民事公益訴訟受案范圍解讀

摘 要 2013年我國新民事訴訟法在立法上首次確立了公益訴訟。雖然對近些年學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐界所爭議的一些熱點(diǎn)問題作出了回應(yīng)，但是在公益訴訟的受案范圍中依然存在著大量的問題。本文認(rèn)為污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者利益的糾紛大量屬于私人利益糾紛，適用公益訴訟程序的部分應(yīng)根據(jù)其損害的對象嚴(yán)格加以界定；對于私益訴訟中提出的公益請求應(yīng)允許私主體提起，并一并加以解決；同時(shí)考慮到法院功能的現(xiàn)狀，應(yīng)有針對性的擴(kuò)大“等”字的案件范圍。

關(guān)鍵詞 公共利益 私人利益 受案范圍

作者簡介：莊丹，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-124-02

2013年1月開始實(shí)施的《民事訴訟法》結(jié)束了我國數(shù)十年來公益訴訟的立法空白及公益訴訟在司法中的尷尬境地，將“公益訴訟”條款正式納入到民事訴訟法律規(guī)定中。新民訴法的規(guī)定改變了長期以來我國民事公益訴訟無法可依的局面，終止了理論界是否應(yīng)該構(gòu)建民事公益訴訟制度的紛爭。這一規(guī)定雖然有關(guān)公益訴訟的相關(guān)問題，如原告資格和案件范圍等作出了回應(yīng)，但就案件范圍的規(guī)定而言，其依然存在很多不足。其一就是，污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者利益案件是否全部應(yīng)適用公益訴訟程序？其二，究竟案件范圍中的“等“字應(yīng)如何理解？

一、公益訴訟的法條解讀

公益訴訟，我國有學(xué)者對其作出了界定，即“任何組織或個(gè)人根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會(huì)利益的行為提起訴訟，由法院依法追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。” 修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。下面本文就對該條進(jìn)行細(xì)致的分析和解讀。

解析第五十五條法律的適用，應(yīng)當(dāng)先從立法層面來解釋。本法條出現(xiàn)在第五章“訴訟參加人”的第一節(jié)“當(dāng)事人”之中，從字面意思理解，當(dāng)事人這一節(jié)意在說明民事訴訟中何為案件的當(dāng)事人，什么樣的公民、法人或其他組織可以成為民事訴訟的當(dāng)事人，著重說明的是原告資格問題。因此，本條規(guī)定在該章節(jié)內(nèi)，也是重點(diǎn)說明能夠發(fā)起公益訴訟的原告資格。有關(guān)原告資格的重要亮點(diǎn)在于對原有的民事訴訟原告資格的新突破，不再要求民事訴訟活動(dòng)必須是具有“直接利害關(guān)系”的當(dāng)事人才能提起。 由于本文重點(diǎn)研究案件范圍問題，在此不詳細(xì)展開。

其次，是公益訴訟的案件范圍。根據(jù)法條的書寫模式，可以看出立法機(jī)關(guān)采用的是“列舉 + 兜底”的方式來明確案件的受理范圍，即“環(huán)境污染行為”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”，以及“其他損害社會(huì)公共利益的行為”。根據(jù)最高人民法院《<中華人民共和國民事訴訟法>修改條文理解與適用》中的要求，立法機(jī)關(guān)在列舉了“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”這兩類最典型并且急待解決的案件的同時(shí)，也將“其他損害社會(huì)公共利益的行為”作為兜底條款寫入了法條。

二、公益訴訟中有關(guān)案件范圍規(guī)定存在的問題

此次立法對于公益訴訟的起訴范圍采取的是列舉方式，即明確的受案范圍包括污染環(huán)境行為和侵害眾多消費(fèi)者利益的行為。那么，這兩類案件是否必然適用公益訴訟程序呢？筆者認(rèn)為，涉及這兩類案件的糾紛其實(shí)都含有私益的成分，而且經(jīng)常是以私益訴訟的形式出現(xiàn)的。因此，將這兩類案件統(tǒng)一理解為適用公益訴訟程序有失妥當(dāng)。

具體就環(huán)境污染等案件而言，這類案件主要表現(xiàn)為大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染、噪聲、震動(dòng)、地盤下沉、惡臭等。不能否認(rèn)，這些環(huán)境問題由于受到損害的人群不特定，且受害人往往缺乏時(shí)間、財(cái)力而難以進(jìn)行訴訟。像如今的北京，已經(jīng)被霧霾籠罩，環(huán)境問題岌岌可危，將環(huán)境污染問題確定為公益訴訟案件范圍無可厚非。但是我們不能忽略的是，在環(huán)境污染案件中，并非所有案件都是公益訴訟。例如，某甲應(yīng)環(huán)境污染問題而引發(fā)肺部受損，此時(shí)，盡管污染環(huán)境的行為損害了社會(huì)公共利益，某甲完全可以基于個(gè)體之損害而提起私益普通訴訟。而如果類似某甲的受害人很多，則可以啟動(dòng)代表人訴訟程序。此種情形下，盡管為污染環(huán)境案件，其該污染損害了眾多人的利益，但卻并無公益訴訟制度適用的空間。

