滇西邊境片區(qū)精準扶貧研究

付耀華 石興安

摘要：滇西邊境片區(qū)集“老、少、邊、窮”于一體，“貧困問題”與“邊境問題”和“民族問題”交織在一起。根據(jù)滇西邊境片區(qū)的民族性、沿邊性、特殊性來實施精準扶貧戰(zhàn)略，注重解決片區(qū)的邊境問題、民族問題，有利于實現(xiàn)脫貧致富，促進民族團結，維護邊境穩(wěn)定。

關鍵詞：滇西邊境片區(qū)；精準扶貧

一、滇西邊境集中連片特困區(qū)的概況

連片特困地區(qū)，指的是那些地理上相連接、氣候環(huán)境相類似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化風俗習慣相同、貧困形成原因相近的縣域[1]。集中連片特困地區(qū)，是指在歷史因素、自然因素、民族宗教因素及政治社會因素的制約下，依靠一般的經(jīng)濟增長帶動區(qū)域發(fā)展、常規(guī)的扶貧手段效果低下、脫貧致富周期性較長、貧困具有集中連片性的特困地區(qū)，也即集中連片特殊困難地區(qū)[2]。

“集中連片特困區(qū)”的貧困問題具有自身的特殊性，這些地區(qū)貧困不僅范圍廣、程度深、扶貧開發(fā)工作難度大，而且以往實施的以“發(fā)展經(jīng)濟”為核心的貧困治理方案，不但不能確保減貧目標的實現(xiàn)，反而會帶來一定的生態(tài)風險、社會風險和文化風險[3]。因此，集中連片特困地區(qū)的貧困逐漸成為我國扶貧攻堅的重點和難點。

滇西邊境集中連片特困區(qū)（簡稱“滇西邊境片區(qū)”），大部分位于橫斷山區(qū)南部和滇南山間盆地，總面積20.9萬平方公里。

區(qū)域范圍包括云南省保山市、麗江市、普洱市、臨滄市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、大理白族自治州、德宏傣族景頗族自治州和怒江傈僳族自治州10個市州的集中連片特殊困難地區(qū)縣、市、區(qū)（以下簡稱片區(qū)縣）56個，其他縣市區(qū)5個，共61個。

滇西邊境片區(qū)位于我國西南邊陲，集“老、少、邊、窮”于一體，有25個連成一線的邊境縣市，是我國今后新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)場中邊境縣數(shù)量和世居少數(shù)民族最多、少數(shù)民族種類最多、人口較少民族最為集中的片區(qū)。片區(qū)內(nèi)有彝族、傣族、白族、景頗族、傈僳族、拉祜族、佤族、納西族、怒族、獨龍族等26個世居民族，其中15個屬于云南獨有的少數(shù)民族、人口人數(shù)少于30萬的8個人口較少民族。第六次全國人口普查結果顯示，截至2010年，片區(qū)有少數(shù)民族人口831.5萬人，少數(shù)民族人口比重為47.48%[4]。因此，滇西邊境片區(qū)的貧困問題與邊境問題、民族問題、甚至跨境民族問題交織在一起。

二、滇西邊境片區(qū)“貧困問題”與“邊境、民族問題”交錯現(xiàn)象分析

（一）滇西邊境片區(qū)貧困問題引發(fā)邊境安全問題。

滇西邊境片區(qū)與老撾、越南、緬甸等國接壤，有布朗族、普米族、基諾族、怒族、德昂族、阿昌族、獨龍族、景頗族等8個人口較少民族及拉祜族、傈粟族、佤族、苗族等跨境民族，貧困人口114.84萬，貧困發(fā)生率為 74.2% 。片區(qū)的社會發(fā)育程度低，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，貧困人口相對集中，貧困程度較深。滇西邊境片區(qū)交通不便，經(jīng)常出現(xiàn)“晴通雨阻、行走不便”現(xiàn)象，沿邊跨境少數(shù)民族中有47個村委會、2054個自然村不通公路，14個村委會、796個自然村不通電，47.4萬人飲水困難。滇西邊境片區(qū)的貧困群眾遠離國家的政治、經(jīng)濟和文化中心，與內(nèi)地群眾相比，國家認同感、政治信任度、民主法制意識、政治情感、政治規(guī)則等方面具有顯明的差異性和復雜性[5]。在絕對貧困與相對貧困并存、物質(zhì)貧困與精神貧困的困擾下，滇西邊境片區(qū)的貧困群眾感到難以依靠自身的力量來改變自己困境，也覺得被國家、社會所拋棄，進而對生活悲觀失望，出現(xiàn)嚴重的自暴自棄心理，社會的認同感較差，容易產(chǎn)生對社會的不滿情緒，甚至產(chǎn)生反社會情緒，容易被境外敵對勢力利用滲透。這導致滇西邊境片區(qū)出現(xiàn)販毒與吸毒問題、艾滋病問題、走私問題、文化認同問題、民族認同問題、乃至國家認同問題等邊境問題，并進一步影響到滇西邊境地區(qū)的安寧、國家主權，對國家形象帶來嚴峻挑戰(zhàn)[6]。

