困境與出路：家政服務(wù)業(yè)之法治化路徑研究

李習(xí)愛　朱曉卓

摘 要 家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)高速發(fā)展的同時(shí)，由于相關(guān)法律規(guī)范的缺漏，導(dǎo)致家政服務(wù)市場(chǎng)糾紛頻發(fā)。通過修改《勞動(dòng)法》，出臺(tái)家政服務(wù)合同指南、扶持家政行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展、加大理念宣傳等方式，提升社會(huì)公眾對(duì)家政服務(wù)工作的認(rèn)同感，規(guī)范家政服務(wù)行為，才能確保家政服務(wù)市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞 家政服務(wù) 規(guī)范 路徑

作者簡(jiǎn)介：李習(xí)愛，寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助理研究員，研究方向：家政學(xué)；朱曉卓，寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：衛(wèi)生法學(xué)、家政學(xué)。

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-274-02

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭式家政工作被高度市場(chǎng)化的家政服務(wù)業(yè)逐漸取代，但同時(shí)快速發(fā)展的家政服務(wù)業(yè)也面臨著諸多問題與困境。一方面，隨著傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)的改變，市場(chǎng)化分工的日益細(xì)化，家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)需求極為旺盛；另一方面，由于家政服務(wù)領(lǐng)域法律規(guī)范缺漏、相關(guān)管理制度體系建設(shè)滯后，家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)矛盾突出，糾紛頻發(fā)，甚至引發(fā)惡性犯罪。如何引導(dǎo)、規(guī)范家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)健康發(fā)展，將家政服務(wù)業(yè)納入法治化軌道，成為當(dāng)前亟待解決的問題。

一、家政服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)分工的日益細(xì)化，城市家庭對(duì)家政服務(wù)的需求日益旺盛，且逐年增加，各地家政服務(wù)市場(chǎng)也迅速增大。以北京市為例，近年來北京市家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展迅猛，家政工人數(shù)激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006 年北京市從事家政服務(wù)的從業(yè)人員即已達(dá)23 余萬人，2007 年人數(shù)已達(dá)30 多萬人，而到2010 年，從事家政服務(wù)的人員總數(shù)已達(dá)40 余萬人。而2014年，全國家政行業(yè)的從業(yè)人員已超過2000萬，且人數(shù)正不斷攀升。2016年3月6日全國“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理在山東代表團(tuán)參加人大報(bào)告審議時(shí)就指出，家政服務(wù)是新型服務(wù)業(yè)，需要通過改革培育新動(dòng)能。

但伴隨家政服務(wù)市場(chǎng)迅速壯大的是家政服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的無序與質(zhì)量低下，從業(yè)人員魚龍混雜，糾紛激增，甚至引發(fā)暴力犯罪。特別是一些剛從農(nóng)村跨入城市謀生的家政服務(wù)人員，由于環(huán)境陌生、文化程度偏低，加之缺乏通暢的情感疏導(dǎo)渠道，一旦遭遇其認(rèn)為不公正的對(duì)待，就會(huì)導(dǎo)致壓抑已久的委屈甚至憤怒情緒爆發(fā)，從而做出不理性的行為。據(jù)檢察院統(tǒng)計(jì)，北京市海淀區(qū)2010年即受理了家政人員盜竊犯罪案件20余件。家政服務(wù)人員犯罪，特別是從事老年看護(hù)的家政犯罪案件正呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。 2015年12月24日，媒體曝光，為早日拿到工資，保姆何某某毒殺70歲雇主，隨后供稱其以類似方式在一年半內(nèi)作案達(dá)10起，讓人觸目驚心。

二、當(dāng)前家政服務(wù)業(yè)困境原因解析

導(dǎo)致家政服務(wù)業(yè)市場(chǎng)魚龍混雜、糾紛甚至惡性事件高發(fā)的原因，既有當(dāng)前家政服務(wù)業(yè)發(fā)展還處于初期野蠻發(fā)展階段，欠缺規(guī)范化、制度化，更有法律法規(guī)不夠健全，法治化程度較低的深層次原因。梳理影響、阻礙當(dāng)前各地家政服務(wù)業(yè)發(fā)展的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.相關(guān)法律的不能覆蓋。由于家政服務(wù)工作的特殊性，現(xiàn)行《勞動(dòng)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。”將雇主與家政工人之間的勞動(dòng)關(guān)系排除在外。2006年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問題的解釋（二）》第七條第（四）項(xiàng)明確規(guī)定“家庭或者個(gè)人與家政服務(wù)人員之間的糾紛”不屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議。2008年1月1日起施行的《勞動(dòng)合同法》同樣持上述意見，對(duì)雇主與家政服務(wù)人員之間的勞動(dòng)關(guān)系不予適用。這樣，現(xiàn)行的《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》無法為家政工人提供應(yīng)當(dāng)?shù)臋?quán)益保護(hù)。一些地方立法也有意無意中將家政工人與雇主之間的勞動(dòng)關(guān)系予以剔除。如廣州市2009年發(fā)布的《廣州市家政服務(wù)合同》規(guī)定因家政人員的過失致使雇主人身或其它權(quán)益受到侵害而造成損失的，家政公司方積極配合追討，除由家政服務(wù)員承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償外，家政公司方應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；因雇主的原因造成雇員損失的，家政公司應(yīng)出面協(xié)調(diào)解決。該指導(dǎo)合同直接將家政人員與家政公司之間的關(guān)系隔離于勞動(dòng)關(guān)系之外?！秳趧?dòng)法》的不能適用，將本就處于弱勢(shì)地位的家政服務(wù)人員置于更為不利的境地。同時(shí)，由于家政公司、雇主和家政從業(yè)人員都無意識(shí)或法律依據(jù)為家政從業(yè)人員購買養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，以致數(shù)千萬的家政從業(yè)人員的社會(huì)保障無法獲得法律上的支持。

