城市增長(zhǎng)、城市蔓延與城市增長(zhǎng)邊界管理

陳昶志 曹珊

[摘 要] 城市增長(zhǎng)導(dǎo)致城市在空間規(guī)模上的擴(kuò)張，城市空間低密度、無(wú)序的擴(kuò)張導(dǎo)致了城市蔓延。城市增長(zhǎng)邊界作為西方一種治理城市蔓延行之有效的手段被引入我國(guó)。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了城市蔓延的發(fā)生機(jī)理，通過(guò)論述的城市增長(zhǎng)邊界的內(nèi)涵和管理實(shí)踐為我國(guó)治理城市蔓延提供了依據(jù)和思路。

[關(guān)鍵詞] 城市增長(zhǎng)；城市蔓延；城市增長(zhǎng)邊界

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07.114

[中圖分類號(hào)] G916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）07- 0232- 03

1 引 言

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程帶來(lái)了城市發(fā)展， 城市數(shù)量、城市人口以及城市中心區(qū)的面積都在過(guò)去30多年里都得到迅速增長(zhǎng)，但由于缺乏配套的科學(xué)城市規(guī)劃和建設(shè)，隨之而來(lái)的是隨著城市“攤大餅”式空間的擴(kuò)張，造成了城市蔓延現(xiàn)象，引發(fā)了一系列諸如，人口膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、耕地減少、住房緊張及就業(yè)困難等城市病。黨的十八大報(bào)告指出“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。城市增長(zhǎng)邊界（UGBs）作為在國(guó)外一種較為成熟的治理城市蔓延的規(guī)劃手段近年來(lái)一直引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的注意，并從實(shí)踐上驗(yàn)證其有效性。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上探討了城市增長(zhǎng)邊界對(duì)城市蔓延的有效管理，為城市規(guī)劃政策提供經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。

3 我國(guó)城市蔓延的原因分析

第一，城市規(guī)劃政策的碎片化，不連續(xù)。城市發(fā)展是自發(fā)的市場(chǎng)行為，城市發(fā)展的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，城市管理者在制定城市規(guī)劃政策時(shí)，并沒(méi)有從歷史宏觀的角度，對(duì)城市的發(fā)展作一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)劃，處理城市問(wèn)題一事一議，使得城市政策的制定相互隔離，沒(méi)有相關(guān)性。致使城市呈無(wú)序化發(fā)展。

第二，房地產(chǎn)行業(yè)的急速擴(kuò)張。從2003年起，我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入發(fā)展的高速通道。地方財(cái)政的主要收入來(lái)源就是賣地，同時(shí)，銀行對(duì)于房地產(chǎn)大力扶持，致使巨額資本流入房地產(chǎn)，使得房地產(chǎn)的發(fā)展更加處于一種“大而不能倒”的境地。政府、銀行、開(kāi)發(fā)商構(gòu)成了一個(gè)利益共同體，從而綁架政府對(duì)于建設(shè)用的決策傾向于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使的建設(shè)用地急劇減少，甚至侵占了耕地資源。

第三，環(huán)境資源的侵占成本低。我國(guó)對(duì)于環(huán)境資源的保護(hù)并沒(méi)有做到和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，缺少相應(yīng)的保護(hù)政策。由于缺少有效的環(huán)境政策，企業(yè)和開(kāi)發(fā)商并不支付（至少不全部支付）他們的土地龍方式或土地開(kāi)發(fā)決定對(duì)環(huán)境施加的影響。結(jié)果，一方面導(dǎo)致土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)，并使社會(huì)來(lái)承擔(dān)其產(chǎn)生的負(fù)面外部效應(yīng)；另一方面，導(dǎo)致土地利用的無(wú)效率或低效率。

