支線運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策及效用分析初探

武珂

[摘 要] 按照行業(yè)管理政策、國(guó)家制定的促進(jìn)支線航空發(fā)展的政策、各地方政府出臺(tái)的促進(jìn)航空運(yùn)輸發(fā)展的政策進(jìn)行分類，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行支線航空政策進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，并著重對(duì)中國(guó)民用航空局2008年3月19日發(fā)布的《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》進(jìn)行分析，根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)對(duì)補(bǔ)貼效用進(jìn)行測(cè)算，提出當(dāng)前補(bǔ)貼政策的不足，并初步提出補(bǔ)貼政策改進(jìn)意見(jiàn)。

[關(guān)鍵詞] 支線航空；補(bǔ)貼；政策效用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 071

[中圖分類號(hào)] F562 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）07- 0149- 03

1 概 述

支線航空是我國(guó)民航業(yè)中比較薄弱的分支，它的發(fā)展受到國(guó)家宏觀政策、飛機(jī)制造商、機(jī)場(chǎng)和航空公司經(jīng)營(yíng)決策等多重因素的影響。近年來(lái)支線航空機(jī)場(chǎng)數(shù)量不斷增加，支線航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，支線航空發(fā)展對(duì)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于支線航空所連接的地區(qū)多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，導(dǎo)致支線運(yùn)營(yíng)收益差，航空公司普遍缺乏運(yùn)營(yíng)熱情。為解決上述問(wèn)題，促進(jìn)民航協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，民航局制定了一系列支線補(bǔ)貼政策。然而，現(xiàn)行的支線補(bǔ)貼方式還存在一些的不足，例如補(bǔ)貼范圍有限，某些補(bǔ)貼對(duì)象補(bǔ)貼力度不足，甚至無(wú)法引導(dǎo)航空公司使用與需求相匹配的機(jī)型進(jìn)行航線運(yùn)營(yíng)等。

本文通過(guò)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行支線航空政策進(jìn)行初步梳理，著重對(duì)支線航空運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)對(duì)其補(bǔ)貼效用進(jìn)行測(cè)算，從而提出補(bǔ)貼政策改進(jìn)意見(jiàn)。

2 中國(guó)現(xiàn)行支線航空政策梳理

我國(guó)現(xiàn)行支線航空政策主要可以分為以下三種類別。

2.1 行業(yè)管理政策

（1） 《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》（2009年7月1日生效），明確了民用機(jī)場(chǎng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施定位及地方政府在機(jī)場(chǎng)管理中的責(zé)任，使得機(jī)場(chǎng)發(fā)展更容易獲得地方政府的支持。

（2）《全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》（2007年12月制定發(fā)布），從新增機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃來(lái)看對(duì)中西部地區(qū)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的力度較大，為中西部地區(qū)支線航空運(yùn)輸發(fā)展提供前提保障，有力推動(dòng)了中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與發(fā)展。

（3）行業(yè)投資政策，包括《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》及其補(bǔ)充規(guī)定（2002年發(fā)布，并于2005年、2007年進(jìn)行過(guò)修訂）、《公共航空運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可規(guī)定》、《國(guó)內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定（試行）》等文件，這些文件鼓勵(lì)、支持各種投資主體以參股形式投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了地方政府投資民航業(yè)的積極性，并鼓勵(lì)吸引了大量民營(yíng)資本進(jìn)入民航業(yè)，共同促進(jìn)支線航空的發(fā)展。

（4）《民航航班時(shí)刻管理辦法》于2010年3月發(fā)布，替代了《民航航班時(shí)刻管理暫行辦法》（2007年9月1日起施行），增加了“有利于促進(jìn)干線、支線航空協(xié)調(diào)發(fā)展原則”，并明確規(guī)定“經(jīng)民航局批準(zhǔn)，民航地區(qū)管理局可以將一定比例的協(xié)調(diào)機(jī)場(chǎng)協(xié)調(diào)時(shí)刻的航班時(shí)刻連同老少邊貧的航班時(shí)刻作為捆綁航班時(shí)刻，面向國(guó)內(nèi)航空公司進(jìn)行公示”，從而從資源協(xié)調(diào)分配的角度為支線航空發(fā)展創(chuàng)造了條件，激發(fā)航空公司向支線航線投放運(yùn)力的動(dòng)力。

