最低工資制度的不足及其完善建議

摘 要 最低工資制度是我國(guó)勞動(dòng)法律制度的組成部分，它對(duì)保障勞動(dòng)者的基本生存需求，維護(hù)勞動(dòng)者的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)的秩序起著重要作用。但我國(guó)當(dāng)前的最低工資制度在運(yùn)行中出現(xiàn)了一系列問題，本文對(duì)這些問題加以分析并提出如何完善我國(guó)最低工資制度的建議，以期能更好地實(shí)現(xiàn)其積極效果。

關(guān)鍵詞 勞動(dòng)合同法 最低工資制度 最低工資標(biāo)準(zhǔn)

作者簡(jiǎn)介：趙曉魯，中山大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-054-02

在我國(guó)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)階段，社會(huì)貧富差距的問題日益嚴(yán)重，對(duì)此，國(guó)家提出將提高勞動(dòng)者收入比重作為解決收入差距問題的重要手段。 最低工資制度的主要目的是為了保證勞動(dòng)者個(gè)人及其家庭成員最低的適當(dāng)生活水平，平衡用人單位與勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中的不平等議價(jià)地位，從而解決貧困，防止嚴(yán)重的分配不公。而在最低工資制度的運(yùn)行中，其通過(guò)對(duì)工資與就業(yè)的影響，還對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，由此衍生出了改變產(chǎn)業(yè)的低端鎖定，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向高端演化的副作用。 我國(guó)早在20世紀(jì)90年代就開始構(gòu)建最低工資制度，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，最低工資制度不斷得到完善，并在《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《最低工資規(guī)定》等法律法規(guī)中得以體現(xiàn)：我國(guó)《勞動(dòng)法》第四十八、四十九條規(guī)定了最低工資保障制度；《勞動(dòng)合同法》進(jìn)一步明確了勞動(dòng)者在試用期、勞務(wù)派遣期間的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了勞動(dòng)行政部門對(duì)最低工資制度落實(shí)情況的監(jiān)督等內(nèi)容；而《最低工資規(guī)定》對(duì)最低工資的標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整方式、勞動(dòng)行政部門的管理監(jiān)察等方面進(jìn)行了細(xì)化和完善。但在最低工資制度實(shí)施的數(shù)十年來(lái)，其不足和缺陷也逐漸顯露，筆者將對(duì)此作出探討并提出相應(yīng)的完善建議。

一、我國(guó)最低工資制度的不足

最低工資制度的初衷是為了保障勞動(dòng)者的利益，但由于其與我國(guó)目前的社會(huì)發(fā)展情況互相作用，在我國(guó)行政監(jiān)管、司法體系尚不完善與生產(chǎn)要素集中于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀下，考慮到我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)下行，勞動(dòng)力市場(chǎng)、企業(yè)效益狀況、宏觀經(jīng)濟(jì)及物價(jià)指標(biāo)均呈現(xiàn)新狀態(tài)的新常態(tài)，最低工資制度存在如下弊端。

（一）最低工資標(biāo)準(zhǔn)的決策模式不科學(xué)

根據(jù)《最低工資規(guī)定》的規(guī)定，最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案是由勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同同級(jí)工會(huì)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)研究擬訂，并將擬訂的方案報(bào)送勞動(dòng)保障部。勞動(dòng)保障部在收到擬訂方案后，應(yīng)征求全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)/企業(yè)家協(xié)會(huì)的意見。勞動(dòng)法律制度不僅僅影響用人單位與勞動(dòng)者之間的關(guān)系，還是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要杠桿，牽涉到社會(huì)方方面面的利益，需要舉行聽證以了解社會(huì)各群體的不同意見，需要各方面的專家對(duì)其進(jìn)行細(xì)致精準(zhǔn)的評(píng)估以平衡利益分配，如此才能發(fā)揮杠桿的正面積極作用。而目前我國(guó)采用的最低工資制訂模式實(shí)際上是以行政部門為主導(dǎo)，局限于行政部門間的交流與決策，既缺乏公眾參與機(jī)制，對(duì)社會(huì)各群體的利益需求了解不足，也沒有吸納專家意見，對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的制定難免失之準(zhǔn)確。例如，2007年以后，我國(guó)各省市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的增加幅度普遍落后于城市居民物價(jià)指數(shù)的上漲幅度，北京、上海、廣東、重慶的最低工資標(biāo)準(zhǔn)分別低于其城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)性支出790元、726元、461元、434元。上述地區(qū)均為經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，生活成本相對(duì)高，相比城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出較低的地區(qū)，顯然，在這些地區(qū)按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬的勞動(dòng)者的相對(duì)生活境況已經(jīng)惡化。 由此可知，對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的決策模式加以改進(jìn)是當(dāng)務(wù)之急。