4 城市增長(zhǎng)邊界（UGBs）內(nèi)涵及管理實(shí)踐

城市增長(zhǎng)邊界（Urban Growth Boundaries，UGBs）是西方國(guó)家為了遏制城市蔓延所帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境問(wèn)題，由美國(guó)首先提出的一種城市用地管理政策工具，并以期提供一項(xiàng)新的技術(shù)解決措施與空間政策響應(yīng)。最早在 1976 年由美國(guó)的塞勒姆市（Salem）提出，為“城市土地和農(nóng)村土地之間的分界線” 。該市通過(guò)城市增長(zhǎng)邊界劃定了塞勒姆都市區(qū)的發(fā)展范圍，用于解決當(dāng)時(shí)塞勒姆市與其相鄰的波爾克（Polk）和馬里恩（Marion）兩縣在城市規(guī)劃管理中的沖突：規(guī)定邊界以內(nèi)的土地可以用作城市建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，邊界以外的土地則不可用于城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā) 。不同的學(xué)者以不同的方式定義了UGBs。Richard Sybert在1991年提出：“UGBs是圍繞城市劃定一條限制其外部發(fā)展的線”。D.Porter在1997年提出：“城市鎮(zhèn)站邊界將城市增長(zhǎng)邊界限制到某個(gè)特定區(qū)域，并且阻止城市延伸到外圍村莊?！盬illiams則提出UGBs是“城市地區(qū)周圍抑制市區(qū)范圍增長(zhǎng)的一條邊界線，邊界以外的土地，應(yīng)保持在低得多的密度，不提供供水和排水服務(wù)，形成城市和農(nóng)村明確的分界線”。

我國(guó)《城市規(guī)劃編制辦法（2006 版）》明確規(guī)定“劃定禁建、限建、適建和已建四區(qū)，控制和引導(dǎo)中心城區(qū)發(fā)展”。但是，由于對(duì)其內(nèi)涵理解和劃定標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不一致，在城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)意義并沒(méi)有凸顯。例如，適建區(qū)的開(kāi)發(fā)時(shí)序；限建區(qū)作為禁建區(qū)和適建區(qū)的過(guò)渡與兩者的區(qū)別并不明顯，在實(shí)際操作中有明顯的漏洞，且在城市發(fā)展的未來(lái)時(shí)間內(nèi)相互轉(zhuǎn)化機(jī)制不明晰。由此引入城市增長(zhǎng)邊界的概念，對(duì)四區(qū)劃定進(jìn)行深化和整合，使其更具可操作性。第一，通過(guò)城市剛性增長(zhǎng)邊界整合嚴(yán)格限建區(qū)和禁建區(qū)。城市剛性增長(zhǎng)邊界在對(duì)禁建區(qū)和限建區(qū)中對(duì)城市生態(tài)格局安全起控制性作用的因素整合的基礎(chǔ)上劃定，明確區(qū)分未來(lái)應(yīng)保留和開(kāi)發(fā)的區(qū)域，并且依托河流、道路、山體等地理要素進(jìn)行標(biāo)識(shí)，具有明確性。第二，通過(guò)城市彈性增長(zhǎng)邊界深化適建區(qū)和一般限建區(qū)。城市彈性增長(zhǎng)邊界通過(guò)綜合經(jīng)濟(jì)效益、土地需求的時(shí)空尺度控制、環(huán)境保護(hù)等要素確定適宜建設(shè)用地的發(fā)展時(shí)序，并識(shí)別限建區(qū)中哪些區(qū)域可以發(fā)展、何時(shí)發(fā)展及何種程度地發(fā)展，在城市建設(shè)用地突破適建區(qū)情況下滿足城市用地需求。

5 小 結(jié)

城市增長(zhǎng)邊界（UGBs）作為一種針對(duì)治理城市蔓延的工具被引入我國(guó)。國(guó)內(nèi)外增長(zhǎng)邊界產(chǎn)生的背景不同。以美國(guó)為主的西方國(guó)家應(yīng)用增長(zhǎng)邊界主要是為了應(yīng)對(duì)小汽車交通帶來(lái)的城市蔓延及郊區(qū)化帶來(lái)的中心城市衰退；而我國(guó)與美國(guó)相比，郊區(qū)用地更為緊湊，應(yīng)用增長(zhǎng)邊界主要是為了應(yīng)對(duì)快速城市化時(shí)期大中型城市急劇膨脹對(duì)周邊生態(tài)用地的侵占和土地資源的浪費(fèi)。