（5）《民航局關(guān)于加快通用航空發(fā)展的措施》（2009年12月發(fā)布），提出“拓寬通用航空服務(wù)領(lǐng)域，支持有條件的通用航空企業(yè)按照安全運(yùn)行要求，使用小型航空器在一定范圍內(nèi)從事短途客、貨、郵運(yùn)輸業(yè)務(wù)”，從而為探索新的支線航空運(yùn)營(yíng)模式開(kāi)辟了新的領(lǐng)域。

2.2 國(guó)家制定的促進(jìn)支線航空發(fā)展的政策

（1）《關(guān)于促進(jìn)支線航空運(yùn)輸發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2005年11月26日發(fā)布），其中明確規(guī)定航空公司支線運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可實(shí)行登記備案制；對(duì)航班時(shí)刻緊張機(jī)場(chǎng)的新增時(shí)刻分配，優(yōu)先考慮串飛中小型（支線）機(jī)場(chǎng)的航線航班；簡(jiǎn)化購(gòu)租進(jìn)口支線飛機(jī)審批手續(xù)，改善支線飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)及零配件進(jìn)口賦稅環(huán)境、對(duì)購(gòu)置國(guó)產(chǎn)飛機(jī)實(shí)行備案制等。此外，還有加強(qiáng)支線航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)方針，以及對(duì)支線航線、支線機(jī)場(chǎng)實(shí)行政策性補(bǔ)貼的規(guī)定。

b） 《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》（2008年3月下發(fā)，2009年9月修訂），采取固定補(bǔ)貼加變動(dòng)補(bǔ)貼的形式，固定補(bǔ)貼根據(jù)機(jī)場(chǎng)類別制定，變動(dòng)補(bǔ)貼再考慮上一年度旅客吞吐量計(jì)算確定。

（2）《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》（2008年3月19日下發(fā)），根據(jù)至西部地區(qū)類別和年平均客座率確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)和上年度旅客運(yùn)輸量計(jì)算確定航段補(bǔ)貼額度。下文將詳細(xì)探討該文件中規(guī)定的支線運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策，并對(duì)其補(bǔ)貼效用進(jìn)行分析。

2.3 各地方政府出臺(tái)的促進(jìn)航空運(yùn)輸發(fā)展的政策

其中重要的一種方式就是資金激勵(lì)，除設(shè)立航空發(fā)展專項(xiàng)基金、補(bǔ)貼機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、出資支持機(jī)場(chǎng)建設(shè)以外，許多地方政府對(duì)航空公司開(kāi)航進(jìn)行航線補(bǔ)貼，這是除了上述國(guó)家制定的支線航線補(bǔ)貼辦法之外的地方補(bǔ)貼政策，以激勵(lì)航空公司投入支線航線運(yùn)營(yíng)。補(bǔ)貼辦法主要有以下幾種類型：

（1）定額補(bǔ)貼。針對(duì)航線，規(guī)定每年執(zhí)行的班次數(shù)量，給予一定金額的補(bǔ)貼。

（2）保底補(bǔ)貼。針對(duì)航線，測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本，由政府補(bǔ)貼預(yù)計(jì)虧損的額度。

（3）沖量補(bǔ)貼。針對(duì)旅客量，規(guī)定航空公司需帶來(lái)一定數(shù)量的年旅客量，就給予一定的補(bǔ)貼額。此類補(bǔ)貼通常金額數(shù)目較大，且政府不會(huì)規(guī)定航空公司開(kāi)辟的具體航線和頻次。例如，內(nèi)蒙古、廣西南寧等地方政府就施行此類政策，其中內(nèi)蒙是針對(duì)天津航的獨(dú)家政策，南寧則是面對(duì)所有航空公司。

由于各地方政府補(bǔ)貼辦法各不相同，而且通常補(bǔ)貼持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，航空公司需要和地方政府經(jīng)常談判，因此本文不將地方補(bǔ)貼政策納入測(cè)算范圍，而僅對(duì)民航局發(fā)布的支線補(bǔ)貼政策進(jìn)行詳細(xì)討論。

3 中國(guó)民航現(xiàn)行支線補(bǔ)貼辦法

3.1 文件依據(jù)