（二）最低工資標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵不穩(wěn)定

由于我國(guó)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是由各地省級(jí)政府自行制定，而各地對(duì)最低工資的理解不同，這就導(dǎo)致了各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵出現(xiàn)明顯的差異?！蹲畹凸べY規(guī)定》在第十二條中規(guī)定了三項(xiàng)最低工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以剔除的項(xiàng)目：（一）延長(zhǎng)工作時(shí)間工資；（二）中班、夜班、高溫、低溫、井下、有毒有害等特殊工作環(huán)境、條件下的津貼；（三）法律、法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)者福利待遇等。第一、二項(xiàng)的規(guī)定較為具體，全國(guó)各地對(duì)其理解和執(zhí)行基本上也不存在差異。但第三項(xiàng)的規(guī)定顯然過(guò)于寬泛，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各省市對(duì)于“勞動(dòng)者福利待遇”的理解不一，出臺(tái)的地方性法規(guī)亦大為不同。僅有北京、天津、河北等省市將個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金視為“勞動(dòng)者福利待遇”予以剔除。而對(duì)于一些其他的費(fèi)用，例如伙食補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)等與勞動(dòng)者福利待遇相關(guān)的費(fèi)用，各省市亦有不同規(guī)定。這種對(duì)法律具體實(shí)施時(shí)差異的存在，不僅導(dǎo)致在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，各省市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)缺乏足夠的可比性，也容易在最低工資標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)地區(qū)間的不公平現(xiàn)象。 因而，需要盡快制訂全國(guó)統(tǒng)一的法律，將最低工資標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵予以明確。

（三）最低工資標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)分過(guò)于單一

《最低工資規(guī)定》僅在橫向上規(guī)定了不同行政區(qū)域可以有不同的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但卻沒有考慮到在縱向上對(duì)同一行政區(qū)域的不同職業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，這在一定程度上不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最低工資制度的主要目的固然是為了解決貧困，保障勞動(dòng)者生活水平，但其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響不容忽視，而最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的影響是截然不同的。以1999年—2013年河南省勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為例：對(duì)于建筑業(yè)而言，最低工資每提高1%，就業(yè)量將增加約1.407%；對(duì)于制造業(yè)而言，最低工資每提高1%，就業(yè)量將增加0.3826%；而對(duì)于農(nóng)業(yè)而言，最低工資每提高1%，就業(yè)量將下降0.38%。 顯然可以得出這樣的結(jié)論，若按照各行業(yè)統(tǒng)一最低工資標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)高最低工資，對(duì)建筑業(yè)和制造業(yè)有促進(jìn)作用，但對(duì)農(nóng)業(yè)則產(chǎn)生了消極影響，反之則對(duì)農(nóng)業(yè)有促進(jìn)作用，對(duì)建筑業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)生了消極影響。而在社會(huì)生活中，各行業(yè)彼此互相聯(lián)系，互相作用，調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各行業(yè)產(chǎn)生的影響更加難以考量，若缺乏大量細(xì)致精密的計(jì)算，貿(mào)然地調(diào)整最低工資可能會(huì)對(duì)社會(huì)各行業(yè)的總體發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。從一方面看，不斷上漲的物價(jià)使提高最低工資以滿足勞動(dòng)者的基本生活需求成為必須，但另一方面，隨著我國(guó)人口紅利逐漸減少，人力成本不斷上升，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必增加中小企業(yè)的用工負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)破產(chǎn)，減少就業(yè)崗位，最終又會(huì)降低社會(huì)就業(yè)率，這樣的客觀形勢(shì)就要求立法者在確立最低工資標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也要作出經(jīng)濟(jì)性的考量，提高立法技術(shù)，進(jìn)行更為精細(xì)的立法。如果忽視最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各行業(yè)的影響，統(tǒng)一提高，則難以平衡提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)與穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)率的關(guān)系，最終仍會(huì)損及勞動(dòng)者的利益。

二、對(duì)我國(guó)最低工資制度的完善建議

通過(guò)對(duì)第一部分的闡釋，綜合考量我國(guó)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)境況、當(dāng)前法律規(guī)定，并結(jié)合國(guó)外的相關(guān)法律制度，筆者對(duì)完善我國(guó)的最低工資制度提出如下建議。