城市空間增長(zhǎng)邊界控制與管理的工具復(fù)雜多樣，一些傳統(tǒng)的城市規(guī)劃手段，如土地利用區(qū)劃（Zoning）、土地細(xì)分規(guī)則（Subdivision）和開(kāi)發(fā)許可（Development Permit）都屬于城市空間增長(zhǎng)管理的實(shí)施工具。而從具體的實(shí)施步驟來(lái)看，則可以將城市空間增長(zhǎng)管理工具劃分為邊界設(shè)定和配套政策設(shè)定兩個(gè)層面，后者還可包含稅收調(diào)節(jié)、產(chǎn)權(quán)控制等內(nèi)容。在我國(guó)，可以嘗試在不同的區(qū)域?qū)⒕G帶、城市增長(zhǎng)邊界和城市服務(wù)邊界加以結(jié)合使用。如將城市周邊需要永久性或長(zhǎng)期保護(hù)的開(kāi)放空間和農(nóng)用地劃為綠帶區(qū)域，禁止其開(kāi)發(fā)；在需要一定時(shí)期內(nèi)加以保存的開(kāi)放空間和農(nóng)用地邊緣設(shè)定城市增長(zhǎng)邊界，防止其在特定的時(shí)期內(nèi)受到城市化的侵蝕；而在環(huán)境承載力高、周邊基礎(chǔ)設(shè)施配套良好，需要進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)的地區(qū)則劃定城市服務(wù)邊界，使新的城市發(fā)展能夠集中在該地區(qū)，從而合理有效地利用土地資源。

此外，包含稅收、產(chǎn)權(quán)管理等內(nèi)容的綜合性的配套政策對(duì)于城市空間增長(zhǎng)管理的實(shí)施具有極為重要的作用。通過(guò)對(duì)城市空間增長(zhǎng)邊界內(nèi)外稅率的調(diào)節(jié)，可以加大邊界外開(kāi)發(fā)的成本，將城市擴(kuò)展引導(dǎo)至設(shè)定的邊界內(nèi)。對(duì)于城市空間增長(zhǎng)邊界外的房地產(chǎn)交易和保有征收高于邊界內(nèi)的稅費(fèi)，可以抑制邊界外的開(kāi)發(fā)，同時(shí)保障邊界內(nèi)城市開(kāi)發(fā)土地的正常供應(yīng)，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)投機(jī)，促進(jìn)城市用地得到高效合理的利用。

中國(guó)學(xué)界一直對(duì)于城市增長(zhǎng)邊界持較為積極的態(tài)度，但大多肯定其理論作用，忽視了綜合配套措施的使用，并缺乏對(duì)其特定地區(qū)實(shí)踐的探討，以及成本分析和機(jī)制探討。事實(shí)上，在實(shí)現(xiàn)類似目標(biāo)的過(guò)程中，綠帶、城市服務(wù)邊界、設(shè)定開(kāi)發(fā)上限和暫緩開(kāi)發(fā)等政策，都可以替代城市增長(zhǎng)邊界來(lái)加以使用；而稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、區(qū)劃、開(kāi)發(fā)許可控制等手段，則是與城市增長(zhǎng)邊界配套加以使用的。在城市增長(zhǎng)邊界的實(shí)施過(guò)程中，特別要注意的是，城市增長(zhǎng)邊界是一整套政策，而非簡(jiǎn)單的地理劃線。因而，只有把城市增長(zhǎng)邊界政策作為一項(xiàng)綜合性的政策來(lái)加以制定和實(shí)施，才能獲得良好的成效。

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