現(xiàn)行的中國(guó)民航支線航線補(bǔ)貼辦法依據(jù)2008年3月19日發(fā)布的《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》（民航發(fā)[2008]17號(hào)，下文簡(jiǎn)稱《辦法》）。

3.2 補(bǔ)貼范圍

根據(jù)《辦法》中規(guī)定，補(bǔ)貼范圍是同時(shí)滿足以下條件的航段：

（1）省（自治區(qū)）內(nèi)航段，或距離在600公里以內(nèi)（含）跨省（自治區(qū)、直轄市）的航段；

（2）航段至少一端連接支線機(jī)場(chǎng)；連接北京、上海、廣州三市四機(jī)場(chǎng)及旅游熱點(diǎn)城市（不包括紅色旅游城市）機(jī)場(chǎng)的航段除外；

（3）淡季航班量至少達(dá)到旺季航班量的20%。

3.3 支線類別定義

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，將全國(guó)分為兩大區(qū)域：區(qū)域A——東中部16個(gè)省、直轄市，包括北京、天津、上海、河北、山西、江蘇、浙江、福建、山東、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、海南；區(qū)域B——西部和東北15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，包括內(nèi)蒙古、廣西、四川、云南、貴州、西藏、重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、遼寧、吉林、黑龍江。

從而將支線劃分為三類：第一類支線，區(qū)域A范圍內(nèi)的支線；第二類支線：區(qū)域A與區(qū)域B之間的支線；第三類支線：區(qū)域B范圍內(nèi)的支線。

3.4 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述支線類別和年平均客座率確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

4 現(xiàn)行支線補(bǔ)貼效果測(cè)算

以中航信2012年全年國(guó)內(nèi)運(yùn)量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，首先進(jìn)行數(shù)據(jù)清理，進(jìn)而根據(jù)《辦法》中的規(guī)定對(duì)每條航線數(shù)據(jù)的支線類別、上座率進(jìn)行標(biāo)示，并根據(jù)2012全年運(yùn)量進(jìn)行補(bǔ)貼額的測(cè)算，得到以下關(guān)于補(bǔ)貼效果的初步結(jié)論。

（1）補(bǔ)貼范圍有限

由于補(bǔ)貼范圍限制（跨省600km以上支線航線不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)），所補(bǔ)貼航線數(shù)量只占所有支線航線的33%。

（2）某些補(bǔ)貼對(duì)象補(bǔ)貼力度不足

由于支線類別限制，導(dǎo)致東中部支線市場(chǎng)（如河北省）補(bǔ)貼力度不足，補(bǔ)貼金額無(wú)法彌補(bǔ)航線虧損。

（3）無(wú)法引導(dǎo)航空公司使用與需求相匹配的機(jī)型進(jìn)行航線運(yùn)營(yíng)

由于按照客座率進(jìn)行補(bǔ)貼，使得同樣的市場(chǎng)條件下，使用干線機(jī)所獲補(bǔ)貼金額很可能比支線機(jī)大。

從2012年數(shù)據(jù)測(cè)算中可以看出：按照現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，全國(guó)航空公司全年應(yīng)補(bǔ)貼4.15億元，平均每人次補(bǔ)貼42元，其中干線機(jī)每人次補(bǔ)貼43元，而支線機(jī)每人次只補(bǔ)貼39元。折合每班次補(bǔ)貼2 576元，其中干線機(jī)為3 441元，支線機(jī)為1 673元?？偟膩?lái)說(shuō)，所補(bǔ)貼航線中，支線機(jī)運(yùn)量占38%，補(bǔ)貼金額只占36%。

綜上可以看出，現(xiàn)行支線補(bǔ)貼政策存在以下問(wèn)題：補(bǔ)貼重點(diǎn)不突出、補(bǔ)貼力度不足、 會(huì)間接引導(dǎo)航空公司通過(guò)使用干線機(jī)以獲取更多補(bǔ)貼。補(bǔ)貼政策的本意是為航空公司經(jīng)營(yíng)盈利性差、旅客量小、連接經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)偏遠(yuǎn)地區(qū)的航線提供在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)航空普遍服務(wù)，促進(jìn)支線航空發(fā)展。然而，目前來(lái)看，其補(bǔ)貼依據(jù)不考慮不同航線上的運(yùn)輸成本和收入，補(bǔ)貼范圍沒(méi)有突出重點(diǎn)對(duì)象，更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)行政策可能會(huì)誘導(dǎo)航空公司使用與需求并不匹配的大型飛機(jī)進(jìn)行支線航線運(yùn)營(yíng)，以獲取更高補(bǔ)貼，從而提高了整體社會(huì)成本，破壞市場(chǎng)規(guī)律，擠壓支線航空公司的生存空間，打擊支線航空公司長(zhǎng)期深耕支線航線的積極性，反而不利于支線市場(chǎng)的發(fā)展。

