論行政復(fù)議中立的理念與實(shí)踐

摘要：行政復(fù)議的中立性不僅關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，更關(guān)系到法治政府的建設(shè)，社會(huì)的穩(wěn)定和諧。行政復(fù)議的中立性是行政復(fù)議決定公平、公正的重要保證，是推進(jìn)依法行政，化解社會(huì)矛盾，樹立政府權(quán)威，增強(qiáng)行政公信力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與步驟。由于行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)本身的缺陷，行政復(fù)議的中立性備受社會(huì)各界的詬病。在依法治國全面推進(jìn)的背景下，完善行政復(fù)議制度，應(yīng)該以提高行政復(fù)議的中立性為重點(diǎn)，全面增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性、效率性、經(jīng)濟(jì)性，充分發(fā)揮行政復(fù)議在行政糾紛解決中的主渠道作用。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；中立性；理論；實(shí)踐

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）23-0092-03

作者簡介：劉玉慶（1990-），男，漢族，山東臨沂人，甘肅政法學(xué)院，法學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

一、理念概述

行政復(fù)議制度是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利免受公權(quán)力非法侵害的重要救濟(jì)手段，也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行自我監(jiān)督與糾錯(cuò)的重要機(jī)制。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是否能以獨(dú)立、中立姿態(tài)作出決定，直接關(guān)系到行政復(fù)議決定是否公正和行政復(fù)議功能的有效發(fā)揮，影響著政府的公信力。現(xiàn)實(shí)生活中由于我國行政復(fù)議制度的不完善，正當(dāng)法律程序制度的缺失，行政復(fù)議機(jī)關(guān)很難保持中立性，使得行政復(fù)議制度難以發(fā)揮出本應(yīng)該具有的行政糾紛解決的主渠道作用。

追求中立是自然正義理念的核心內(nèi)容之一。自然正義是英國普通法一項(xiàng)重要的法治理念，它從最初的規(guī)范法官的司法裁判活動(dòng)，到后來逐漸拓展到行政領(lǐng)域，成為約束公權(quán)力正當(dāng)行使的重要程序性原則。自然正義包括兩項(xiàng)重要的原則：“（1）任何人都不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官；（2）應(yīng)聽取雙方之詞，任何一方之詞未被聽取不得對(duì)其裁判”[1]，其核心目的在于追求裁判者的中立性與裁決的公正性。

堅(jiān)持中立原則是正當(dāng)程序原則的客觀要求。正當(dāng)程序原則由早期英國的自然正義理念演化而來，正當(dāng)程序的核心要求是：那些利益可能受到裁判結(jié)果直接影響的人充分而富有意義地參與到裁判結(jié)果的制作過程中來，從而對(duì)裁判結(jié)論的形成施加積極有效的影響[2]。它追求的主要價(jià)值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)以及公開，其中對(duì)于中立性的追求排在顯要位置。根據(jù)正當(dāng)程序原則，保證中立必須排除案件以外不相干因素對(duì)結(jié)果的干擾，裁決者必須拋棄自身固有的價(jià)值觀點(diǎn)，漠視當(dāng)事人實(shí)際身份的差別，嚴(yán)格的法定程序范圍內(nèi)考慮必要的道德、經(jīng)濟(jì)方面的事實(shí)因素，不允許拋開程序做道義和功利上的思量。它不僅要求實(shí)質(zhì)的中立，更要求權(quán)力的具體運(yùn)行過程中形式的中立，正如英國著名法官G·休厄特所言“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式被實(shí)現(xiàn)”。

中立在《現(xiàn)代漢語詞典（第五版）》中的解釋是“處于對(duì)立的雙方之間，不傾向于任何一方”。行政復(fù)議的中立性顧名思義，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在處理行政爭議的過程中嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序，不存利益，不存偏見，不偏不倚，實(shí)事求是，客觀公正。由于行政復(fù)議具有著準(zhǔn)司法性的特殊屬性，其復(fù)議決定關(guān)乎行政相對(duì)人與被申請(qǐng)人的切身利益，因此作為行政糾紛的裁決者，必須保持中立，保證裁決結(jié)果的公正。