2.家政管理體系不夠規(guī)范。當(dāng)前家政從業(yè)人員往往遵循先向家政中介公司求職，再由家政中介公司派遣到具體雇主家中從事家政服務(wù)工作的流程。但由于家政公司的管理較為粗放，往往僅僅起居間介紹作用，欠缺對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，并無職業(yè)評(píng)價(jià)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以致至今尚未形成服務(wù)水平較高的家政專業(yè)人才隊(duì)伍，高端家政服務(wù)人才更是稀缺。

3.行業(yè)主管部門不夠明確。目前對(duì)家政行業(yè)的監(jiān)管，各地做法不一，往往多頭管理、各管一段，形成現(xiàn)在的“九龍治水”局面。如青島市，市人社局負(fù)責(zé)家政行業(yè)培訓(xùn)，市商務(wù)局負(fù)責(zé)家政行業(yè)的日常管理，并同時(shí)存在一個(gè)歸屬市人社局的家庭服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)和歸屬于市婦聯(lián)的家政協(xié)會(huì)。多頭管理，主管部門的不明確，不僅會(huì)行政職責(zé)交叉重復(fù)，而且浪費(fèi)有限的行政資源，解決實(shí)際問題時(shí)又可能存在無人負(fù)責(zé)的監(jiān)管缺位。

4.家政服務(wù)合同不規(guī)范。由于社會(huì)公眾理念及法律規(guī)定的缺漏，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)家政服務(wù)市場(chǎng)上，家政服務(wù)人員與雇主之間往往并無規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募艺?wù)合同，相互之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容約定僅靠口頭約定。即使部分雇主與家政服務(wù)人員之間簽訂了書面的勞動(dòng)合同，但其條款比較簡(jiǎn)單，雙方的權(quán)利義務(wù)約定不清。一旦產(chǎn)生糾紛或分歧，則各執(zhí)一端，最終引發(fā)矛盾糾紛。

5.行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)不足。由于家政服務(wù)工作的分散性、家政工作的臨時(shí)性、從業(yè)人員的流動(dòng)性，致使家政服務(wù)市場(chǎng)至今沒有較為健全的家政行業(yè)協(xié)會(huì)。有些地方即使成立了家政行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其行業(yè)規(guī)范、行業(yè)公約也較為簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益變化的家政市場(chǎng)需要。在配置權(quán)利義務(wù)時(shí)，往往過于向家政公司傾斜，導(dǎo)致處于弱勢(shì)地位的家政服務(wù)人員權(quán)益不能得到有效維護(hù)。

6.社會(huì)認(rèn)同感較低。由于工作內(nèi)容上的日常性，家政服務(wù)工作在一定程度上被視為家務(wù)勞動(dòng)的延伸。雖然當(dāng)前家政服務(wù)內(nèi)容更為豐富，要求更高，但整體來說，家政服務(wù)工作的社會(huì)認(rèn)同感仍是較低。根據(jù)2003年的一項(xiàng)調(diào)查，絕大多數(shù)家政服務(wù)人員都表示并不情愿從事家政服務(wù)工作，普遍感到“沒身份、沒地位、沒發(fā)展”、“得不到社會(huì)的認(rèn)可”。職業(yè)認(rèn)同感過低，一方面難以吸引較高素質(zhì)的人員進(jìn)入該行業(yè)，另一方面也極大地制約了該職業(yè)的專業(yè)化水平提升。

三、家政服務(wù)業(yè)法治化之路徑

任何一種行業(yè)，如果要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康的發(fā)展，必須走規(guī)范化、制度化之路，并最終實(shí)現(xiàn)法治化，家政服務(wù)行業(yè)自然不能例外。家政服務(wù)行業(yè)的法治化路徑需從以下幾個(gè)方面著手：