5 中國(guó)支線補(bǔ)貼政策改進(jìn)建議

補(bǔ)貼政策的科學(xué)制定需要細(xì)致而龐大的精細(xì)測(cè)算，由于數(shù)據(jù)和時(shí)間的限制，本文僅對(duì)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策提出初步的改進(jìn)建議。

5.1 明確支線定義

為突出支線航空特質(zhì)特征，便于支線補(bǔ)貼運(yùn)用到真正需要的地方，建議對(duì)支線航線和支線飛機(jī)進(jìn)行明確定義，進(jìn)而依據(jù)定義對(duì)補(bǔ)貼范圍進(jìn)行修改。

支線航線：持續(xù)運(yùn)營(yíng)、淡季不停航的，一端連接支線機(jī)場(chǎng)的航線；連接北京、上海、廣州三市四機(jī)場(chǎng)及旅游熱點(diǎn)城市（不包括紅色旅游城市）機(jī)場(chǎng)的航段除外。

支線飛機(jī)：?jiǎn)闻撟粩?shù)小于100座，且空機(jī)重量低于26噸的飛機(jī) 。

5.2 修改補(bǔ)貼范圍

根據(jù)機(jī)型運(yùn)營(yíng)成本和收入水平的初步測(cè)算，建議將支線補(bǔ)貼范圍修改為：

支線飛機(jī)執(zhí)飛支線航線：600 km以下（含）所有航段，600 km以上年平均客座率低于80%的航段。

干線飛機(jī)執(zhí)飛支線航線：750 km以下（含）所有航段，750 km以上年平均客座率低于60%的航段。

5.3 完善補(bǔ)貼辦法

提出兩種補(bǔ)貼辦法，分別按照每公里和每人次給予補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼辦法一：按照上年度航段旅客周轉(zhuǎn)量及年平均客座率確定航段補(bǔ)貼額，

（1）若使用支線飛機(jī)執(zhí)飛，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：0.25元每客公里；

（2）若使用干線飛機(jī)執(zhí)飛，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：0.05元每客公里。

補(bǔ)貼辦法二：按照上年度航段旅客周轉(zhuǎn)量及年平均客座率確定航段補(bǔ)貼額，

（3）若使用支線飛機(jī)執(zhí)飛，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：130元/人次；

（4）若使用干線飛機(jī)執(zhí)飛，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：25元/人次。

6 建議補(bǔ)貼政策補(bǔ)貼效果測(cè)算

6.1 補(bǔ)貼政策效果對(duì)比

將現(xiàn)行補(bǔ)貼政策與提出的建議補(bǔ)貼辦法一、補(bǔ)貼辦法二的補(bǔ)貼效果進(jìn)行初步比較，結(jié)果如下表2所示。

相比較原來(lái)的補(bǔ)貼方案，建議的補(bǔ)貼辦法雖然需要更多的資金投入，但卻可以覆蓋更多的支線運(yùn)量，提高支線機(jī)的人均補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)更多的航空公司使用合適的機(jī)型運(yùn)營(yíng)支線航線，從而促進(jìn)支線航空的良性發(fā)展。

7 小 結(jié)

本文對(duì)中國(guó)現(xiàn)行支線航空政策進(jìn)行了初步梳理，進(jìn)而著重對(duì)支線航空運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分析，并根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)對(duì)其補(bǔ)貼效用進(jìn)行初步測(cè)算，驗(yàn)證其不足之處，從而提出補(bǔ)貼政策改進(jìn)意見(jiàn)，著重解決現(xiàn)行政策會(huì)間接引導(dǎo)航空公司通過(guò)使用干線機(jī)以獲取更多補(bǔ)貼的弊端，從而為中國(guó)支線航空政策的改進(jìn)以及促進(jìn)支線市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展提供參考。