二、英美行政糾紛解決機(jī)制下中立性的實(shí)踐

英國的行政裁判所是解決行政糾紛與爭議的重要機(jī)構(gòu)之一。行政裁判所簡稱裁判所，是指在一般法院以外，由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。它獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)的干涉，獨(dú)立中立的受理行政案件以及與行政或社會(huì)立法相關(guān)的民事案件。英國行政裁判所制度主要通過以下方式保證其中立性：（1）明確行政裁判所的性質(zhì)、法律地位。根據(jù)2007《裁判所、法院和執(zhí)行法》的規(guī)定，行政裁判所是英國司法體系的重要組成部分，這從性質(zhì)上明確了行政裁判所的法律地位，將其排除在行政機(jī)關(guān)之外，為其中立解決行政糾紛奠定了法律基礎(chǔ)；（2）組成人員的獨(dú)立。行政裁判所的人員由法律人士與專家共同組成，“裁判所法官”和“裁判所成員”享有完全的司法權(quán)，人員的工資待遇與人事關(guān)系完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，這這為裁判人員保持中立提供了重要的組織保障。（3）裁判組織與程序規(guī)則完善。為了保證行政裁判的中立，公正、獨(dú)立的審理行政糾紛案件，2007年的新法不僅采取新的初審裁判所和上訴裁判所兩級(jí)裁判所制度，而且設(shè)立裁判所程序委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)裁判所程序規(guī)則制定，通過新的組織結(jié)構(gòu)和完善的程序運(yùn)行規(guī)則，保證裁判所的中立性。（4）外部監(jiān)督制度的構(gòu)建。設(shè)立新的行政司法和裁判所委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)行政司法體系的監(jiān)督工作，以監(jiān)督行政裁判所中立、公正、高效的處理行政糾紛。

美國的行政法法官制度起源于1946年《聯(lián)邦行政程序法》，行政法法官以中立、無偏私、獨(dú)立的姿態(tài)負(fù)責(zé)主持行政聽證，完整的記錄聽證內(nèi)容，解決行政爭議與糾紛，扮演者“隱藏著的司法官”角色?！懊绹男姓ǚü偈切姓到y(tǒng)內(nèi)的官員。主要職責(zé)是，主持行政做出裁決之前的聽證，并按聽證記錄作出初步裁決。就只能而言，美國行政法法官類似于我國的復(fù)議機(jī)關(guān)?！盵3]由于行政法法官是政府的雇員，隸屬于行政系統(tǒng)這必然引起人們對(duì)于其是否中立的爭議，為了保證行政法法官的中立，美國聯(lián)邦和各州采取了一系列的措施：統(tǒng)一人事管理權(quán)，將行政法法官的任命、晉升、獎(jiǎng)懲等收歸州或聯(lián)邦人事管理部門負(fù)責(zé)人，某些州為了進(jìn)一步防止行政權(quán)力的干涉成立了行政法法官辦公室統(tǒng)一處理案件，該模式在各州不斷發(fā)展；州行政法官的集中使用制度，某些州由行政聽證機(jī)關(guān)統(tǒng)一雇傭行政法法官，行政法法官根據(jù)各行政機(jī)關(guān)的要求被派往主持該機(jī)關(guān)的聽證，不僅提高了行政法法官的專業(yè)化水平，而且保證了行政法法官的中立性；加強(qiáng)對(duì)行政法法官的保護(hù)，嚴(yán)格免職程序和評(píng)價(jià)機(jī)制，行政法法官的免職需要經(jīng)功績保護(hù)委員會(huì)舉行聽證之后方可生效，且將行政法官排除于適用績效評(píng)估的“雇員”概念之外，所屬行政機(jī)關(guān)不能評(píng)估行政法官的工作績效，同時(shí)聯(lián)邦行政法法官對(duì)他們的裁判行為享有完全的豁免權(quán)；規(guī)范行政法法官行為，在實(shí)踐中禁止其與任何涉及所審理案件的調(diào)查或其他人員單方面接觸、咨詢涉案事項(xiàng)；堅(jiān)持回避制度，當(dāng)事人認(rèn)為主持聽證和參與裁決的官員存在可能影響案件公正審理的理由時(shí)，可以向行政機(jī)關(guān)提出回避申請(qǐng)，行政法法官也可以主動(dòng)回避。

通過對(duì)英美兩國不同的行政糾紛解決機(jī)制的簡單梳理，可以看到：英國的行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)是英國司法系統(tǒng)的重要組成部分，而美國受三權(quán)分立思想的影響，為防止司法權(quán)力向行政領(lǐng)域的擴(kuò)張，將行政糾紛解決的權(quán)力留給了行政機(jī)關(guān)，美國建立了行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政法官制度，依托發(fā)達(dá)的正當(dāng)程序原則和行政法官的獨(dú)立，保證法官行政法官的中立性！

三、當(dāng)前我國行政復(fù)議中立性實(shí)踐現(xiàn)狀及需要注意的問題

（一）行政復(fù)議中立性的實(shí)踐與研究現(xiàn)狀

復(fù)議機(jī)構(gòu)冗雜，缺乏統(tǒng)一性，權(quán)威性與獨(dú)立性，難以保證行政復(fù)議的中立性。現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。然而負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)只是各級(jí)人民政府及其職能部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的行政主體地位，不能以自己的名義作出行政復(fù)議決定，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

以書面審理為原則的審理模式，難以約束行政復(fù)議保持中立性。我國行政復(fù)議的審理方式以書面審理為主，除非當(dāng)事人申請(qǐng)和復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為確有必要時(shí)，才會(huì)向相關(guān)當(dāng)事人調(diào)查情況，聽取各方的意見。以書面審理為原則，雖然有利于提高行政復(fù)議的效率，及時(shí)化解行政矛盾，降低行政復(fù)議的成本，但是由于其過程的不透明，使得復(fù)議申請(qǐng)人無法全程參與行政復(fù)議決定的作出，復(fù)議申請(qǐng)人的知情權(quán)、參與權(quán)受到限制，難以通過正當(dāng)程序制度監(jiān)督制約行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，使得行政復(fù)議的中立性無法得到有效保障。

