層應(yīng)急管理方面進(jìn)行梳理。

2.1 基層組織應(yīng)急能力重要性

基層應(yīng)急能力建設(shè)主要體現(xiàn)在社區(qū)方面，社區(qū)是各類突發(fā)公共事件的承載體，是預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的前沿陣地。已有學(xué)者從信息搜集與傳遞及時、救災(zāi)行動迅速靈活、應(yīng)急供應(yīng)渠道靈活、全面關(guān)注弱勢群體、災(zāi)后群眾心理輔導(dǎo)等五個方面進(jìn)行了比較分析，指出社區(qū)參與應(yīng)急管理的優(yōu)勢。社區(qū)應(yīng)急功能的發(fā)揮，直接影響著政府應(yīng)急管理能力的提高。推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮基層組織在應(yīng)急管理中的作用，提高城市社區(qū)和政府的應(yīng)急管理能力，正是十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理體制”的重要內(nèi)容。

劉萬振和陳興立認(rèn)為加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)，對于“平安重慶”建設(shè)、“和諧重慶”構(gòu)建、確保重慶市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展、率先在西部全面實現(xiàn)小康具有重大意義。

2.2 基層組織應(yīng)急能力存在的問題

現(xiàn)在政府對基層應(yīng)急能力建設(shè)不是很重視，問題主要集中在培育公眾應(yīng)急能力上。我國社會公眾應(yīng)急能力建設(shè)存在的問題，導(dǎo)致社會公眾應(yīng)急過程中不能及時自救互救，損失嚴(yán)重，后期救治成本高昂。

目前，基層政府應(yīng)急管理存在職能定位不明、應(yīng)急管理工作缺位和應(yīng)急管理執(zhí)行力乏力等三大問題。在基層政府應(yīng)急管理的實踐中，存在著民眾憂患意識薄弱、政府人員時間理念缺乏、責(zé)任意識不強(qiáng)、信息平臺建設(shè)滯后和應(yīng)急動員能力不足等問題。另外，社區(qū)應(yīng)急管理存在自身管理體制不順、自治建設(shè)薄弱和外部支持不夠等問題。

2.3 基層組織應(yīng)急能力建設(shè)途徑

我國正處于突發(fā)公共事件的高發(fā)期，通過設(shè)立突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮中心、領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮、果斷決策、及時公開信息、建立政策性巨災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制等方式切實加強(qiáng)政府應(yīng)急管理。提高政府應(yīng)急管理能力應(yīng)要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，針對差距和不足，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)警預(yù)防，應(yīng)急保障和聯(lián)動指揮三大體系建設(shè)。許多來自基層的應(yīng)急管理工作者認(rèn)為應(yīng)把基層應(yīng)急管理能力建設(shè)提到國家應(yīng)急管理的議事日程上來，以強(qiáng)化基層抗風(fēng)險能力建設(shè)為重點，在政策法規(guī)、隊伍建設(shè)、裝備配備、基礎(chǔ)設(shè)施培訓(xùn)等方面給予加強(qiáng)和保障。具體可以通過加快基層應(yīng)急保障能力的建設(shè)、加強(qiáng)公用衛(wèi)生設(shè)備設(shè)施的建設(shè)、推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息平臺的建設(shè)、加強(qiáng)基層綜合應(yīng)急隊伍的建設(shè)、加快應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的建設(shè)等對此來加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為建設(shè)基層應(yīng)急能力重點在于培訓(xùn)和應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》，將預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件四個方面工作及其相應(yīng)的社區(qū)建設(shè)整合起來，整體推進(jìn)，開展“綜合應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)”建設(shè)。必須建立常設(shè)的城市社區(qū)應(yīng)急組織，加強(qiáng)社區(qū)居民居安思危意識，提高社區(qū)居民應(yīng)急能力。政府提供外部支持、加強(qiáng)社區(qū)自身應(yīng)急管理規(guī)劃、組建專業(yè)性強(qiáng)的社區(qū)綜合應(yīng)急救援隊伍、培育良好的社區(qū)應(yīng)急文化。針對社會公眾應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急演練、鼓勵公眾參與應(yīng)急管理、建立暢通的信息溝通機(jī)制、重視家庭儲備。針對不同種類、不同層次的突發(fā)危機(jī)事件，保持應(yīng)急管理的靈活性，果斷、高效地進(jìn)行應(yīng)急管理。

城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立及完善應(yīng)從建立高效統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時注重建立多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制及其保障機(jī)、增強(qiáng)基層政府應(yīng)急動員能力、建立反饋機(jī)制，及時總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)。

綜上，我國應(yīng)急管理中應(yīng)急管理能力建設(shè)方面研究的比較多，應(yīng)急能力建設(shè)主要在“一案三制”的大框架下，整合法規(guī)、政策、物質(zhì)等資源應(yīng)對突發(fā)事件。通過以上文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，今后應(yīng)急管理能力建設(shè)的重點在基層，應(yīng)加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)，基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的重點是形成機(jī)制，建設(shè)“綜合應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)”。

3 國內(nèi)學(xué)者對國外應(yīng)急管理的研究

3.1 美國應(yīng)急管理研究

借鑒國外應(yīng)急管理的先進(jìn)經(jīng)驗，對我國應(yīng)急管理研究會有所幫助。國內(nèi)學(xué)者對美國應(yīng)急管理的經(jīng)驗介紹比較多，進(jìn)行綜述如下。