（二）滇西邊境片區(qū)邊境問題導致反貧困工作復雜化。

“邊境無小事”，邊境問題會帶來很多相關的經(jīng)濟、政治、文化和社會問題，進而使得滇西邊境片區(qū)的反貧困工作特殊化、復雜化。由于滇西邊境片區(qū)處于我國國防前沿，地緣政治格局復雜，受周邊國家和國際勢力的影響較大，容易引起突發(fā)公共事件爆發(fā)。加之，滇西邊境片區(qū)面臨著反分裂、反滲透的嚴峻問題，國際敵對勢力經(jīng)常借西藏問題、民族宗教問題攻擊中國。于是，滇西邊境片區(qū)的社會治安呈現(xiàn)出跨境犯罪、高發(fā)態(tài)勢、敵對勢力滲透破壞活動猖獗、毒品犯罪嚴重的獨特性。國外敵對勢力利用宗教、毒品對云南乃至我國進行滲透破壞活動，引發(fā)部分民族沖突和群體事件。就滇西邊境片區(qū)而言，政府的每一項決策都關系到中國與周邊國家政務事態(tài)的發(fā)展，滇西邊境片區(qū)的事務處理經(jīng)常上升到國家層面。因此，滇西邊境集中連片特困地區(qū)的各種邊境問題，使得國家把該片區(qū)作為我國扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場。加快該片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，消除貧困，改善公共服務水平，有利于維護國門的整體形象，有利于減少與鄰國合作的阻力[7]。要解決滇西邊境片區(qū)的貧困問題，就要從“邊境問題”入手，針對“邊境問題”精準制定專門的、特殊的扶貧政策，通過一定的法律、行政手段規(guī)范邊境地區(qū)的經(jīng)濟貿(mào)易往來，尤其要加大對片區(qū)守土戍邊、反分裂、反滲透、反恐怖、反毒品、反走私等問題的治理[8]，為滇西邊境片區(qū)實施精準扶貧戰(zhàn)略營造良好的社會環(huán)境。

（三）滇西片區(qū)貧困問題引發(fā)各種民族問題。

貧困問題始終是滇西邊境片區(qū)面臨的最大民生問題，也是困擾滇西邊境片區(qū)發(fā)展的根本問題?！坝酗埑浴⒂幸麓?、有房住”，是滇西邊境片區(qū)各族群眾的基本生存底線。然而，滇西邊境片區(qū)貧困面大、貧困程度深的狀況至今沒有得到根本改變，貧困發(fā)生率為74.2%；還有12個從原始社會末期、奴隸社會或封建社會初期直接過渡到社會主義社會的“直過民族”貧困人口138萬，貧困發(fā)生率91.1%。滇西邊境片區(qū)的貧困，不僅片區(qū)內(nèi)的少數(shù)民族群眾、漢族群眾不滿意，而且有可能成為境內(nèi)外民族分裂勢力制造民族矛盾、挑動民族分裂的借口，引發(fā)滇西邊境片區(qū)社會不穩(wěn)定。另外，滇西邊境片區(qū)存在的“讀書難、看病難、看電視聽廣播難、學科技難、養(yǎng)老難、交流難”等貧困問題，使得該片區(qū)內(nèi)的貧困群體，尤其是貧困少數(shù)民族很少與外界交流、交往，他們很難接受先進的文化理念和良好的生活方式、生活習慣，出現(xiàn)民族特色與大眾文化對接、沖突、適應問題、民族關系局部不協(xié)調(diào)問題、民族之間經(jīng)濟權益矛盾問題、民族認同等各種民族問題。比如，由于不同民族村寨之間在區(qū)位優(yōu)勢、自然條件方面存在一定的差異，不同民族村寨之間的利益轉移和交換出現(xiàn)不平等而出現(xiàn)貧富不均，引發(fā)民族村寨之間矛盾沖突[9]。同一區(qū)域內(nèi)不同民族在享受國家扶貧優(yōu)惠政策時存在差異，也會激發(fā)民族情緒，導致各民族之間不團結。