理論研究領(lǐng)域?qū)τ谛姓?fù)議中立性的重視不足。2016年4月1日作者通過對(duì)中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，以“中立”為篇名關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)共有5081條，“行政中立”只有8條，“復(fù)議中立”只有1條，且研究層次還比較低！同時(shí)理論研究中過于強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的獨(dú)立性，而忽視獨(dú)立性所追求的的內(nèi)在價(jià)值之一即中立。關(guān)于行政復(fù)議中立性的研究與中立性在行政復(fù)議中應(yīng)有的地位相比，顯然沒有受到行政法學(xué)研究領(lǐng)域與行政實(shí)務(wù)部門的足夠重視?，F(xiàn)行行政復(fù)議法對(duì)于中立原則的保障或體現(xiàn)也存在著一定的缺陷，在實(shí)踐中直接影響了行政復(fù)議的實(shí)體公正與程序公正的實(shí)現(xiàn)。

（二）中立性實(shí)踐中需要注意的問題

保證行政復(fù)議的中立性，一方面要保證復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立自主的做出行政復(fù)議決定，不受其他政府部門任意干涉；另一方面也要制約監(jiān)督復(fù)議機(jī)構(gòu)，防止其濫用權(quán)力，違反中立原則，侵害公民的合法權(quán)益。合理的借鑒外國模式，總結(jié)梳理行政復(fù)議從1990年初步建立，實(shí)行近三十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是推動(dòng)我國行政復(fù)議制度中立性，公正性，權(quán)威性，便捷性不斷增強(qiáng)的有效途徑之一。完善我國的行政復(fù)議中立性原則保障機(jī)制，需要注意以下幾個(gè)問題：

首先，堅(jiān)持行政復(fù)議原有的制度定位，發(fā)揮高效便民優(yōu)勢(shì)。

行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)在于成本低廉、方便及時(shí)的解決行政糾紛?！靶姓?fù)議既有行政性質(zhì)也有司法行為與程序的性質(zhì)、特征，行政復(fù)議是不同于純粹行政，也不同于司法訴訟那樣的純粹司法制度，它是具有雙重色彩的行為與程序?！盵4]行政復(fù)議制度中立性的保障完善應(yīng)該堅(jiān)持行政復(fù)議制度設(shè)立的初衷，保持其行政性和準(zhǔn)司法化的雙重屬性，避免其過度司法化與行政訴訟的同質(zhì)化。行政復(fù)議制度應(yīng)該與行政訴訟作為兩種重要的救濟(jì)手段，相互補(bǔ)充，有機(jī)銜接，將行政復(fù)議制度建設(shè)成為行政糾紛解決的主渠道，行政訴訟作為國家司法機(jī)關(guān)對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的最后屏障。

其次，增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從組織體制上保證復(fù)議中立。

保障行政復(fù)議的中立性，首先要增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。行政復(fù)議的中立性是行政復(fù)議獨(dú)立性的目的與價(jià)值追求，獨(dú)立的目的在于實(shí)現(xiàn)復(fù)議結(jié)果的中立，從而實(shí)現(xiàn)程序正義。關(guān)于如何增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性與獨(dú)立性，從2008年9月，我國就開始進(jìn)行行政復(fù)議體制的改革，出臺(tái)了《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，通過設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，優(yōu)化復(fù)議機(jī)關(guān)人員配置，增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)和人事管理的獨(dú)立性，提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議工作人員的獨(dú)立性與專業(yè)性等方面進(jìn)行積極探索。“借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立職能有機(jī)統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和中立性是行政復(fù)議體制的一次重大突破和改革?！盵5]它在預(yù)防地方政府的保護(hù)主義、合理利用行政復(fù)議資源、增強(qiáng)行政復(fù)議統(tǒng)一性、監(jiān)督依法行政等方面具有積極作用！

最后，堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，約束復(fù)議機(jī)構(gòu)審慎用權(quán)。

堅(jiān)持程序正當(dāng)原則，完善回避制度、聽證制度、信息公開制度。完善行政復(fù)議案件的審理方式，改變過去以書面審理為原則的制度設(shè)定，擴(kuò)大聽證制度的適用范圍，保障行政復(fù)議申請(qǐng)人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。同時(shí)完善行政復(fù)議的公開制度，以復(fù)議過程公開，復(fù)議信息公開為重點(diǎn)，通過辦案過程和案件受理、證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)的公開透明，約束復(fù)議機(jī)構(gòu)審慎用權(quán)，促使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)保持中立，公平公正的審理案件，從而維護(hù)行政復(fù)議決定的公正性與權(quán)威性。

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