3.1.1 運(yùn)行模式

美國應(yīng)急管理運(yùn)行模式值得我國研究學(xué)習(xí)。美國應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的基本特點是：統(tǒng)一管理，屬地為主，分級響應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，體現(xiàn)出一種“綜合性應(yīng)急管理”理念，即全風(fēng)險管理與全過程管理。從橫向看，應(yīng)急管理的對象由單災(zāi)種向多災(zāi)種轉(zhuǎn)變；從縱向看，應(yīng)急管理是一種全過程的管理，無論應(yīng)對何種災(zāi)害，都要經(jīng)過減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)4個階段，并構(gòu)建了強(qiáng)大的法律支持體系，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署等核心機(jī)構(gòu)協(xié)同運(yùn)作的危機(jī)管理體系。應(yīng)對突發(fā)事件的措施主要有美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)及國家應(yīng)急預(yù)案。美國應(yīng)急管理體制的演變過程看，一條主線是強(qiáng)化綜合管理，其主要特征是：有依靠高科技支撐的災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警體系；有統(tǒng)一指揮、分級管理、相互支援的應(yīng)急反應(yīng)體系。社區(qū)應(yīng)急管理方面主要理論包括有恢復(fù)能力的社區(qū)理論、減災(zāi)型社區(qū)理論、安全社區(qū)建設(shè)及應(yīng)急計劃。

我國應(yīng)從法律約束、跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案、區(qū)域管理、應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)、跨區(qū)域應(yīng)急物流中心網(wǎng)及應(yīng)急管理人員隊伍建設(shè)等6個方面初步構(gòu)建跨區(qū)域應(yīng)急管理的主要框架。

3.1.2 管理機(jī)構(gòu)

美國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)上下協(xié)同，綜合響應(yīng)，效率較高，形成了以國土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個層次的應(yīng)急和響應(yīng)機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。美國應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是全員參與的，即能調(diào)動政府、市場、第三部門的各種力量，實現(xiàn)全社會的共同參與。形成了“聯(lián)邦一州一地方政府”的綜合性、整合性、全覆蓋式的安全應(yīng)急管理模式。美國的應(yīng)急運(yùn)行中心，是一個集情報收集、智能分析、執(zhí)法、私人機(jī)構(gòu)匯報和緊急應(yīng)對于一體的常設(shè)全天候跨部門組織。

中美應(yīng)急體系系統(tǒng)比較，可以看出，中國現(xiàn)有的重大自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系確實具有突出的四大優(yōu)勢：體系更強(qiáng)大、響應(yīng)更及時、動員更有力、救災(zāi)更有效。中國應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理的學(xué)科建設(shè)和理論研究，加快應(yīng)急信息系統(tǒng)平臺的建設(shè)，建立政府主導(dǎo)、民間參與的應(yīng)急管理模式。

3.2 其他國家應(yīng)急管理研究

3.2.1 英國應(yīng)急管理

英國應(yīng)急管理在制度建設(shè)和操作規(guī)程上都有值得研究的地方。英國應(yīng)急管理的特征包括以系統(tǒng)抗災(zāi)力為核心的應(yīng)急理念、以規(guī)程為中心的動態(tài)文件體系、有分有合的管理體系、不斷創(chuàng)新的應(yīng)急能力建設(shè)。英國政府應(yīng)急管理體制包括《國內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急計劃》。英國政府應(yīng)急管理體制涉及的相關(guān)部門及主要職能分別是：中央政府、地方政府、國民健康事務(wù)部、志愿者組織、警察部門、環(huán)保部門、相關(guān)行業(yè)與企業(yè)、海上及海岸警衛(wèi)署、軍事部門等。

3.2.2 日本應(yīng)急管理

日本應(yīng)急管理系統(tǒng)和我國有相近之處，我國各地政府應(yīng)積極借鑒日本應(yīng)急管理經(jīng)驗和教訓(xùn)。日本完善高效的綜合應(yīng)急管理體制經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程，在20世紀(jì)50年代，制定了《災(zāi)害救助法》等災(zāi)害管理法律，建立了以單項災(zāi)種管理為主的應(yīng)急管理體制；到60年代初，制訂了《災(zāi)害對策基本法》；到90年代，特別是1995年阪神大地震后，促進(jìn)日本政府進(jìn)行應(yīng)急管理體制改革。經(jīng)過多年努力，日本建立了以綜合防災(zāi)減災(zāi)為主要特征的應(yīng)急管理體制。本應(yīng)急管理注重地理信息系統(tǒng)（GIS）對防災(zāi)計劃的技術(shù)支持等方面的新技術(shù)。

日本形成了一套相對成熟的災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制，同時積累了豐富的突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗。日本對突發(fā)事件的管理可分為三個部分，即事前預(yù)防管理、突發(fā)事件應(yīng)急對策、災(zāi)后恢復(fù)管理。日本建立了由內(nèi)閣總理大臣（首相）擔(dān)任會長的安全保障會議、中央防災(zāi)會議委員會，作為全國應(yīng)急管理方面最高的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)。

4 結(jié) 論

綜上，國內(nèi)學(xué)者對應(yīng)急管理的概念研究比較多，對公共應(yīng)急管理概念不明確。對國外應(yīng)急管理的研究比較多，有較充分的分析和啟示。應(yīng)急管理實踐方面，應(yīng)加大對基層應(yīng)急管理的研究，特別加強(qiáng)對基層組織應(yīng)急管理評價體系研究，構(gòu)建“綜合應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)”。

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