（四）滇西片區(qū)民族問題影響脫貧致富目標的實現(xiàn)。

民族問題被喻為一座政治的“活火山”[10]。民族問題往往表現(xiàn)為民族之間的差異問題、歧視問題、矛盾問題、糾紛問題、沖突問題。這些諸多的民族問題，直接影響到滇西邊境片區(qū)扶貧開發(fā)工作的順利開展，直接影響到我國脫貧致富目標的實現(xiàn)，從而進一步影響到國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、邊境鞏固。因此，民族問題是滇西邊境片區(qū)扶貧開發(fā)工作中不可忽視的問題。在片區(qū)內(nèi)實施精準扶貧戰(zhàn)略時，必須重視解決片區(qū)的民族問題，促進民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明的融合，緩解民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明之間的沖突，做好民族文化的保護，解決不同民族之間的對立，化解不同民族之間的武裝沖突，加強民族團結，為滇西邊境片區(qū)實施精準扶貧戰(zhàn)略提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。

三、滇西邊境片區(qū)“貧困問題、邊境問題、民族問題”交錯下的精準扶貧對策

（一）整體推進與區(qū)域差異、民族差異精準扶貧相結合。

滇西邊境片區(qū)致貧因素有其共性，也有其特殊性。致貧因素的共性是指片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、社會發(fā)育程度低、基礎設施落后；致貧因素的特殊性是指區(qū)域差異性、特殊性、民族差異性[11]。因此，在實施精準扶貧戰(zhàn)略時，要利用國家的普惠扶貧政策，整體推進滇西邊境片區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。同時，根據(jù)片區(qū)的區(qū)域差異性、特殊性、民族差異性，實施差異化的精準扶貧策略。比如，根據(jù)人口較少民族地區(qū)、“直過民族區(qū)”、“邊境民族地區(qū)”等特殊困難地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，以及人口較少民族、直過民族等特殊貧困民族群體的不同的生產(chǎn)生活方式、民族文化習俗，并結合片區(qū)民情、民俗、宗教習慣，采取有的放矢的精準扶貧開發(fā)政策和措施，因地施策、因族施策，因村施策、因戶施策，實施差異化的精準扶貧政策，摸索出一條符合集“老、少、邊、窮”一體的片區(qū)民族特色的精準扶貧開發(fā)之路。

（二）主流文化與少數(shù)民族文化保護精準扶貧相結合。

滇西邊境片區(qū)少數(shù)民族文化存在的要義，不僅在于為我國的多元文化增添一份異文化，而且在于通過其文化的異質(zhì)性，在主流文化占主導地位的文化生態(tài)中發(fā)出屬于少數(shù)民族文化自己的異質(zhì)性聲音。換句話說，就是當主流文化在為特殊貧困群體的生存、發(fā)展遇到困難或者效果甚微時，少數(shù)民族文化可以提供一些新選擇的可能[12]。因此，在滇西邊境片區(qū)實施精準扶貧戰(zhàn)略時，要強調(diào)保護、傳承民族文化，同時引導人們擺脫“貧困文化”的影響；在研究該地區(qū)民族貧困問題的時候，應該考慮民族文化習俗；當少數(shù)民族文化與主流文化沖突時，主流文化應該有容納少數(shù)民族文化的空間。

尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，是構建滇西邊境片區(qū)反貧困話語權體系的關鍵。必須利用族群的文化認同機制和社會自組織機制，通過有效的制度安排，凝聚、整合民族集體力量，公平合理利用各種發(fā)展資源[13]，實現(xiàn)滇西邊境山區(qū)民族的整體脫貧。要把滇西邊境民族貧困地區(qū)之外的生產(chǎn)文化與該片區(qū)的地方性民族文化很好地交融在一起，主流文化可以吸取民族文化精華，讓少數(shù)民族文化習俗對主流文化系統(tǒng)發(fā)揮反哺作用，實現(xiàn)該片區(qū)推行精準扶貧戰(zhàn)略的新突破，讓該片區(qū)生活在貧困狀態(tài)中的貧困群體過上幸福的生活。

（三）整體搬遷與固民戍邊、穩(wěn)疆固邊安全相結合。

滇西邊境片區(qū)與全國其他多數(shù)集中連片特困區(qū)相比，其“邊境”身份使其顯得特別。滇西邊境片區(qū)與緬甸、越南、老撾山水相連，擁有4060公里的國界線，片區(qū)的民眾肩負著固守國土的責任，“每一個民眾都是一名哨兵”。因此，邊境地區(qū)的開發(fā)扶貧方式具有特殊性，不管生存環(huán)境有多么艱難，也盡量不能用整體移民的扶貧開發(fā)方式，畢竟要考慮“固民戍邊、穩(wěn)疆固邊”的國家安全問題。如果單純從扶貧的角度考慮，把人全部搬遷出來是不可行的，必須考慮這里的民眾代代生息的習慣，還考慮到區(qū)位沿邊的特殊性而“不能動”，“這樣的地方，該花多少錢還得花” [14]。滇西邊境片區(qū)“邊境”一線的精準扶貧，必須做好“固民”與“固土”的穩(wěn)疆固邊工作。緊緊圍繞“固邊、惠民、富民”，堅持精準扶貧與穩(wěn)疆固邊緊密結合，堅持“一線守邊、二線固邊、三線服務”的邊境扶貧路子[15]。守邊群眾不能易地搬遷，要不斷改善生產(chǎn)生活條件，扶持發(fā)展滇西邊境片區(qū)邊境貿(mào)易和特色經(jīng)濟，加快邊民脫貧致富，確保邊民不流失、守邊不弱化，為滇西邊境片區(qū)穩(wěn)疆固邊奠定堅實基礎，確保該片區(qū)民族團結與邊疆穩(wěn)定。

（四）加快滇西邊境片區(qū)沿邊的開發(fā)與開放。

滇西邊境片區(qū)應該積極主動地融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略中，積極推進邊境經(jīng)濟合作區(qū)規(guī)劃與建設各項前期工作，通過實施“一帶一路”戰(zhàn)略重點項目，加強與越南、緬甸、老撾等國家邊境線上商貿(mào)物流項目建設，形成投資規(guī)模最大、建設速度最快、配套功能最全的商貿(mào)物流項目。加強與越南、緬甸、老撾等東盟國家的交流與合作，嚴厲打擊邊境走私活動，加大邊境貿(mào)易政策扶持力度，努力擴大進出口貿(mào)易，實現(xiàn)滇西邊境集中連片特困地區(qū)邊貿(mào)經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展。這樣，才能有效地破解滇西邊境片區(qū)貧困問題與邊境問題相互影響的瓶頸。

（五）做好滇西邊境片區(qū)轉移支付資金和固邊惠民工作。

為了緩解滇西邊境片區(qū)“貧困問題”與“邊境問題”、“民族問題”之間的負面影響問題，扶貧部門應該做好滇西邊境片區(qū)以下轉移支付資金和固邊惠民工作，促進邊境事務建設；完善口岸服務功能，不斷完善口岸基礎設施，提高人流和物流工作；推動邊境貿(mào)易發(fā)展，扶持邊貿(mào)互市建設和邊貿(mào)企業(yè)技術培訓、技術創(chuàng)新、技術改造等，促進邊境貿(mào)易和邊民互市貿(mào)易發(fā)展，增加邊民收入；加快邊境基層政權建設，改善基層干部職工辦公條件；保障和改善邊境民生，解決貧困群眾住房和飲水不安全問題，建設邊防鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，改善邊民就醫(yī)難問題，村內(nèi)道路實現(xiàn)硬化，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場，方便群眾開展貨物交易；完善邊境工業(yè)園區(qū)建設等。

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（作者單位：滇西科技師范學院、貴州凱里學院）

責任編輯：欣文