1.修改《勞動(dòng)法》等法律。雖然通常雇主與家政從業(yè)人員口頭約定工作內(nèi)容與報(bào)酬，不夠規(guī)范，但兩者之間已然形成了事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，其權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒杀Ｗo(hù)。勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動(dòng)法〉若干問題的意見》第四條將家庭保姆排除于勞動(dòng)法之外的規(guī)定已并不符合當(dāng)前實(shí)際情形。家政服務(wù)人員為雇主提供家政方面的勞動(dòng)服務(wù)，與一般性的社會(huì)服務(wù)工作并無本質(zhì)上的差異，家政服務(wù)人員理應(yīng)受到《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的保護(hù)，享受勞動(dòng)者的基本權(quán)益。特別是對(duì)家政從業(yè)人員的社會(huì)保障方面予以明確，規(guī)定家政公司或雇主必須為家政從業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等，解除數(shù)千萬家政從業(yè)人員的后顧之憂，讓家政服務(wù)工作人員能“老有所養(yǎng)”。家政服務(wù)行業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)，就業(yè)容量大，市場(chǎng)發(fā)展前景廣闊，能解決一大批農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)下崗人員的就業(yè)問題，關(guān)乎社會(huì)的整體穩(wěn)定。

2.明確家政行業(yè)主管部門。針對(duì)當(dāng)前家政行業(yè)多頭管理、“九龍治水”的現(xiàn)狀，盡快明確家政行業(yè)的主管部門，盡量將多部門分管的職能予以整合，歸總到一個(gè)部門，界定、明晰其具體管理職責(zé)，以方便今后家政行業(yè)監(jiān)管工作的實(shí)際落實(shí)。

3.出臺(tái)家政服務(wù)合同指南。一份規(guī)范的、嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)利義務(wù)明確的服務(wù)合同可以避免今后可能出現(xiàn)的各種矛盾、糾紛。針對(duì)當(dāng)前家政服務(wù)合同的空白，勞動(dòng)服務(wù)市場(chǎng)主管部門應(yīng)該牽頭組織起草一份家政服務(wù)合同指南，供家政服務(wù)人員與雇主參考。特別是家政服務(wù)人員的個(gè)人隱私、健康保險(xiǎn)、資薪報(bào)酬、休息休假等方面權(quán)利應(yīng)該予以明確。因?yàn)榧艺ぷ鞑煌谝话愕墓S工作形式，很多居家保姆往往并無明確的上下班時(shí)間，家政服務(wù)人員的休息休假權(quán)益往往被忽視，損害了家政從業(yè)人員的身體健康。德國的勞動(dòng)時(shí)間法和聯(lián)邦休假法對(duì)雇員的勞動(dòng)時(shí)間與休息制度、帶薪休假等進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。我國也應(yīng)借鑒其他國家和地區(qū)的做法，盡快出臺(tái)家政服務(wù)合同指南，以最大限度上保護(hù)家政服務(wù)人員的合法權(quán)益。

4.扶持家政行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展。雖然當(dāng)前家政服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展迅速，但家政服務(wù)公司往往由于門檻低、人員流動(dòng)大，呈現(xiàn)小、散、亂的特點(diǎn)，魚龍混雜。導(dǎo)致對(duì)從事家政的人員欠缺基本的職業(yè)技能培訓(xùn)、健康把關(guān)、信息核實(shí)及跟蹤監(jiān)督，家政服務(wù)市場(chǎng)呈現(xiàn)野蠻增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，亂象叢生。通過扶持家政服務(wù)業(yè)協(xié)會(huì)的建立、發(fā)展，讓行業(yè)協(xié)會(huì)為家政從業(yè)人員提供職業(yè)技能、法律知識(shí)、就業(yè)指導(dǎo)等方面的培訓(xùn)，指導(dǎo)、規(guī)范家政服務(wù)市場(chǎng)行為，從而有效提升家政服務(wù)行業(yè)水準(zhǔn)。

5.制訂行業(yè)規(guī)范。當(dāng)前家政服務(wù)市場(chǎng)的無序和亂象，一個(gè)重要原因就是欠缺基本的行業(yè)規(guī)范，沒有可予以執(zhí)行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。要想促進(jìn)家政行業(yè)的健康、快速發(fā)展，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)盡快廣泛調(diào)研，結(jié)合行業(yè)發(fā)展實(shí)際，制訂家政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，便于家政公司和監(jiān)管部門按照規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)口，有針對(duì)性地提高從業(yè)人員專業(yè)水平，提升行業(yè)發(fā)展層次，為社會(huì)提供高質(zhì)量的家政服務(wù)。

6.擴(kuò)大理念宣傳。家政服務(wù)行業(yè)的特殊性，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)家政服務(wù)人員的社會(huì)認(rèn)同感普遍較低。中央電視臺(tái)2005 年進(jìn)行的一次關(guān)于家政服務(wù)的問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，社會(huì)上不少人尚未擺脫舊的“保姆”甚至“家奴”的觀念的影響，看不起、不尊重家政服務(wù)從業(yè)人員。故應(yīng)通過主流媒體，加大宣傳，引導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變理念，正確對(duì)待家政服務(wù)工作，提高社會(huì)對(duì)家政服務(wù)工作的認(rèn)同感，提升家政服務(wù)人員的社會(huì)地位，吸引更多較高素質(zhì)人員從事家政服務(wù)工作，推動(dòng)家政服務(wù)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

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