（一）完善最低工資的決策機(jī)制

考察國(guó)外的最低工資制訂模式，主要有三種：立法主導(dǎo)模式，即由全國(guó)立法機(jī)關(guān)制訂統(tǒng)一的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)模式，其由國(guó)會(huì)通過(guò)制定了全國(guó)性的《公平最低工資法》；行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式，即由政府部門參考相關(guān)意見后作出決定，該模式以法國(guó)為典例；委員會(huì)主導(dǎo)模式，即由專門的委員會(huì)享有最終決定權(quán)，如英國(guó)就成立了專門的咨詢建議機(jī)構(gòu)“低收入委員會(huì)”，其在最低工資標(biāo)準(zhǔn)上的權(quán)力大于政府。筆者較為傾向第三種模式：構(gòu)建專門的委員會(huì)，成員由法律專家、政府官員、企業(yè)代表、勞動(dòng)者代表等組成，由他們進(jìn)行最低工資方案的論證并提出建議。當(dāng)政府決定與委員會(huì)的建議存在較大分歧時(shí)，建議政府將方案提交同級(jí)人大常委會(huì)討論后決定，從而保障勞動(dòng)者的工資分配權(quán)益。 因最低工資制度又與社會(huì)發(fā)展及公民生活息息相關(guān)，除了專家委員會(huì)外還應(yīng)引入公眾參與和聽證，此種決策模式可以吸納多方代表，匯集不同的聲音，更有利于協(xié)調(diào)和維護(hù)多方利益，并提高決策效率。

（二）提高立法層次，完善最低工資的內(nèi)涵

目前我國(guó)各省市對(duì)于最低工資的內(nèi)涵界定不一，主要差異有：最低工資標(biāo)準(zhǔn)是否包括社保費(fèi)用、個(gè)人繳納的住房公積金等。以上海和深圳為例：自2016年4月1日起，上海全日制就業(yè)勞動(dòng)者月最低工資標(biāo)準(zhǔn)增至2020元；而自2016年3月1日起，深圳全日制就業(yè)勞動(dòng)者最低工資標(biāo)準(zhǔn)增至2030元。看似深圳的最低工資標(biāo)準(zhǔn)高于上海，但是兩地對(duì)最低工資的定義不同：上海不包括勞動(dòng)者個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)，而深圳則包括了社會(huì)保險(xiǎn)。事實(shí)上，上海的最低工資是高于深圳的。目前我國(guó)只有北京、上海等少數(shù)地區(qū)將個(gè)人繳納的社會(huì)保險(xiǎn)納入了最低工資標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是一個(gè)單一制的國(guó)家，對(duì)于同一法律概念，各地的理解和執(zhí)行不一，這將損及法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。

筆者認(rèn)為，對(duì)于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)提高其立法層次，盡快通過(guò)全國(guó)性的《最低工資法》，將其內(nèi)涵加以確定和統(tǒng)一，明確其標(biāo)準(zhǔn)和范圍。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最低工資標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅包括勞動(dòng)報(bào)酬，還應(yīng)包括社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金等。雖然各地區(qū)之間存在客觀的經(jīng)濟(jì)差異，但不能因此而使最低工資標(biāo)準(zhǔn)的定義在全國(guó)范圍內(nèi)不統(tǒng)一，更不能以本省的特殊情況為由損害勞動(dòng)者的利益。對(duì)此，人力資源與社會(huì)保障部門可以通過(guò)行政規(guī)章將全國(guó)性的法律細(xì)化，較為具體地規(guī)定最低工資中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金的占比區(qū)間，然后各地區(qū)可以根據(jù)自身情況選擇區(qū)間內(nèi)的比例，這既能滿足各省市的具體需求，又維護(hù)了法律的統(tǒng)一性。

（三）應(yīng)提高立法技術(shù)，對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多元化的區(qū)分

雖然最低工資的立法目的更偏向于保護(hù)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)利益，維護(hù)勞動(dòng)者的基本生活，但也必須考慮到其相應(yīng)的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如果不考慮最低工資標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而只考慮勞動(dòng)者的話，必然會(huì)忽視用人單位的利益，導(dǎo)致最低工資的快速提升，從而使得企業(yè)不堪重負(fù)，部分企業(yè)倒閉，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終還是會(huì)影響勞動(dòng)者的就業(yè)狀況。

因而，筆者提議，我們要綜合考量多方利益，考量最低工資制度相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果。根據(jù)對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響的實(shí)證分析，可以看出區(qū)分不同行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的必要性。這種區(qū)分并不會(huì)過(guò)多的增加立法成本，具體而言，在決策階段，可以以人力資源與社會(huì)保障部門為主導(dǎo)，每隔一段時(shí)間組織各行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行調(diào)研，分析論證后找到較為適宜的本行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并將結(jié)論送交專業(yè)的委員會(huì)進(jìn)行決策；在立法階段，應(yīng)該區(qū)分不同行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的提高幅度，例如，對(duì)建筑業(yè)和制造業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的提升幅度可以適當(dāng)增加，而農(nóng)業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的增幅則應(yīng)較緩，這樣的法律上的技術(shù)性區(qū)分能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能達(dá)到維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的目標(biāo)。

注釋：

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