當(dāng)然，污染環(huán)境行為在損害私人利益的同時(shí)，無疑也損害了公共利益，但需要明確的是，基于維護(hù)公共利益而提起的訴訟，其保護(hù)對象、范圍與私益訴訟是明顯不同的。例如就渤海漏油事件來講，由于漏油導(dǎo)致海洋的水體受到污染、生態(tài)環(huán)境遭到破壞、旅游業(yè)被影響顯然就屬于公共利益受損；但是對于因污染而導(dǎo)致所養(yǎng)殖魚群死亡的漁民而言，魚群死亡而產(chǎn)生的損失就屬于私人利益。對于這些損失，由也只能由魚群的所有權(quán)人——漁民提起一個(gè)普通的私益訴訟。如上，在漁民人數(shù)眾多時(shí)，則可以提起代表人訴訟。

至此，這一理解要求司法機(jī)關(guān)在受理這兩類案件時(shí)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分糾紛所保護(hù)的對象究竟是公共利益還是私人利益。筆者認(rèn)為，區(qū)分兩類案件的基礎(chǔ)在于把握公共利益的特征，即首先，公共利益的主體是不特定的多數(shù)人；其次，公共利益的具有公共性，也稱之為實(shí)體上的共享性，即任何人皆可自由進(jìn)出該公共利益說涉及的“圈子”；最后，就是公共利益具有不可分性，我們無法將之分為個(gè)體的部分利益。 把握了這三點(diǎn)，對于司法機(jī)關(guān)在受理環(huán)境污染和侵犯眾多消費(fèi)者利益糾紛時(shí)，確定適用何種訴訟程序是非常必要的。

三、公益訴訟案件范圍中的‘“等”字應(yīng)如何理解

一國確定民事公益訴訟案件的范圍，大多是結(jié)合本國的現(xiàn)實(shí)國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及社會(huì)公眾的需求來進(jìn)行的，我國在確定公益訴訟案件的范圍時(shí)，也應(yīng)遵循一定的原則：首先，民事公益訴訟應(yīng)該是為了維護(hù)公共利益，也必須是為了維護(hù)公共利益，要堅(jiān)決避免以公益訴訟之名來侵害公民私權(quán)利，影響民事活動(dòng)的正常開展。尤其要避免國家公權(quán)力的肆意擴(kuò)張對公民私權(quán)利造成傷害；其次，民事公益訴訟也應(yīng)注重司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。在行政權(quán)涉及的范圍，應(yīng)該肯定行政機(jī)關(guān)的社會(huì)管理職能，由行政機(jī)關(guān)來優(yōu)先作出處理，通過行政權(quán)來保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這樣效率更高，也是對行政權(quán)的尊重，更是避免司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)、干涉。

如前所述，我國立法對公益訴訟案件范圍采取了“列舉加上兜底”的方式。這樣的規(guī)定方便了將來在其他特別法領(lǐng)域如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》或《反不當(dāng)競爭法》等法律或者司法解釋中作擴(kuò)展，但是也對案件范圍做出了一定程度上的限制，使得在目前尚無特別規(guī)定的前提下，人民法院必然會(huì)謹(jǐn)慎審查原告所提出的公益訴訟，不會(huì)受理超出已經(jīng)明確規(guī)定污染環(huán)境、侵犯消費(fèi)者權(quán)益范圍的案件，從而可以對法院的案件受理量加以控制。那么，在目前的司法環(huán)境下，哪些案件可以作為”等”字的理解范疇呢？

筆者認(rèn)為，除了立法明確規(guī)定的兩類案件外，首先，國有資產(chǎn)被侵害案件可以作為公益訴訟中“等”字的范疇。這是因?yàn)椋@類案件侵害的是國家利益，屬于公共利益范疇，且我國在司法實(shí)踐中也已經(jīng)將其作為公益訴訟進(jìn)行處理，有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)；另外，對于不正當(dāng)競爭案件，隨著我國對外開放腳步的不斷進(jìn)步，市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，企業(yè)間的不正當(dāng)競爭案件越來越多，其多數(shù)涉及公共利益且與我國經(jīng)濟(jì)密切相連，涉及范圍廣、影響大，將其納入公益訴訟范圍對于保護(hù)我國國內(nèi)企業(yè)以及市場經(jīng)濟(jì)極為重要。最后，對于壟斷類案件而言，反壟斷是國家的重要任務(wù)，且反壟斷訴訟需要較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、分析能力以及信息量，就目前來講，即使是國家機(jī)關(guān)也未能將其處理完善，貿(mào)然引入必然會(huì)引起司法混亂，浪費(fèi)司法資源的情況。但從長遠(yuǎn)來講，在條件成熟后，有必要將反壟斷引入公益訴訟案件范圍。

注釋：

韓志紅、阮大強(qiáng).新型訴訟——經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論與實(shí)踐.北京：法律出版社.1997.27.

張玉.對放寬環(huán)境公益訴訟原告資格限制的探討.人民論壇.2012（36）.

相慶梅.民事公益訴訟制度的理解與適用——兼論與代表人訴訟制度的區(qū)分.民事程序法研究（第十輯）.廈門大學(xué)出版社.2013.